以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)探討
——基于集聚指數(shù)的分析框架

吳宇哲 任宇航，2

(1.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院,浙江 杭州 310058；2.浙江大學(xué) 平衡建筑研究中心,浙江 杭州 310063)

一、引言

縣城，作為我國(guó)城鎮(zhèn)系統(tǒng)中的基礎(chǔ)組成部分，其數(shù)量眾多，分布廣泛。從我國(guó)城鎮(zhèn)體系協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來(lái)看，縣城發(fā)揮著承上啟下的作用，即向上承接大中城鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)、向下引領(lǐng)和帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興，因此，縣城是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，擁有巨大的城鎮(zhèn)化潛力。黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，縣城是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體。但隨著大城市和城市群的崛起，縣城的總體發(fā)展?fàn)顩r不容樂(lè)觀，主要表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施不完善，土地利用效率低、城鎮(zhèn)特色不鮮明，面臨人才流失、產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足、公共服務(wù)提供能力較弱等“小城市病”困境。部分縣城還陷入了經(jīng)濟(jì)效率低下且資源利用浪費(fèi)的惡性循環(huán)[1]，甚至出現(xiàn)了蕭條和收縮。面對(duì)縣城發(fā)展的新定位和新機(jī)遇，上述發(fā)展困境亟待破解。

已有研究對(duì)縣城建設(shè)發(fā)展的分析主要是圍繞縣城建設(shè)規(guī)劃的關(guān)鍵技術(shù)層面[2]，或基礎(chǔ)設(shè)施存在的問(wèn)題與對(duì)策[3]等單一視角展開(kāi)，尚缺乏系統(tǒng)視角的審視與思考。因此，本文基于縣城在新型城鎮(zhèn)化體系中承上啟下的發(fā)展定位，以集聚理論作為系統(tǒng)性的理論分析框架，以集聚指數(shù)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，從宏觀層面探索“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中縣城建設(shè)的具體路徑。同時(shí)，在測(cè)度浙江省52個(gè)縣城集聚水平并剖析背后原因的基礎(chǔ)上，為中西部地區(qū)以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提煉理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程與縣城困境

(一)我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程

1.小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的提出

20世紀(jì)80年代初我國(guó)的城鎮(zhèn)化率為19.4%，改革開(kāi)放的啟動(dòng)使我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出新的面貌。隨著農(nóng)村改革的鋪開(kāi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，人口開(kāi)始從農(nóng)村向城鎮(zhèn)大量轉(zhuǎn)移。自1980年初之后的十多年間，在明確了我國(guó)要走城鎮(zhèn)化發(fā)展道路后，關(guān)于城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)道路是選擇“大城市”還是“小城鎮(zhèn)”模式，曾有過(guò)激烈的爭(zhēng)論。

“大城市派”認(rèn)為，中國(guó)幅員遼闊，人口眾多，但人口分布不均衡，應(yīng)參照美國(guó)和日本在發(fā)展中不斷通過(guò)集聚增大規(guī)模的模式，比較符合中國(guó)的實(shí)際國(guó)情。只有大城市的承載力能集聚足夠多的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，形成集聚效應(yīng)。且基于對(duì)國(guó)外城鎮(zhèn)化歷程的考察，其認(rèn)為大城市超前發(fā)展是需要遵守的客觀規(guī)律。因此，中國(guó)的城鎮(zhèn)化應(yīng)提早布局規(guī)劃大城市發(fā)展戰(zhàn)略[4]。

