農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度中存在的問題及其成因探索

□鄭若平

（邵武市下沙鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展中心 福建 南平 354014）

農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最基本條件，積極推行和落實農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，能有利于農(nóng)村土地政策落實、實現(xiàn)規(guī)?；耐恋亟?jīng)營、推動現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展、拓寬農(nóng)民的收入渠道及提高農(nóng)村居民的收入水平。土地流轉(zhuǎn)制度是近些年隨著農(nóng)村體制的改革提出的新政策，但在落實的過程中出現(xiàn)了諸多問題，導致土地流轉(zhuǎn)制度的可執(zhí)行性有所降低?；诖耍芯咳藛T應對土地流轉(zhuǎn)制度中存在的問題進行具體分析，重視民聲民意，處理好各方主體之間的利益關(guān)系，只有這樣才能完善政策措施，讓土地流轉(zhuǎn)制度順利落實。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度面臨的困境

1.1 不按照規(guī)范標準推進

閩北地區(qū)的很多農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都是農(nóng)民自己操作，然而我國農(nóng)民多數(shù)受教育程度較低，因此法律意識更加淡薄，很多土地流轉(zhuǎn)都僅進行了口頭協(xié)議，并沒有簽訂具有法律效應的文書。例如邵武市東部郊區(qū)的下沙鎮(zhèn)，當?shù)卮蟛糠洲r(nóng)戶都沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)書面協(xié)議，都只是以口頭約定的形式，還有少部分農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn)雖然簽訂了合同，但簽訂合同不規(guī)范，例如簽訂的流轉(zhuǎn)合同期限超過耕地承包期限，這樣在法律上是得不到承認的。還有一些雖然簽訂了合同，但沒有主動到農(nóng)業(yè)合同管理機關(guān)進行合同的登記和備案，容易在后期出現(xiàn)各種問題。例如由于雙方簽訂協(xié)議中對雙方的權(quán)利義務沒有明確的標識，更沒有對違約責任進行明確規(guī)定，當協(xié)議雙方出現(xiàn)矛盾的時候，通過法律的途徑難以對雙方進行追責。除此以外，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓通常沒有專業(yè)的價格評估機構(gòu)進行評測，導致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的地價存在爭議，難以進行科學合理的評估，使得土地轉(zhuǎn)讓具有很大的隨意性，流轉(zhuǎn)過程非常無序[1]。

1.2 難以保證農(nóng)民的利益

在土地流轉(zhuǎn)過程中，經(jīng)常出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿的情況，為了盡快落實政府的政策制度，時常忽視土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民。在土地流轉(zhuǎn)的問題上，有些地方采用一刀切的執(zhí)行方式，會嚴重損害農(nóng)民的利益。

在進一步落實土地流轉(zhuǎn)制度時，因為缺乏對農(nóng)民利益的全面保護，在土地流轉(zhuǎn)之前也缺乏相關(guān)的途徑，應對種植大戶和企業(yè)業(yè)主經(jīng)營能力業(yè)務水平做好全面審查。在一些調(diào)查報告中顯示，有些地方的土地流轉(zhuǎn)制度，無論是政府統(tǒng)籌規(guī)劃的還是農(nóng)民自發(fā)進行，都缺少對承租方能力進行評估的過程，而且很難對承租方的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力進行嚴格審查。由于缺乏自我保護意識和隨大流的思想，農(nóng)民們通常不會讓承租方繳納保證金。在土地流轉(zhuǎn)行為發(fā)生之后，一旦承租方在生產(chǎn)經(jīng)營上出現(xiàn)了失誤、或承租方?jīng)]有按照約定進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就會發(fā)生難以履約的現(xiàn)象，這就給參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民帶來了嚴重的經(jīng)濟損失，并且由于缺乏正規(guī)的協(xié)議和合同約定，農(nóng)民在進行維權(quán)的時候難以得到法律的有效幫助，造成的風險只能由農(nóng)民和政府自行承擔[2]。

同時，由于農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益過于固定。很多農(nóng)民在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時都是一次性租賃多年土地，合同約定每年農(nóng)民返還一定數(shù)額的租金，但是在合同上約定了每年返還的租金，在流轉(zhuǎn)期間租金卻難以調(diào)整，因此農(nóng)民的收益并不會隨著通貨膨脹而得到發(fā)展，這樣對于農(nóng)民來說，土地流轉(zhuǎn)獲得的利潤是在逐年降低的。

1.3 市場機制和社會服務體系不完善

福建省土地流轉(zhuǎn)制度由于發(fā)展年限較短，其相關(guān)制度體系的建設(shè)還不完善，閩北實施土地流轉(zhuǎn)，沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，限制了土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息傳播，想要承租的個人和企業(yè)難以和想要進行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶進行對接，土地供需信息不對稱，導致供需失去平衡，使得生產(chǎn)要素難以合理流動，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進行。

目前開展土地流轉(zhuǎn)制度的地區(qū)非常多，但很多地方土地流轉(zhuǎn)機制較為落后，沒有建立完善的服務體系，如資產(chǎn)評估機構(gòu)、委托代理機構(gòu)、土地投資機構(gòu)等。加之服務水平相對落后，導致了閩北地區(qū)發(fā)展土地流轉(zhuǎn)制度的速度相對較慢。

