基于“三權分置”視角下的海南省耕地資源利用研究

□劉英博

（汕頭大學馬克思主義學院 廣東 汕頭 515063）

海南省有多個重要的港口，在我國社會市場經(jīng)濟發(fā)展的過程中具有難以替代的功能和作用。充分利用耕地資源，有利于海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟加速發(fā)展，提高經(jīng)濟建設的穩(wěn)定性與科學性，特別在“三權分置”背景下，海南省現(xiàn)有的耕地資源利用問題嚴重影響了當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展速度。因此，需要結合“三權分置”對耕地資源利用的影響，探究相應的解決策略，推動海南省經(jīng)濟快速發(fā)展。在此背景下，需要深入分析“三權分置”與海南省耕地資源的利用狀況[1]。

1 “三權分置”的基本內涵

“三權分置”指經(jīng)營權、承包權、所有權分置。在“三權分置”背景下，經(jīng)營權、承包權、所有權不僅擁有較強的整體效用，還能保留各自原有的功能和作用。結合我國的基本國情及土地資源特點來看，要想充分貫徹落實“三權分置”，就需要激活經(jīng)營權的活力，賦予經(jīng)營權獨特的法律權能與法律地位。

改革開放前，農(nóng)村家庭通常實行聯(lián)產(chǎn)承包制，分別設置和處理經(jīng)營權與所有權，經(jīng)營權歸農(nóng)戶所有，所有權則歸集體所有，這樣能夠切實激發(fā)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)活動的自主性和積極性，解決農(nóng)民的溫飽問題，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展。“三權分置”能夠在滿足農(nóng)民流轉經(jīng)營權、保留承包權的需求下，將傳統(tǒng)的承包經(jīng)營權劃分為經(jīng)營權和承包權，實行經(jīng)營權、承包權與所有權分置，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟現(xiàn)代化發(fā)展提供發(fā)展依據(jù)和力量。在宏觀層面，“三權分置”是對我國傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)營制度的積極改進與自我完善，符合我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本規(guī)律，能夠激活農(nóng)村原有的經(jīng)營制度活力，維護經(jīng)營主體、承包農(nóng)戶及農(nóng)民集體的合法權益，推進我國耕地資源、林地資源、牧地資源的有效利用，幫助我國各地農(nóng)村構建全新的經(jīng)營體系，形成多種形式相結合的規(guī)模經(jīng)營格局。

可以說，“三權分置”是我國對原有農(nóng)業(yè)土地制度的優(yōu)化與延伸，能夠結合當前的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展需求，提高土地資源利用效率，實現(xiàn)增產(chǎn)增收[2]。

在“三權分置”過程中，黨通過全面部署與深化改革的方式，強調“三權分置”的重點是激活經(jīng)營權，平穩(wěn)承包權，即在落實集體所有權的前提下，穩(wěn)定傳統(tǒng)承包關系，賦予農(nóng)戶對土地的承包、流轉、收益、使用及擔保權能，完善宅基地的分配與改革制度，確保經(jīng)營權能夠在土地資源利用的過程中得到切實“激活”與“放活”。

2017 年，海南省政府通過發(fā)布文件的方式闡釋“三權分置”對海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的意義和價值，即推動“三權分置”能夠為海南省做大特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)民增產(chǎn)增收、農(nóng)村穩(wěn)定和諧發(fā)展提供重要作用，切實提高海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展實效。然而，在海南省推進“三權分置”的過程中，存在明顯的耕地資源利用問題。

2 海南省耕地資源利用現(xiàn)狀

海南省又稱瓊州、瓊崖，地處我國最南端，南邊和東邊毗鄰南海，與馬來西亞、文萊、菲律賓隔海相望，屬于熱帶氣候，是我國重要的貿(mào)易試驗港、經(jīng)濟特區(qū)，有博鰲論壇會址；著名景點有天涯海角、五指山、萬綠園等。海南省陸地總面積約為3.54 萬km2，人均產(chǎn)值約為57 843 元/年。海南省四周平緩，中部聳立，以鸚哥嶺、五指山為高聳中心，地勢向外逐級下降，平原、臺地、丘陵、山地構成海南省的地勢結構類型。海南省是我國最著名的熱帶寶地，占我國熱帶土地的43.3%，漁、牧、林、農(nóng)的人均土地擁有量約為0.53 hm2。由于海南省的水、熱、光資源較為充足，植被與動物生長速度較快，農(nóng)田能夠長年種植，因此海南省不少農(nóng)作物一年可獲得2～3 次收成。