“小城鎮(zhèn)派”則認(rèn)為，我國(guó)小城鎮(zhèn)數(shù)量龐大，且20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的成功與小城鎮(zhèn)的支撐作用密不可分，小城鎮(zhèn)享受到的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差紅利最少，對(duì)國(guó)家積累的沖擊最小，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的成本也相對(duì)較小[5]。同時(shí)，“小城鎮(zhèn)派”還受費(fèi)孝通先生“沒(méi)有小城鎮(zhèn)，農(nóng)村里的政治中心、經(jīng)濟(jì)中心、文化中心就沒(méi)有腿”這一論斷的影響[6]。同一時(shí)期，第三世界國(guó)家的大城市中出現(xiàn)了交通擁擠、住房緊張、失業(yè)增加和社會(huì)犯罪等大城市病也被用以支持“小城鎮(zhèn)派”的觀點(diǎn)?？傊?，在中國(guó)尚未融入世界貿(mào)易體系之前，城鎮(zhèn)化發(fā)展仍需要通過(guò)自身的緩慢積累作為支撐。大城市的發(fā)展實(shí)際上沒(méi)有得到足夠的政策支持，發(fā)展小城鎮(zhèn)成為一個(gè)客觀選擇，這從表1中20世紀(jì)八九十年代的政策文件表述中可以窺見(jiàn)。

表1 我國(guó)不同時(shí)期城鎮(zhèn)化發(fā)展的典型政策表述

2.大城市與城市群的崛起

處于起步階段的中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍然受到戶口、就業(yè)、住房和商品糧等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)因素的影響[7]。20世紀(jì)80年代，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率與同期世界平均水平之間的差距長(zhǎng)期保持在16～19個(gè)百分點(diǎn)(見(jiàn)圖1)。

圖1 中國(guó)與世界城鎮(zhèn)化平均水平的對(duì)比

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，限制城市規(guī)模擴(kuò)大的弊端逐漸顯露，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)發(fā)展受限、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高受制約等問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)，城市規(guī)模過(guò)小限制了二、三產(chǎn)業(yè)的集聚程度，阻礙了工業(yè)化進(jìn)程和全社會(huì)信息化水平的提高[8][9]。同時(shí)，城市作為商業(yè)和服務(wù)業(yè)的載體，是國(guó)內(nèi)內(nèi)需市場(chǎng)的承載體，城鎮(zhèn)化滯后，工業(yè)化超前，小馬拉不動(dòng)大車，最終會(huì)拖累經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型[10]。至20世紀(jì)末，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平首次超過(guò)30%。雖然從縱向比較的情況來(lái)看，二十年間我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程較改革開(kāi)放之前取得了顯著進(jìn)步，但與同期世界平均水平相比，仍然相差11.4個(gè)百分點(diǎn)。因此，中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程任重而道遠(yuǎn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略亟待轉(zhuǎn)型。

為了扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)化水平偏低的不利局面，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)政府開(kāi)始重視城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和大城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過(guò)利好政策快速推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。隨著中國(guó)在2001年加入世界貿(mào)易組織以及所處國(guó)際環(huán)境的改善，大城市的集聚效應(yīng)在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演的角色愈發(fā)重要。中國(guó)融入世界貿(mào)易體系后，沿海地區(qū)和港口城市的地理位置優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步得以彰顯，東部沿海的產(chǎn)業(yè)集聚形成了相對(duì)于內(nèi)陸的比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)布局向東南沿海轉(zhuǎn)移[11]，在江蘇、浙江、福建和廣東出現(xiàn)了對(duì)城市“做大做強(qiáng)”的訴求。同時(shí)伴隨著美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)革命的浪潮，信息技術(shù)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的重要性進(jìn)一步提升，大城市更加適合發(fā)揮現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有的分享、匹配和學(xué)習(xí)等特征[12]。大城市作為發(fā)揮集聚效應(yīng)的理想載體能夠有效放大知識(shí)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值和收益，進(jìn)而提升勞動(dòng)生產(chǎn)率和人均收入。同時(shí)，大城市可以通過(guò)吸納更多的勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的包容性增長(zhǎng)，讓城市居民更好地享受城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的紅利[13]。各地方政府也將城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略視為刺激內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段，于是轟轟烈烈的造城運(yùn)動(dòng)拉開(kāi)了大幕。2000-2010年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率年均提高3.21%，城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入一段高潮期。可以說(shuō)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)與美國(guó)高科技是共同影響21世紀(jì)進(jìn)程和改變?nèi)蛎婷驳膬蓚€(gè)關(guān)鍵因素[14]。

