河南省鞏固脫貧攻堅和接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興的思考

□侯紅昌

（河南省社會科學院 河南 鄭州 450002）

黨的十八大以來，河南省深入貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，把脫貧攻堅作為全面建成小康社會的標志性任務，通過實施以專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧為代表的“三位一體”舉措，有力推動河南省脫貧攻堅事業(yè)取得重大的歷史性成就。當前，河南省絕對貧困問題已經(jīng)得到了整體性解決，但如何有效鞏固和拓展脫貧攻堅成果仍面臨一定挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村振興的全面接續(xù)推進也面臨諸多突出問題和現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

1 河南省脫貧攻堅取得的突出成績

1.1 脫貧攻堅取得決定性成效

河南省共有53 個貧困縣，含國定貧困縣38 個、省定貧困縣15 個。河南省聚焦貧困縣摘帽和貧困人口脫貧，不斷推進脫貧攻堅工作。2020 年2 月，河南省最后1 批14 個貧困縣在經(jīng)過自評、市級初評和省級專項評估后，正式被批準摘掉貧困縣帽子，這意味著河南省貧困縣已經(jīng)全部脫貧摘帽。這是河南省脫貧攻堅的一項重要成就，是河南省扶貧開發(fā)歷程中的一個重要節(jié)點，標志著河南省扶貧開發(fā)取得重大勝利。

2013 年新一輪建檔立卡時，河南省共有農(nóng)村貧困人口698 萬人，貧困人口總量居全國第3 位，扶貧任務艱巨。截至2019 年底，河南省累計實現(xiàn)651 萬建檔立卡貧困人口脫貧，減幅93%，9 484 個貧困村退出，減幅99%，貧困發(fā)生率下降到0.41%，“十三五”規(guī)劃的26.03 萬易地搬遷貧困人口全部搬遷入住。

1.2 貧困地區(qū)的發(fā)展全面提速

通過脫貧攻堅的深入實施，河南省貧困縣的縣域經(jīng)濟得到了全面提速和長足發(fā)展。2019 年，河南省貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入達到13 252 元，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入增速連續(xù)8 年高于河南省農(nóng)村居民平均水平。河南省53 個貧困縣在教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療等基本公共服務領域的主要指標都已經(jīng)達到河南省平均水平。在基礎設施方面，已經(jīng)建檔的6 072 個貧困村實施了飲水安全鞏固提升建設工程，貧困縣和貧困村全面完成電網(wǎng)改造，實現(xiàn)了戶戶通電、村村通動力電的建設目標，對4 類重點對象的危房改造已經(jīng)完成55.86 萬戶。河南省90%以上貧困村整體生活生產(chǎn)環(huán)境得到徹底有效治理，貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。

2 河南省鄉(xiāng)村振興建設取得初步成效

近年來，河南省在集中資源打好脫貧攻堅戰(zhàn)的同時，著力做好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民各項工作，加快農(nóng)業(yè)大省向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強省的跨越發(fā)展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施取得初步成效。

2.1 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設初見成效

2020 年，河南省糧食總產(chǎn)量682.58 億kg，連續(xù)3年穩(wěn)定在650 億kg 以上，牢牢扛穩(wěn)了糧食安全重任，為保障國家糧食安全作出了重要貢獻。與此同時，河南省農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級取得新進展。豬牛羊禽肉總產(chǎn)量、禽蛋產(chǎn)量均居全國第2 位，牛奶產(chǎn)量居全國第5 位，生豬存欄、能繁母豬存欄和生豬外調(diào)量3 項指標均居全國第1 位。農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)快速發(fā)展，成為河南省兩個萬億級產(chǎn)業(yè)之一。河南省糧油加工轉(zhuǎn)化率88%，主食產(chǎn)業(yè)化率65%，生產(chǎn)了全國1/3 的方便面、1/4 的饅頭、3/5 的湯圓、7/10 的水餃，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得明顯成效。