1.4 土地流轉(zhuǎn)管理不健全

在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段及流轉(zhuǎn)檔案管理方面缺乏有效的管理，雖然這些過程都有相應的操作規(guī)范以及土地流轉(zhuǎn)合同的標準格式，但是由于管理體系的不完整及落后的工作方式，使得很多地區(qū)開展了土地流轉(zhuǎn)但仍處于無序的狀態(tài)，因此存在著非常多的糾紛。

一些農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)職責劃分不明晰，管理人員不足，土地流轉(zhuǎn)行為沒有專人進行管理，當農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)的過程中出現(xiàn)利益被侵害時難以維權(quán)。同時由于管理不當，有些地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過程中，使土地的農(nóng)用性質(zhì)被改變，承包企業(yè)用于建設(shè)工廠或其他用途，不僅會侵害農(nóng)民的利益，破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，還會對國家糧食安全造成較大的威脅。

2 導致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題的本質(zhì)原因

21 世紀初，福建省委、省政府出臺了關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村工作機制的若干意見，提出創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制，完善農(nóng)村土地制度。土地流轉(zhuǎn)的方式以出租、轉(zhuǎn)包、入股和互換等形式為主，取得了突出成效，增加了農(nóng)民的收入，有效地緩解土地荒蕪等情況，以下就土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題展開深入分析。

2.1 政府定位不明確

在土地流轉(zhuǎn)的過程中，政府扮演的是服務角色，通過政府的積極引導，保障農(nóng)民利益的同時滿足承包人對土地的需求，幫助集體的土地健康有序的流轉(zhuǎn)。然而一些地區(qū)政府并沒有把握好自己在土地流轉(zhuǎn)中的定位，將土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營當成了一種以土地作為經(jīng)營主體的經(jīng)濟行為，沒有充分意識到土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程發(fā)展中起到的重要作用，缺乏對正當合理的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的鼓勵和推廣，對于不合理、不利于農(nóng)業(yè)長期發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)模式不加以限制，放任不利的流轉(zhuǎn)模式對農(nóng)業(yè)經(jīng)營帶來危害。政府應積極對參與土地流轉(zhuǎn)之后的農(nóng)民進行規(guī)劃，為不再耕作的農(nóng)民找到新的工作渠道，對土地流轉(zhuǎn)中可能出現(xiàn)的問題做好應急預案處理，為農(nóng)民提供可行的、有針對性的意見，處理好民、企、政之間的關(guān)系。

集體土地進行流轉(zhuǎn)是一種市場行為，應該經(jīng)由買賣雙方合理洽談，在遵循雙方意愿的條件下進行。如果基層行政組織忽視了農(nóng)民意愿，強硬開展土地流轉(zhuǎn)工作，為農(nóng)村帶來很多不穩(wěn)定的因素，對社會的穩(wěn)定帶來了極大威脅[3]。由此可見，開展土地流轉(zhuǎn)工作之前，政府一定要清晰自己的服務者定位。在遵從農(nóng)民意愿，保證農(nóng)民利益的前提下，積極引導土地流轉(zhuǎn)制度的開展，對土地流轉(zhuǎn)工作做好規(guī)劃，提高自身服務能力，通過完善健全的政策制度，平衡企業(yè)和農(nóng)民之間的關(guān)系。

2.2 農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的熱情不高

結(jié)合當下土地流轉(zhuǎn)的情況，很多農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過程中表現(xiàn)出對流轉(zhuǎn)的不感興趣和不信任。經(jīng)過調(diào)查和研究，總結(jié)出農(nóng)民不愿意進行土地流轉(zhuǎn)的主要原因有以下幾點。

第一，農(nóng)村的社會保障體系不健全。農(nóng)民失去土地將會失去生活保障。對于大部分農(nóng)民來說，他們一輩子從事的都是農(nóng)業(yè)，缺乏對其他謀生技能的掌握，加上受教育的程度較低，在競爭激烈的市場中難以謀得一份營生。土地對很多農(nóng)民來說意味著基本的生活保障，唯有通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)才能解決看病、教育、養(yǎng)老等民生問題。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民不信任第二、第三產(chǎn)業(yè)的工作，通常農(nóng)民都會把土地看做自己的退路，寧可將土地閑置，粗放管理，也不愿意進行土地流轉(zhuǎn)。

第二，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后可進行選擇的崗位空間有限。如果土地流轉(zhuǎn)速度過快，而第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度有限，就會導致一大批農(nóng)民失地之后沒有工作，不但威脅到農(nóng)村社會的穩(wěn)定，還在很大程度上加劇了城市職業(yè)競爭的壓力。因此土地流轉(zhuǎn)速度應該和第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度相匹配，為失地農(nóng)民提供更多的發(fā)展渠道。唯有城鎮(zhèn)化發(fā)展進程加快，城鎮(zhèn)能提供大量崗位吸納農(nóng)民的時候，才會讓農(nóng)民放下后顧之憂，放心的進行土地流轉(zhuǎn)。