我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平在2014年達(dá)到了54.3%，超過(guò)了世界平均水平，并開(kāi)始轉(zhuǎn)入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)期。并且正在形成以京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角等城市群和國(guó)家中心城市為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。大城市和城市群通過(guò)持續(xù)集聚人口和產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)密度不斷提高。同時(shí)，大城市具有自我強(qiáng)化的鎖定效應(yīng)，使其能夠不斷鞏固自身的重要地位[15]。大城市的集聚效應(yīng)展現(xiàn)出其塑造經(jīng)濟(jì)地理格局的強(qiáng)大力量，三大城市群以約6.56%的國(guó)土面積和約28.6%的常住人口，自2015年以來(lái)每年貢獻(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的40%以上。21世紀(jì)10年代的城鎮(zhèn)化政策重在扶持大城市和城市群成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)。顯然，小城鎮(zhèn)在與大城市的競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。

3.縣城的潛力與協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系

根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍經(jīng)驗(yàn)，30%～70%屬于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展區(qū)間，截至2020年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率突破了63%，東部沿海一些城市已超過(guò)70%，中國(guó)城鎮(zhèn)化快速擴(kuò)張的空間已經(jīng)所剩不多，城鎮(zhèn)化發(fā)展將步入“S型曲線”的后半段[16]。截至2018年，我國(guó)1000萬(wàn)人口以上的超大城市在全世界20個(gè)國(guó)家的33個(gè)城市中占據(jù)6席，500萬(wàn)至1000萬(wàn)人口的特大城市在全世界48個(gè)城市中占據(jù)10席[17]，大城市的發(fā)展成效顯著。從理論上來(lái)講，城市在不斷集聚過(guò)程中產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)和擁擠效應(yīng)的相互作用使得勞動(dòng)生產(chǎn)率與城市規(guī)模之間呈現(xiàn)“倒U型”關(guān)系[13]。這意味著在追求最優(yōu)效率時(shí)，城市空間總會(huì)存在一個(gè)適度的規(guī)模。合理的城市規(guī)模應(yīng)當(dāng)在仔細(xì)權(quán)衡城市集聚的利弊效應(yīng)后做出科學(xué)判斷。大城市的擴(kuò)張不可能永遠(yuǎn)持續(xù)下去，事實(shí)也證明，部分超大城市的資源承載力已經(jīng)達(dá)到現(xiàn)有規(guī)劃的上限，如北京和上海都已經(jīng)開(kāi)始在做“減法”。因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展不應(yīng)單純追求部分大城市做大、做強(qiáng)，更重要地是進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌并著力構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，這不僅符合我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀事實(shí)，也是我國(guó)城鎮(zhèn)化政策一以貫之的價(jià)值傾向。

鑒于土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化將從偏重于“物”的舊模式轉(zhuǎn)向關(guān)注于“人”的需求的新模式[18]。未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)群體將逐步轉(zhuǎn)向流動(dòng)人口和農(nóng)村人口，這需要縣城成長(zhǎng)為相應(yīng)的載體。在全面完成脫貧攻堅(jiān)的當(dāng)下，國(guó)外的一些證據(jù)也間接表明發(fā)展小城鎮(zhèn)對(duì)于減貧和鞏固脫貧成果更有成效[19]。這正是中央強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)縣城的綜合服務(wù)能力的用意所在。小城鎮(zhèn)的發(fā)展重在形成和提升集聚效應(yīng)[20]，一旦補(bǔ)齊縣城發(fā)展的短板，將縣城打造成為區(qū)域性的集聚中心，產(chǎn)業(yè)發(fā)展就有了支撐的基礎(chǔ)，縣域地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口流入就可以助推新型城鎮(zhèn)化發(fā)展達(dá)到新的高潮[21]。這將會(huì)有效彌補(bǔ)城鎮(zhèn)體系“頭重腳輕”的缺陷，使城鎮(zhèn)體系更加合理，提升協(xié)作發(fā)展的整體效率，并且在注重發(fā)展效率的同時(shí)兼顧社會(huì)公平，最終走向空間均衡。總之，培育和釋放縣城的潛力才能切實(shí)服務(wù)好城鄉(xiāng)融合的新型城鎮(zhèn)化，確保達(dá)成2035年中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入成熟期的目標(biāo)。