2.2 農(nóng)村基礎設施建設初見成效

截至2020 年底，河南省行政村通硬化路率、通客車率均達到100%，自然村通硬化路率達75%。在農(nóng)村生活用水方面，集中供水率達到89%，供水人口達7 207 萬人，85%的村用上了自來水。在農(nóng)村信息網(wǎng)絡設施建設方面，做到了對20 戶以上自然村的4G 網(wǎng)絡信號全覆蓋，為電商在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展提供了有力支撐。在人居環(huán)境整治方面，河南省累計完成無害化衛(wèi)生廁所改造680 萬戶，衛(wèi)生廁所普及率達到85%。河南省85%的縣建成“村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運、縣處理”的垃圾收運處機制，打造了1 000 個行政村作為河南省農(nóng)村人居環(huán)境整治的樣板村，創(chuàng)建“四美鄉(xiāng)村”3 388 個、“美麗小鎮(zhèn)”224 個、“五美庭院”94.6 萬個。

3 河南省鞏固脫貧攻堅和接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興面臨的挑戰(zhàn)

雖然河南省脫貧攻堅取得歷史性勝利，同時在全面推進鄉(xiāng)村振興方面開了一個好局，但是在持續(xù)鞏固脫貧攻堅成果和接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興全面深入發(fā)展方面仍面臨一些挑戰(zhàn)。

3.1 在鞏固脫貧攻堅成果方面面臨著發(fā)展不平衡不充分的挑戰(zhàn)

河南省在鞏固脫貧攻堅成果方面面臨的發(fā)展不平衡不充分問題表現(xiàn)突出。盡管已經(jīng)脫貧的地區(qū)近年來經(jīng)濟社會發(fā)展明顯提速，但整體發(fā)展水平仍處在相對較低的狀態(tài)，抵抗風險的能力較弱[1]。比如，一些脫貧縣、脫貧村被扶持發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)項目尚處于成長的初級階段，項目的規(guī)模和效益都很普通，無法徹底在市場競爭中立足。已經(jīng)脫貧的人口雖然收入超過了貧困線，實現(xiàn)了“兩不愁三保障”，但其自身發(fā)展受到多方面因素影響，并非可以脫離幫扶。2020 年河南省人均純收入6 000 元以下的有8 500 戶，其中超過1/2是喪失了勞動力和無勞動力的人口。就這部分人口看，如果后續(xù)幫扶舉措稍微松懈，就很容易再次滑落到貧困線下。

3.2 在鄉(xiāng)村振興中面臨發(fā)展失衡和農(nóng)民持續(xù)增收困難的挑戰(zhàn)

河南省鄉(xiāng)村振興建設中，存在發(fā)展失衡和持續(xù)增收困難等問題。河南省農(nóng)村發(fā)展失衡表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間發(fā)展失衡，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民可支配收入在絕對值和比率方面雙雙呈現(xiàn)拉大趨勢，雖然有些年份出現(xiàn)比值縮小的現(xiàn)象，但這種縮小既不穩(wěn)定、也相當微小。

河南省農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展也極不平衡。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，河南省農(nóng)村中，收入處于最低20%位置的農(nóng)戶，在2013—2018 年收入年均增速僅為5.66%，遠低于同期高收入農(nóng)戶12.13%的增速。在宏觀經(jīng)濟壓力和新冠肺炎疫情背景下，河南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)經(jīng)營受到很大影響，進而使農(nóng)民就業(yè)和持續(xù)穩(wěn)定增收面臨較大挑戰(zhàn)。

由于受到行業(yè)周期因素以及新冠肺炎疫情、非洲豬瘟等偶發(fā)因素的影響，一些龍頭企業(yè)經(jīng)營面臨較大困難。這并非個別現(xiàn)象，有一定的共性之處，導致農(nóng)民在工資性收入和經(jīng)營性收入方面受到很大影響。與此同時，糧食收購價格難以持續(xù)大幅提高，對農(nóng)民的各類轉(zhuǎn)移支付無法增加過大額度，因此仍需全面深化農(nóng)村改革和推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。