根據(jù)耕地資源的類型和性質，可將耕地資源劃分為臨時性與常用性兩種；根據(jù)耕地資源的當年利用狀況，可將其劃分為當年棄耕、閑置及實際利用3 種；根據(jù)耕地的資源條件，可將其劃分為旱地與水田兩種。在探究海南省耕地資源利用狀況的過程中，主要采用landsat tm 影像平臺，通過構建耕地資源信息集的方式，獲得海南省耕地資源的分布數(shù)據(jù)。結合地理監(jiān)測平臺數(shù)據(jù)，對海南省耕地資源的類別進行具體劃分。分析數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，海南省的水田資源主要包括山區(qū)水田、丘陵水田、平原水田及坡度水田；在旱地資源方面，有山區(qū)旱地、丘陵旱地、平原旱地、坡度旱地等類型。結合影像平臺的數(shù)據(jù)資料可發(fā)現(xiàn)，海南省的水田耕地主要分布在東部、中部及南部沿海地區(qū)，而旱地資源具體分布在北部與西北區(qū)域及西南地區(qū)。結合海南省資源部門的數(shù)據(jù)報告可知，2019 年海南省現(xiàn)有耕地面積為72.896 萬hm2，農(nóng)田面積約為54.90 萬hm2，但人均耕地為0.08 hm2，低于我國其他地區(qū)的人均水平。在耕地使用方面，結合海南省農(nóng)業(yè)部門的數(shù)據(jù)可知，2013—2016 年的耕地面積依次為71.33 萬hm2、71.42 萬hm2、71.58 萬hm2、72.338 萬hm2，耕地面積變化緩慢、利用率較低。由于海南省的地勢特征為中部高、外沿低，導致中部的耕地資源難以得到有效的開發(fā)與利用，無法為海南省更快、更好地利用土地資源提供幫助。

3 “三權分置”對海南省耕地資源利用的影響

3.1 耕地流轉

現(xiàn)階段，海南省政府結合“三權分置”的基本目的、理論內涵，明確“三權分置”的主要內容，確定放活經(jīng)營權與鼓勵規(guī)模經(jīng)營在海南省農(nóng)業(yè)土地改革中的價值，通過戰(zhàn)略布局及深化改革等方式，切實提高了海南省耕地流轉的速度，擴大了規(guī)模，使海南省耕地資源的流轉速度和規(guī)模呈現(xiàn)出快速、有序、平穩(wěn)的發(fā)展特征。現(xiàn)階段，海南省經(jīng)過“三權分置”，使農(nóng)業(yè)耕地逐漸形成有序加快、規(guī)模集中的流轉態(tài)勢，耕地流轉量達到60.2 萬hm2。在“三權分置”的影響下，海南省耕地流轉量大幅增加，全省耕地流轉量為66.67 萬hm2，其中家庭承包耕地的比例超過23.65%。而在耕地資源利用問題較為明顯的中部及西南地區(qū)，耕地流轉速度與規(guī)模的變化切實緩解了土地撂荒現(xiàn)象，使耕地資源的產(chǎn)出率與利用率得到明顯提高。

3.2 土地權能

海南省的農(nóng)業(yè)人口規(guī)模增長速度較快，但耕地面積增長速度相對有限。結合海南省耕地資源利用現(xiàn)狀能夠發(fā)現(xiàn)，2013—2017 年耕地增長速度比較緩慢，且增長速度明顯低于農(nóng)業(yè)人口的發(fā)展速度。

