老年助餐服務(wù)發(fā)展的困境與啟示*
——以黃石市社區(qū)“幸福食堂”為例

饒 晶

（湖北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)院，湖北 黃石，435002）

一、黃石市社區(qū)“幸福食堂”老年助餐服務(wù)實(shí)踐

隨著中國(guó)社會(huì)的人口老齡化，純老家庭及獨(dú)居、孤寡老年人的吃飯問(wèn)題成為一大養(yǎng)老難題［1］。老年助餐服務(wù)是我國(guó)多層次居家養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)工程，黃石市以社區(qū)為依托，激活居家養(yǎng)老服務(wù)中心、日間照料機(jī)構(gòu)等養(yǎng)老服務(wù)資源，目前有15個(gè)社區(qū)和2個(gè)村面向老年人開設(shè)“幸福食堂”，積極解決城鎮(zhèn)養(yǎng)老難題，為老年人提供更加全面、高質(zhì)的服務(wù)。黃石市社區(qū)“幸福食堂”老年助餐服務(wù)主要采取了以下幾種方式：

（一）開發(fā)區(qū)·鐵山區(qū)勝利路社區(qū)、陽(yáng)新縣上街村(社區(qū))——社區(qū)自辦型

開發(fā)區(qū)·鐵山區(qū)勝利路社區(qū)“幸福食堂”是一個(gè)值得借鑒的案例。該食堂創(chuàng)辦于2013年6月1日，其經(jīng)營(yíng)比較平穩(wěn)，每年還略有結(jié)余，甚至在2020年新冠疫情后也未停業(yè)倒閉，這得益于社區(qū)通過(guò)各種渠道爭(zhēng)取食堂資金以及不斷嘗試擴(kuò)大“幸福食堂”覆蓋人群。在保障老年人就餐的同時(shí)，該食堂也為其他有就餐需求的人群提供服務(wù)。社區(qū)食堂通過(guò)確保食品安全、薄利多銷以及保障就餐人數(shù)來(lái)維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，該“幸福食堂”將嘗試面向社區(qū)內(nèi)的常住居民。

2018年，陽(yáng)新縣上街村(社區(qū))在轄區(qū)居民區(qū)最集中的地段建立了居家養(yǎng)老服務(wù)中心，并設(shè)有“幸福食堂”，為轄區(qū)70周歲以上獨(dú)居、失能及半失能老年人提供中晚餐。該食堂的服務(wù)對(duì)象之所以定位在70周歲以上而非60周歲以上，是因?yàn)樯辖执?社區(qū))是一個(gè)村居合一的城中村，人口老齡化現(xiàn)象較為嚴(yán)重。2018年該村（社區(qū)）60周歲以上的老年人口占總?cè)丝诘?8%，達(dá)到了730人，僅靠現(xiàn)有的社區(qū)經(jīng)費(fèi)和服務(wù)人員難以應(yīng)對(duì)這龐大的用餐需求，故該村（社區(qū)）提高了就餐的年齡條件。目前在該“幸福食堂”長(zhǎng)期就餐的老年人保持在60人左右，并對(duì)其中11名失能及半失能老年人采取送餐上門的服務(wù)形式，每餐伙食費(fèi)為2元。上街村（社區(qū)）為“幸福食堂”每年補(bǔ)貼2萬(wàn)余元。

（二）下陸區(qū)康寧社區(qū)——引進(jìn)第三方社會(huì)組織型

下陸區(qū)康寧社區(qū)是一個(gè)典型的單位型社區(qū)，90%以上居民為中國(guó)十五冶金建設(shè)集團(tuán)有限公司職工及家屬，由于十五冶公司的工作性質(zhì)，青壯年常年在外地工作，故空巢老人較多。2017年7月，該社區(qū)引進(jìn)鄂東醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)“康養(yǎng)之家”項(xiàng)目，該項(xiàng)目將服務(wù)范圍從愛心中晚餐擴(kuò)大到失能老人照顧、保健康復(fù)、休閑娛樂(lè)等。老年人可通過(guò)智能手表或電話呼叫“安康通”平臺(tái)，預(yù)約“助餐、助醫(yī)、助游”服務(wù)。通過(guò)預(yù)約服務(wù)，“幸福食堂”工作人員會(huì)送餐上門，食堂還可以堂食，以兩葷一素一湯為主，統(tǒng)一收費(fèi)為八元，低于市場(chǎng)價(jià)格?！靶腋Ｊ程谩崩锏脑O(shè)備、調(diào)料及食材，均由政府出資購(gòu)買，食堂服務(wù)人員由社區(qū)志愿者組成，社區(qū)根據(jù)志愿者的服務(wù)進(jìn)行積分獎(jiǎng)勵(lì)，他們每月可在社區(qū)愛心超市用積分兌換獎(jiǎng)品。此外，“康養(yǎng)之家”項(xiàng)目推出“一元套餐”服務(wù)，居民只出1元錢，即可享受價(jià)值500元的送餐、醫(yī)生上門診療、理療康復(fù)等多項(xiàng)服務(wù)。該服務(wù)的主要對(duì)象為特困人員、困難黨員、殘疾人和低保戶，費(fèi)用超出部分由政府買單。