探析上述問題形成的原因，可以從以下幾個方面展開。第一，農(nóng)村人口“空心化”問題帶來的影響。資料顯示，2019 年河南省人口凈流出1 312 萬人，大部分為農(nóng)村勞動力外出跨省打工。第二，農(nóng)村基礎設施和公共服務短缺帶來的影響[2]。部分農(nóng)村地區(qū)供水、供電、供氣條件較差，道路等級和網(wǎng)絡通信設施有待進一步提升。河南省農(nóng)村公共服務業(yè)設施建設參差不齊、短板明顯。

4 河南省鞏固脫貧攻堅和接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興的政策建議

實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，要在全面把握其內(nèi)涵的基礎上，以可持續(xù)減貧和高質(zhì)量鄉(xiāng)村振興為主線，對各類幫扶政策實現(xiàn)連續(xù)穩(wěn)定和有機統(tǒng)一，充分發(fā)揮政府和市場的作用，有力推進鄉(xiāng)村資源要素的合理配置。

4.1 各類幫扶政策要做到連續(xù)和穩(wěn)定

第一，要保持各類扶貧幫扶政策的總體相對穩(wěn)定。在更有力的新政策正式出臺實施前，原有幫扶政策既不能減弱也不能退出。在財政政策方面，一些專項的財政幫扶資金只能增加而不應減少[3]。土地政策方面，繼續(xù)保持優(yōu)先照顧剛剛脫貧的縣，將其城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的結(jié)余指標優(yōu)先保障在省內(nèi)交易。人才幫扶政策方面，應繼續(xù)實施農(nóng)村義務教育特崗教師計劃、全科醫(yī)師特崗計劃以及科技特派員制度等。

第二，要確保扶貧幫扶政策與鄉(xiāng)村振興政策的有機銜接。扶貧幫扶政策和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是統(tǒng)一的有機整體。各地應及時對原有出臺的扶貧幫扶政策進行系統(tǒng)地全面梳理，合理把握調(diào)整節(jié)奏和實施力度，實現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)過渡[4]。在區(qū)域總體發(fā)展規(guī)劃和土地總體規(guī)劃調(diào)整優(yōu)化的框架下，既要將鞏固脫貧成果仍需補齊的基礎設施短板以及財政、科技、金融、人才等專項鞏固的脫貧政策科學納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的實施中，同時應充分遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律和發(fā)展趨勢，立足當前，兼顧長遠，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉(xiāng)村振興的相互銜接和有機融合。

第三，應提高政策對各類潛在風險的防范和化解能力。實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，需要對各種風險進行系統(tǒng)研判，加強動態(tài)監(jiān)測，提升政策的預警防范與化解能力。在推動特惠性扶貧政策和階段性幫扶舉措向普惠性、常態(tài)化民生政策轉(zhuǎn)換的過程中，應控制好節(jié)奏，及時采取差別化的辦法，對一些特惠性政策實行科學分類處置[5]。在農(nóng)村義務教育、農(nóng)民醫(yī)療社保和文化體育等公共服務領域，要積極拓展“兩不愁三保障”政策的覆蓋面和保障層級，實時推動“扶貧線”“低保線”兩線融合，在兜底線、可持續(xù)和全覆蓋的基礎上，實現(xiàn)公共服務均等化。