第三，土地流轉(zhuǎn)能夠為農(nóng)民帶來的收益不大。在國家出臺了一系列的惠農(nóng)政策及大力扶持新農(nóng)村建設(shè)后，農(nóng)民能通過農(nóng)業(yè)獲得更高的收入，這使得農(nóng)民對土地價值的估計更高，而通過土地流轉(zhuǎn)能夠為農(nóng)民帶來的收益在農(nóng)民看來缺少吸引力，因此對土地流轉(zhuǎn)沒有很強烈的意愿。

2.3 土地流轉(zhuǎn)后的資金和技術(shù)支持不到位

在土地流轉(zhuǎn)之后，要想實現(xiàn)規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)、集約化經(jīng)營，就需要土地承租者具有相應的經(jīng)濟實力，投入相應的資金，利用現(xiàn)代化種植設(shè)備和技術(shù)。很多土地承租者同樣也是農(nóng)民，承租者對土地進行開發(fā)的資金也很匱乏，這就導致即便進行了土地流轉(zhuǎn)，也難以實現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使得土地流轉(zhuǎn)失去意義。

有些土地承租者在承包了大面積的土地后，想要從事高效的農(nóng)業(yè)開發(fā)，因此在后續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中需要投入很多的資金，但是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏相應的融資渠道，導致經(jīng)營者在開發(fā)土地的時候會存在資金難以流轉(zhuǎn)的問題，導致了本應規(guī)模化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以形成規(guī)?；?，阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益提高。

從科技層面上來講，通過土地流轉(zhuǎn)可以集中土地資源，對于大規(guī)模開展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)活動來說非常有利。在土地流轉(zhuǎn)后，承租方可以通過高效現(xiàn)代化的生產(chǎn)方式，精耕細作，發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和品質(zhì)，從而讓承租者和農(nóng)民都能獲得一定的利潤[4]。但由于缺乏了資金和技術(shù)上的支持，很多承包了大片土地的農(nóng)民依然只能粗放式管理土地，不但難以提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益，還讓土地流轉(zhuǎn)失去了意義，造成了土地資源浪費的情況。

由于土地流轉(zhuǎn)后缺乏資金和技術(shù)方面的支持，導致本來擁有承包能力和意愿的企業(yè)和個體只能先對政策進行觀望，難以真正下決心進行承包，又或者有些承租方在將土地全部收攏之后從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的行業(yè)，失去了土地流轉(zhuǎn)意義。

3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度發(fā)揮效用的有效途徑

3.1 建立完善的土地流轉(zhuǎn)制度

我國農(nóng)村數(shù)量眾多，每個農(nóng)村所面臨的情況也不同，因此制訂土地流轉(zhuǎn)制度應該根據(jù)每個農(nóng)村的具體情況，設(shè)置和當?shù)厍闆r相符的流轉(zhuǎn)制度。土地流轉(zhuǎn)必須要堅持農(nóng)民自愿、流轉(zhuǎn)有償?shù)脑瓌t。對政府和村級組織來說，其并非土地流轉(zhuǎn)中的主體，只能通過政策導向改善農(nóng)村的環(huán)境，加強對農(nóng)民的服務管理，只有這樣才能讓農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更加科學合理化。

3.2 積極規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的市場

想要讓土地流轉(zhuǎn)制度更加健全，就需要保證土地流轉(zhuǎn)的市場更加健全，通過建立完善、規(guī)范、嚴格的管理制度和措施，讓我國土地流轉(zhuǎn)更具市場化，讓農(nóng)民和承租雙方能夠得到最大化利益保障。

首先，建立農(nóng)村農(nóng)用地流轉(zhuǎn)服務平臺，形成縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和村級三級農(nóng)用地流轉(zhuǎn)服務中介網(wǎng)絡，通過完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)信息庫，讓農(nóng)民可以對土地流轉(zhuǎn)信息進行查詢、評估土地價值、幫助農(nóng)民辦理協(xié)議。

其次，建立農(nóng)用地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡，讓農(nóng)戶和有意向進行投資的承租方都能夠獲取有效信息，讓土地流轉(zhuǎn)雙方主體能夠更直接的進行交流，解決農(nóng)用地信息交互阻塞，難以形成市場的現(xiàn)狀。

再次，建立科學的土地價值評估機構(gòu)，讓土地流轉(zhuǎn)的過程更加科學，同時應該合理制訂土地流轉(zhuǎn)租金，讓農(nóng)民的收入可以同市場保持同步增長，保證農(nóng)民的經(jīng)濟收益不斷提升。

4 結(jié)束語

土地流轉(zhuǎn)制度能有效提高我國農(nóng)用土地的利用率，促進我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收。我國土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營制度還存在著很多不完善的地方，想要實現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革的跨越式發(fā)展，就必須結(jié)合實際，解決在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，穩(wěn)扎穩(wěn)打、逐步推行。只有這樣才能促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，加快我國城鎮(zhèn)化發(fā)展，改善我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。