(二)縣城的困境

在新型城鎮(zhèn)化體系中，城市群是城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，而小城鎮(zhèn)的定位是與城市群和中心城市形成良好的協(xié)作并接受其輻射，同時(shí)與鄉(xiāng)村構(gòu)建緊密聯(lián)系，發(fā)揮帶動(dòng)作用。但目前存在的客觀狀況是：縣城整體發(fā)展水平不高、吸引力不強(qiáng)、發(fā)展現(xiàn)狀存在巨大的地區(qū)差異，在城鎮(zhèn)體系中承上啟下的定位功能發(fā)揮不足?？h城出現(xiàn)上述發(fā)展困境的原因主要有以下三個(gè)方面：

1.縣城的集聚程度不足

小城鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)注重打造集聚效應(yīng)，而事實(shí)是很多縣城目前的集聚程度難以滿足規(guī)模經(jīng)濟(jì)的最低門檻，主要表現(xiàn)為缺乏足夠的人口規(guī)模和人口密度。其一，縣城自身人口不夠集聚。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的開(kāi)展對(duì)于空間集聚有著越來(lái)越高的要求，而集聚效應(yīng)的發(fā)揮對(duì)于一定空間范圍內(nèi)的人口規(guī)模和人口的密度有基本要求。這就意味著，如果縣城自身的人口規(guī)模太小、密度過(guò)低，就無(wú)法以足夠的體量承載大中城市的輻射帶動(dòng)效應(yīng)，并與其實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同。其二，縣城缺乏吸引人口集聚的能力。與大中城市相比，縣城在公共服務(wù)提供方面的能力有限。部分縣城甚至難以滿足最基本的公共服務(wù)需求，至于提供高質(zhì)量的公共服務(wù)更是奢望。這一問(wèn)題不僅造成縣城對(duì)返鄉(xiāng)流動(dòng)人口和將要市民化的農(nóng)村人口缺乏足夠的吸引力，甚至還造成轄區(qū)內(nèi)原有居民的流出，引發(fā)萎縮和蕭條。

2.縣城沒(méi)有充分依托大中城市進(jìn)行發(fā)展

無(wú)論是從城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策定位還是縣城發(fā)展的客觀事實(shí)來(lái)看，縣城的發(fā)展都應(yīng)依托大中城市進(jìn)行，以充分利用和承接大中城市的輻射帶動(dòng)作用。然而，很多縣城都未能充分利用這一點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：其一，與上一級(jí)城市的交通連接不夠便利。是否處于上一級(jí)城市集聚中心一小時(shí)或半小時(shí)交通圈以內(nèi)便意味著，居住在縣城的人口及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否能融入上一級(jí)城市的產(chǎn)業(yè)分工和商業(yè)循環(huán)中。其二，縣城與大中城市的協(xié)同分工合作意識(shí)不足。若僅憑自身的力量，縣城很難以最低成本獲取優(yōu)質(zhì)的要素資源，這在客觀上要求縣城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)與其上一級(jí)城市充分對(duì)接，進(jìn)而通過(guò)分工協(xié)作充分發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)效率。然而，大量縣城的職能規(guī)劃缺乏與上一級(jí)城市形成協(xié)同分工的意識(shí)，盲目照搬和套用大中城市的模式，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在同質(zhì)化且缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。