（三）西塞山區(qū)澄月社區(qū)——外包企業(yè)全面托管型

西塞山區(qū)澄月社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心于2017年建立，澄月社區(qū)將其外包給樂(lè)享智慧養(yǎng)老服務(wù)公司全面托管運(yùn)營(yíng)，其中設(shè)有棋牌室、圖書室、療養(yǎng)室、放映室及康樂(lè)GO澄月社區(qū)“幸福食堂”，服務(wù)內(nèi)容以日間照料和“幸福食堂”為主。澄月社區(qū)“幸福食堂”提供早、中、晚三餐，其三餐費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)分別為5元、8元、10元，平時(shí)每月就餐人數(shù)超過(guò)120人，但目前因新冠疫情有所減少，食堂晚上只有當(dāng)企事業(yè)單位訂團(tuán)體餐時(shí)才開放。此外，日間照料托管人數(shù)為70人左右，托管費(fèi)用為50元/天（包括“幸福食堂”餐食費(fèi)用），并可提供免費(fèi)送餐上門服務(wù)。該居家養(yǎng)老服務(wù)中心平時(shí)會(huì)舉辦生日會(huì)、組織健身操、為老年人修剪頭發(fā)、指甲、派家政服務(wù)人員上門打掃等公益活動(dòng)，還為老人提供按摩、泡腳、汗蒸等休閑養(yǎng)生服務(wù)。

二、黃石市社區(qū)“幸福食堂”老年助餐服務(wù)發(fā)展的基本特征

（一）按各社區(qū)實(shí)際需求開展試點(diǎn)

黃石市作為華中地區(qū)重要的工業(yè)基地，是湖北省最早進(jìn)入老齡化社會(huì)的地區(qū)之一，各區(qū)縣根據(jù)轄區(qū)實(shí)際情況，試點(diǎn)區(qū)域統(tǒng)一選擇老年人口比例較高、吃飯難問(wèn)題較突出的社區(qū)。如：開發(fā)區(qū)·鐵山區(qū)的鐵山街道是典型的老礦區(qū)，盡管該區(qū)域人口大量外遷，但大多數(shù)老人還是選擇留在熟悉的地方，因此該區(qū)選擇鐵山街道勝利路社區(qū)作為試點(diǎn)，社區(qū)現(xiàn)有常住人口5473人，60歲以上人口為1504人，占社區(qū)總?cè)丝?7.48%，這表明該社區(qū)即將進(jìn)入重度人口老齡化階段。社區(qū)建立“幸福食堂”以來(lái)，就餐人數(shù)由最初的20余人發(fā)展到目前的100余人，助餐服務(wù)覆蓋周邊社區(qū)。其中，為老年人送餐上門50余人。社區(qū)周邊失能、空巢、高齡老年人的餐食需求基本得到滿足。下陸區(qū)選擇康寧社區(qū)、西塞山區(qū)選擇澄月社區(qū)開展老年助餐試點(diǎn)工作，這些區(qū)域老年人口較多，用餐人群固定，均取得了良好的社會(huì)效應(yīng)。

（二）政府補(bǔ)貼與運(yùn)用社會(huì)力量雙管齊下

黃石市各區(qū)縣鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、餐飲企業(yè)及醫(yī)藥企業(yè)等參與老年助餐服務(wù)試點(diǎn)工作，財(cái)政予以一定補(bǔ)貼。如：西塞山區(qū)康樂(lè)GO澄月社區(qū)“幸福食堂”的運(yùn)營(yíng)者黃石樂(lè)享智慧養(yǎng)老服務(wù)公司，有自己的糧食基地、蔬菜基地和制藥企業(yè)作支撐。下陸區(qū)康寧社區(qū)、西塞山區(qū)八卦嘴社區(qū)、石料山社區(qū)通過(guò)政府購(gòu)買，為轄區(qū)內(nèi)特困老年人提供“一元幸福餐”，老年人每餐只出1元，政府補(bǔ)貼9元。