在海南省經(jīng)濟發(fā)展過程中，外貿(mào)及其他產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，撂荒、棄耕問題日漸明顯，致使耕地權能難以實現(xiàn)財產(chǎn)化。由于我國農(nóng)業(yè)土地屬于一種特殊的經(jīng)濟綜合體，具體包括無價值與有價值的資本類型，既包括使用權價值，又包括所有權價值，對此，海南省農(nóng)戶的土地經(jīng)營權與承包權可以實現(xiàn)使用權與所有權價值的最大化，進而幫助農(nóng)民優(yōu)化資源配置，提高土地出租率，放大土地資產(chǎn)的財產(chǎn)價值，使土地權能實現(xiàn)最大化。

3.3 閑散耕地

在實施“三權分置”的過程中，海南省耕地面積的增長幅度較為明顯，能夠充分利用原有的閑散耕地，提高糧食的總產(chǎn)量。2017—2019 年，海南省糧食產(chǎn)量從1 845.23 萬t 增長到1 893.21 萬t（數(shù)據(jù)來源于海南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳），當?shù)乜偖a(chǎn)值從1 723.13 億元逐漸增長到1 756.82 億元。

分析海南省的土地資源分布情況發(fā)現(xiàn)，海南省67%的耕地資源主要分布在沿海、丘陵及平原等地區(qū)，擁有鮮明的分散化特征，產(chǎn)出能力相對低下，但在“三權分置”的支持與引導下，零星分散的土地資源得到了充分利用，推動了海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展，為海南省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營帶來有力的影響和支持。根據(jù)海南省國土與環(huán)境資源廳的相關數(shù)據(jù)可知，“三權分置”工作落實后，閑散耕地資源在總體上得到了有效利用，出現(xiàn)了相互整合、相互聚攏的趨勢，結合主要耕地區(qū)的發(fā)展特點，提高了自身資源的利用質量和效率[3-4]。

4 “三權分置”下海南省耕地資源利用策略

“三權分置”對海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與建設具有重要意義，可以提高閑散耕地的利用質量，激活土地權能、提高耕地流轉的速度和規(guī)模。雖然“三權分置”能夠切實提高海南省耕地資源的利用質量和效率，但要想切實發(fā)揮“三權分置”的政策功能及引領價值，還需要實施相應的手段和措施，加速耕地資源的科學應用，提升耕地的有效利用率，推動海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展。

4.1 加強海南省耕地監(jiān)督宣傳機制的構建

為實現(xiàn)對耕地資源的有效監(jiān)督與指導，海南省政府應結合海南省土地資源的具體情況，加大監(jiān)督機制的構建力度，完善耕地利用指導體系，從政府、農(nóng)民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的角度出發(fā)，形成立體化、全維度、多層面的監(jiān)督、宣傳和指導機制。在政策宣傳的過程中，需要從企業(yè)、農(nóng)戶個體及承包大戶的角度出發(fā)，通過新媒體、自媒體等計算機信息技術的綜合應用，提升耕地利用主體對“三權分置”的認識和理解，提高政策宣傳的質量和效率。

與此同時，還需要在政策宣傳的過程中加入監(jiān)督與指導的內容，通過指導與監(jiān)督的形式，提高耕地資源的利用質量與效率。在健全農(nóng)田網(wǎng)及排灌配套等層面上，做好相應的政策指導工作，提高對耕地利用的重視程度，轉變農(nóng)民不愿打破傳統(tǒng)和不了解政策法規(guī)的狀況。從海南省實施“三權分置”的目的上可以看出，海南省要想“用活”經(jīng)營權，就需要優(yōu)化配置耕地資源，通過構建經(jīng)營權流轉試點的方式，破解流轉失范、機制不健全等現(xiàn)實問題。因此，政府相關部門應將提升耕地資源利用率作為盤活或放活經(jīng)營權的根本，通過加強監(jiān)督宣傳的方式，鞏固“三權分置”的落實效果，使“三權分置”真正成為推動海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展的抓手[5-6]。