4.2 充分發(fā)揮好政府和市場的作用

第一，要充分發(fā)揮政府在基礎設施和公共服務方面的主導作用。加快智慧農(nóng)業(yè)和數(shù)字鄉(xiāng)村建設步伐，補齊農(nóng)村基礎設施方面的短板，逐步建立全域覆蓋、城鄉(xiāng)一體的基礎設施和公共服務，確保能有效支撐接續(xù)推進鄉(xiāng)村全面振興。要注重河南省鄉(xiāng)村治理體系的發(fā)展和完善，建立健全河南省公共服務體系和社會保障體系，促進基本公共服務均等化和平衡化發(fā)展，加快補齊河南省農(nóng)村公共服務方面的短板。要注重政府在引導資源配置向貧困地區(qū)傾斜中的作用，充分發(fā)揮市場機制，增強醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等民生領域的多樣化供給能力，實現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟效益的有機統(tǒng)一。

第二，要充分發(fā)揮市場機制的優(yōu)勢。推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，激發(fā)各類主體活力。完善河南省農(nóng)村要素市場運行機制，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素自由流動和有序競爭。重視鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，明確鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟屬性，嚴格堅持市場導向原則，遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律。在發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目時，應當在保障農(nóng)民穩(wěn)定增收、貧困戶持續(xù)增收、項目產(chǎn)業(yè)盈利與可持續(xù)性發(fā)展等方面緊密結(jié)合，進一步延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈，打造供應鏈。重視市場在匯流資金、人才、技術(shù)、信息等資源要素方面的基礎性和靈活性作用。

第三，要充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用。進一步完善河南省有關社會自治的相關法規(guī)，不斷強化農(nóng)村基層黨組織建設。充分發(fā)揮基層經(jīng)濟組織、自治組織和社會組織的作用，進一步健全河南省農(nóng)業(yè)社會化服務體系。以各式各樣的專業(yè)經(jīng)濟合作組織為平臺，鼓勵龍頭企業(yè)帶動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。鼓勵和支持各級、各類社會力量興辦農(nóng)村公益事業(yè)，創(chuàng)新農(nóng)村基層公共服務方式，激勵農(nóng)村各類社會組織健康有序發(fā)展。

4.3 強化鄉(xiāng)村資源要素合理配置

第一，探索適宜的土地保障和合理配置機制。深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推進農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，優(yōu)化河南省城市建設用地和鄉(xiāng)村建設用地布局。在統(tǒng)籌兼顧耕地保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊建設等方面的前提下，做到對農(nóng)村基礎設施和公共服務用地的優(yōu)先安排。要深入落實耕地占用平衡補償制度，通過高標準農(nóng)田擴展建設和新增耕地指標等，將城鄉(xiāng)建設用地節(jié)余指標在河南省范圍內(nèi)實現(xiàn)市場化配置，并將所獲收益全部用于鞏固脫貧攻堅成果和接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施上。

第二，強化資金要素在河南省農(nóng)村的投入保障機制。大力改革現(xiàn)有財政支農(nóng)投入機制，全方位整合現(xiàn)有涉農(nóng)財政資金投入渠道，打造河南省財政涉農(nóng)資金長效投資機制。加快農(nóng)村金融創(chuàng)新步伐，推動金融支持由特惠性向普惠性的轉(zhuǎn)換，把更多金融資源配置到鞏固脫貧攻堅成果和接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)。借助新一代信息技術(shù)，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈金融服務模式，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提升農(nóng)業(yè)價值鏈，促進農(nóng)村金融資源有效配置。

第三，建立健全河南省鄉(xiāng)村振興的人才支撐和保障機制。要充分利用在決戰(zhàn)脫貧攻堅中作出突出貢獻的人才隊伍，使其轉(zhuǎn)換為一支強大的鄉(xiāng)村振興人才隊伍。創(chuàng)新機制，創(chuàng)造條件，使各類人才在鄉(xiāng)村振興大施所能、大展才華。要進一步完善“人才入鄉(xiāng)”激勵保障機制，深入落實返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)社會保險補貼、創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)崗位補貼、創(chuàng)業(yè)場租補貼等扶持政策。進一步整合現(xiàn)有涉及返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)職能部門，健全和完善集融資、融智、融商等功能于一體的返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務平臺。