（三）服務(wù)內(nèi)容廣泛

大部分社區(qū)并不是將老年助餐服務(wù)單獨(dú)列出、“幸福食堂”進(jìn)行單獨(dú)建設(shè)，而是整合社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心資源，利用現(xiàn)有場(chǎng)地建設(shè)“幸福食堂”，使其成為居家養(yǎng)老服務(wù)中心的重要組成部分。如：西塞山區(qū)牧羊湖社區(qū)康養(yǎng)中心是典型的嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，它提供的服務(wù)包括五類（生活照料類、醫(yī)療衛(wèi)生類、康復(fù)護(hù)理類、精神文化類、候鳥養(yǎng)生類）、十助（助潔、助餐、助醫(yī)、助急、助浴、助行、助娛、助學(xué)、助聊、助游）及兩康（康復(fù)護(hù)理、心理健康），從老年人日常飲食起居、醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)控到精神心理陪伴，實(shí)現(xiàn)了全方位社區(qū)居家養(yǎng)老。

三、黃石市社區(qū)“幸福食堂”老年助餐服務(wù)發(fā)展的困境

（一）“造血”功能不足，靠“輸血”維持

黃石市社區(qū)“幸福食堂”主要采取公辦民營(yíng)形式，由街道、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心或日間照料中心提供場(chǎng)地，委托社會(huì)組織全面運(yùn)營(yíng)，財(cái)政予以一定補(bǔ)貼。盡管絕大部分“幸福食堂”有政府補(bǔ)貼，但仍處于長(zhǎng)期虧損的尷尬局面，能實(shí)現(xiàn)收支平衡的食堂較少［2］?！靶腋Ｊ程谩苯?jīng)營(yíng)虧損、“造血不足”的原因主要有四個(gè)：一是價(jià)格制約，由于“幸福食堂”的性質(zhì)屬于社會(huì)公益，目的是提升老年人生活質(zhì)量，因此用餐收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低。此外，對(duì)于退休工資固定、勤儉節(jié)約的老年人來(lái)說(shuō)，較高的菜品價(jià)格缺乏吸引力；二是人工成本較高，社區(qū)“幸福食堂”的日常運(yùn)營(yíng)需要大量服務(wù)人員，包括管理人員、后勤人員、營(yíng)養(yǎng)搭配師、家政服務(wù)人員、送餐上門人員等，所需支付的薪酬開銷較大；三是場(chǎng)地難尋，當(dāng)社區(qū)沒有閑置場(chǎng)地提供時(shí)需另選新址，這既要考慮社區(qū)老年群體日常用餐距離的遠(yuǎn)近，又要考慮周邊居民環(huán)境是否受到較大干擾從而引起居民不滿，同時(shí)規(guī)模過(guò)小的場(chǎng)地不能對(duì)社區(qū)老年群體做到全覆蓋，無(wú)法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)；最后，市場(chǎng)不被看好。目前，餐飲行業(yè)并不看好老年助餐市場(chǎng)，部分餐飲企業(yè)更傾向于做高端酒店［3］，與當(dāng)?shù)卣?jīng)過(guò)多輪談判后，不少運(yùn)營(yíng)方會(huì)最終放棄“幸福食堂”項(xiàng)目。

（二）建設(shè)初期成本較大，覆蓋面較小

社區(qū)“幸福食堂”負(fù)責(zé)人普遍反映建設(shè)初期投入資金較大，改造一個(gè)供60-100人就餐的場(chǎng)地并購(gòu)買食堂設(shè)備的成本為10-12萬(wàn)元，運(yùn)營(yíng)成本為5-10萬(wàn)元，而政府一年的補(bǔ)貼資金為6-7萬(wàn)元。目前，黃石市老年人在社區(qū)“幸福食堂”就餐或使用送餐上門的人數(shù)僅有3650人。據(jù)調(diào)查，在黃石市所有“幸福食堂”中，除勝利路社區(qū)和澄月社區(qū)就餐人數(shù)達(dá)到100人以上，其余食堂平均規(guī)模為50-80人?！靶腋Ｊ程谩背跗谕度胼^大，而就餐覆蓋面較小，根據(jù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)原理，用餐人數(shù)越少，運(yùn)營(yíng)成本會(huì)越高。針對(duì)“幸福食堂”三種運(yùn)營(yíng)方式，本文選取了典型的社區(qū)對(duì)其建設(shè)初期成本進(jìn)行測(cè)算（表1）。