4.2 完善耕地征收、農(nóng)業(yè)補貼等保障政策

海南省應科學調整當前的補貼政策，平衡經(jīng)營者與承包人的權益關系，從而將各類耕地補貼落到實處，提高農(nóng)業(yè)補貼在耕地利用工作中的作用和價值。調整當前的征收補償機制，確保征地補償擁有較高的公平性與合理性，保障承包主體的基本權益或權能。通常來講，土地經(jīng)營與耕地流轉權在某種程度上受農(nóng)戶意愿和態(tài)度的影響，因此海南省政府在耕地資源利用工作中，應激發(fā)并提高農(nóng)戶參與土地流轉的積極性與意愿，避免海南省農(nóng)戶產(chǎn)生“喪失經(jīng)營權”的錯誤認識，提高政策落實的實效性和有效性。從實施“三權分置”的角度出發(fā)，放活經(jīng)營權的前提是實現(xiàn)“農(nóng)戶用地”，而“農(nóng)戶用地”的根本是提高耕地產(chǎn)出率、農(nóng)戶的收入水平與勞動效益，使農(nóng)戶更好地參與到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與規(guī)模經(jīng)營中。農(nóng)戶在土地利用過程中，應以集約用地為抓手，切實發(fā)揮土地的功能。要想實現(xiàn)集約用地的目標，還需要從制定保障政策的角度出發(fā)，通過明確農(nóng)戶集約用地的情況，建立相應的補貼機制，在不損害土地權益及集體性質的前提下，提高農(nóng)戶參與集約用地活動的積極性。

在經(jīng)營權流轉的過程中，海南省政府通常采用鼓勵代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地信托、土地托管、股份合作等方式，放活經(jīng)營權，允許農(nóng)戶以經(jīng)營權流轉的方式實現(xiàn)農(nóng)業(yè)市場化經(jīng)營。在具體落實中，需要制定相應的保障機制或補貼政策，提高相關鼓勵性措施在耕地資源利用中的實效性。

4.3 推動耕地資源利用的制度化、法律化建設

首先，相關政府部門需要履行好耕地利用的義務和職責，確定“三權分置”對耕地資源的使用要求，完善相應的法律法規(guī)體系。如根據(jù)上位法確定地方性法律法規(guī)存在的不足，從立法與司法的角度對其進行完善和優(yōu)化。在這個過程中，需要有關部門通過立法手段確定農(nóng)業(yè)部門在耕地利用中的主體地位，保障農(nóng)業(yè)部門在海南省耕地資源利用中的“利”“責”“權”相互統(tǒng)一，根據(jù)耕地資源利用的整體情況對其進行監(jiān)督與指導。其次，海南省政府應結合實際需求，制定耕地利用規(guī)劃，完善耕地資源利用的預警與監(jiān)測機制，注重耕地資源利用的宏觀評價，從而更好地推動“三權分置”與耕地資源利用的法制化與制度化發(fā)展，將耕地資源利用與保護、評價與檢測、管理、監(jiān)督及責任等內容融入社會發(fā)展與政府經(jīng)濟規(guī)劃中，將耕地資源利用狀況與占補平衡、經(jīng)費保護、農(nóng)民積極性有機融合起來，實現(xiàn)對耕地資源利用工作的高效監(jiān)管、綜合治理、污染防治、用養(yǎng)結合、合理利用、全面規(guī)劃等目標。在制度化與法制化建設過程中，海南省政府還需要通過構建支持體系、指導體系、懲罰機制及監(jiān)督機制等形式，確?！叭龣喾种谩迸c耕地利用等政策能夠得到充分實施。

5 結束語

“三權分置”的落實對提高海南省耕地資源利用質量和效率具有重要作用，可以放活經(jīng)營權、穩(wěn)定承包權，提高農(nóng)民的經(jīng)濟收入及閑散土地的利用率，促進海南省規(guī)模經(jīng)營體系的形成與發(fā)展。在土地資源利用工作中，還需要依托“三權分置”的政策優(yōu)勢，通過構建監(jiān)督宣傳體系、保障政策及開展制度化、法制化建設等方式，加速耕地資源的有效利用，推動“三權分置”全面落實，為海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展提供支持和幫助。