表1 “幸福食堂”建設(shè)初期成本核算（第一年）

從表1可以看出，引進(jìn)第三方社會(huì)組織和外包企業(yè)全面托管的人均服務(wù)成本最低，相較社區(qū)自辦更為經(jīng)濟(jì)；在社區(qū)自辦模式中，勝利路社區(qū)的人均服務(wù)成本更低是因?yàn)樵撋鐓^(qū)用餐人數(shù)較多，助餐服務(wù)覆蓋周邊社區(qū)并面向其他有就餐需求的人群開放，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模效應(yīng)；相較于外包企業(yè)全面托管，引進(jìn)第三方社會(huì)組織的服務(wù)成本更低，這是因?yàn)榭祵幧鐓^(qū)擁有龐大的志愿者團(tuán)隊(duì)，并能夠持續(xù)不斷地為“幸福食堂”的順利運(yùn)營(yíng)提供志愿服務(wù)，由此大大降低了人工成本。

（三）運(yùn)營(yíng)監(jiān)管欠規(guī)范，人員配置無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

目前黃石市社區(qū)“幸福食堂”并未制定統(tǒng)一、規(guī)范的食材采購(gòu)、制作、分餐、配送制度，食堂采購(gòu)、記賬均指派一個(gè)人完成［4］，未建立資金使用、收支科目公示制度，運(yùn)營(yíng)缺乏有效監(jiān)管。此外，“幸福食堂”的良好運(yùn)轉(zhuǎn)需要不同市場(chǎng)主體和多方面人員的共同參與，但黃石市社區(qū)“幸福食堂”的服務(wù)人員大多是由社區(qū)工作人員和外包企業(yè)聘請(qǐng)的服務(wù)人員組成，具體配置人數(shù)和人員素質(zhì)未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際運(yùn)作中，外包企業(yè)負(fù)責(zé)配餐和送餐，社區(qū)派工作人員協(xié)助配餐，食堂服務(wù)人員主要來(lái)自下崗職工和外來(lái)務(wù)工人員，其中絕大部分并未接受過(guò)關(guān)于為老服務(wù)的專業(yè)化培訓(xùn)，缺乏老年用餐服務(wù)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，外包企業(yè)配置的服務(wù)人員受到社區(qū)和企業(yè)的雙重管理，在工作中容易產(chǎn)生互相推諉甚至不作為、缺乏工作熱情等問(wèn)題。

四、黃石市社區(qū)“幸福食堂”老年助餐服務(wù)發(fā)展的啟示

（一）實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，提升“造血”功能

老年助餐市場(chǎng)雖然前景廣闊，但社會(huì)組織及企業(yè)對(duì)其缺乏投資動(dòng)力，最主要的原因是利潤(rùn)微薄，“造血”功能不足。黃石市社區(qū)“幸福食堂”的老年餐價(jià)格一般在5-10元左右，盈利空間較小，其投資大、回報(bào)慢、利潤(rùn)低，這直接影響了“幸福食堂”持續(xù)發(fā)展，不少“幸福食堂”因利潤(rùn)低加上受新冠疫情打擊已停業(yè)關(guān)閉。因此，如何解決“造血”（盈利）難題，是“幸福食堂”能否長(zhǎng)久運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵。為了減輕經(jīng)營(yíng)壓力，相比薄利多銷，混業(yè)經(jīng)營(yíng)是解決盈利難題的新思路［5］。老年人的飲食問(wèn)題僅僅是老年人眾多剛需中的一個(gè)，他們需要的是包括飲食起居、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、老年教育、文化娛樂(lè)等多種活動(dòng)在內(nèi)的組合服務(wù)。而相比于老年助餐的盈利空間，康復(fù)護(hù)理、家政服務(wù)等盈利較大，因此，探索老年助餐服務(wù)的運(yùn)營(yíng)管理模式，可以將老年助餐結(jié)合康復(fù)護(hù)理等，采取“打包”服務(wù)。與其僅專注于“幸福食堂”的建設(shè)，不如把老年助餐服務(wù)作為“打包”服務(wù)的選項(xiàng)之一，從而滿足老年人日常生活的多方面需求。比如下陸區(qū)康寧社區(qū)除專心打造“幸福食堂”之外，目前正嘗試開發(fā)“偏癱康復(fù)”、“住院陪護(hù)”、“關(guān)節(jié)康復(fù)”、“居家照護(hù)”等更多養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，努力完善、升級(jí)為老助老的各項(xiàng)內(nèi)容，用康復(fù)護(hù)理、家政服務(wù)的盈利空間來(lái)對(duì)“幸福食堂”形成彌補(bǔ)。

混業(yè)經(jīng)營(yíng)除體現(xiàn)在“打包”服務(wù)上，還體現(xiàn)在擴(kuò)大覆蓋人群上。比如開發(fā)區(qū)·鐵山區(qū)勝利路社區(qū)在保障老年人就餐的同時(shí)，也為其他有就餐需求的人群提供服務(wù)。它對(duì)60歲以下的個(gè)人及企事業(yè)單位的員工餐采取商業(yè)化運(yùn)營(yíng)模式，按市場(chǎng)價(jià)格獲取利潤(rùn)，將其一部分用于補(bǔ)貼“幸福食堂”的成本，另一部分用于企業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)發(fā)展。

（二）共建、共享“幸福食堂”，降低建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本

引導(dǎo)社會(huì)力量參與老年助餐服務(wù)，將“幸福食堂”與企業(yè)食堂、機(jī)關(guān)食堂、大學(xué)食堂等整合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)共建、共享，既可以降低建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本，也可以提高企事業(yè)單位食堂的使用效率。比如華新水泥黃石分公司的職工食堂曾經(jīng)走進(jìn)社區(qū)提供老年助餐服務(wù)，由于該公司的工作性質(zhì)特殊，員工常年出差在外，因此，該單位食堂的就餐人數(shù)并不穩(wěn)定，這造成了食堂人員及廚具設(shè)備等資源的浪費(fèi)，將該部分資源與周邊街道、社區(qū)共享，既解決了老年人的吃飯難題，也提高了職工食堂的資源使用效率。此外，黃石市第二醫(yī)院除共享單位食堂之外，還將優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源下沉社區(qū)，共享醫(yī)養(yǎng)資源，在大橋、楠竹林、鳳凰山、海觀山等社區(qū)開辦康養(yǎng)中心，通過(guò)考試選聘有5年以上臨床工作經(jīng)驗(yàn)者擔(dān)任康養(yǎng)中心站長(zhǎng)，面向社區(qū)老年人提供“助餐、助醫(yī)、助急、助行、助潔、助浴”等“六助”服務(wù)，解決社區(qū)獨(dú)居、高齡老年群體日常用餐難題的同時(shí)，讓其在家門口就能享受到健康護(hù)理服務(wù)。

（三）完善考核獎(jiǎng)懲制度，加強(qiáng)對(duì)“幸福食堂”運(yùn)營(yíng)監(jiān)管

為了加強(qiáng)對(duì)“幸福食堂”的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管，黃石市康寧社區(qū)的做法是委托第三方機(jī)構(gòu)每個(gè)季度對(duì)“幸福食堂”的菜品價(jià)格、設(shè)施及食品安全、服務(wù)管理等情況進(jìn)行評(píng)估，考核結(jié)果合格后，才會(huì)發(fā)放一定數(shù)量的補(bǔ)貼。澄月社區(qū)也將原來(lái)的一次性補(bǔ)貼變?yōu)榘醇径劝l(fā)放，菜品價(jià)格由社區(qū)監(jiān)控，食堂不得隨意漲價(jià)，社區(qū)每季度邀請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)“幸福食堂”進(jìn)行考核，考核內(nèi)容包括就餐是否便利、飯菜口味是否滿意、食堂衛(wèi)生是否過(guò)關(guān)、服務(wù)人數(shù)是否達(dá)標(biāo)、食堂設(shè)施是否安全等，其中，老年群體的滿意度是最重要的指標(biāo)之一。該社區(qū)與“幸福食堂”服務(wù)商的合同每年簽訂一次，一旦出現(xiàn)考核不合格則不續(xù)簽。