3.縣城的發(fā)展缺乏符合自身實(shí)際的準(zhǔn)確定位

縣城發(fā)展缺乏準(zhǔn)確定位主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是缺乏宏觀政策的引導(dǎo)。這導(dǎo)致縣城的發(fā)展普遍陷入目標(biāo)定位不清晰，甚至定位錯(cuò)誤的誤區(qū)。具體表現(xiàn)為城鎮(zhèn)規(guī)劃貪大求全、超前建設(shè)以及過(guò)度負(fù)債等現(xiàn)象，進(jìn)而產(chǎn)生資源浪費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施利用效率低下等問(wèn)題，抑或是在不適宜集聚和開(kāi)發(fā)的情況下仍然盲目追求城鎮(zhèn)化，造成土地城鎮(zhèn)化過(guò)快發(fā)展及對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。二是沒(méi)有充分實(shí)現(xiàn)差別化發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)有的一千多個(gè)縣城分布在廣袤的國(guó)土空間上，不同區(qū)域的縣城所擁有的資源稟賦、所處的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化環(huán)境存在差異，但能夠根據(jù)自身客觀情況做出合理發(fā)展定位的縣城還是少數(shù)。

三、集聚指數(shù)引導(dǎo)下的縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑

(一)集聚理論與城鎮(zhèn)化發(fā)展

亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》的開(kāi)篇即以回形針產(chǎn)業(yè)中單獨(dú)制造和集聚后分工制造的生產(chǎn)率比較論證集聚的重要性[22]。勞動(dòng)分工的前提是勞動(dòng)力的空間集聚，而勞動(dòng)力的空間集聚不僅能夠促進(jìn)勞動(dòng)分工的不斷細(xì)化，還能夠使擁有不同勞動(dòng)技能和偏好的勞動(dòng)者與生產(chǎn)者進(jìn)行更加高效的匹配，這兩種機(jī)制最終都將提升勞動(dòng)生產(chǎn)率。城市經(jīng)濟(jì)學(xué)家已經(jīng)就諸多影響城市規(guī)模和結(jié)構(gòu)的因素展開(kāi)過(guò)研究。這些因素包括：土地的可得性、道路和醫(yī)院等公共產(chǎn)品的供給、通勤成本、擁擠、污染和生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等?？偨Y(jié)來(lái)看，決定城市規(guī)模大小的力量可以劃分為兩類，一類是向心力，主要是指城市集聚的正外部性使得規(guī)模報(bào)酬遞增，這促使城市的虹吸效應(yīng)越來(lái)越強(qiáng)，城市規(guī)模不斷增長(zhǎng)；另一類是離心力，主要是指土地和交通成本隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大不斷增長(zhǎng)，驅(qū)使城市從集聚走向分散?？臻g集聚的效用并非與集聚規(guī)模的持續(xù)增長(zhǎng)呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，而是具有最優(yōu)規(guī)模[23]。城市空間最優(yōu)格局的選擇實(shí)際上是在不同形式的規(guī)模報(bào)酬遞增和交通成本之間權(quán)衡后的結(jié)果[24]?？傊擎?zhèn)化發(fā)展的核心要義就是要盡可能多地攫取空間集聚帶來(lái)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，并著力擴(kuò)大該效應(yīng)輻射和外溢的覆蓋面。

(二)小城鎮(zhèn)集聚水平的測(cè)度——集聚指數(shù)

城鎮(zhèn)化率的測(cè)度通常采用聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，即使用一國(guó)或一個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)人口占其總?cè)丝诘谋戎刈鳛楹饬恳粋€(gè)國(guó)家或地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的參考指標(biāo)。然而，這種測(cè)度方法存在不可比的問(wèn)題，由于各個(gè)國(guó)家或地區(qū)對(duì)城鎮(zhèn)這一概念的定義與劃定標(biāo)準(zhǔn)存在差異，同時(shí)隨著人口的流動(dòng)越來(lái)越頻繁，部分地區(qū)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間的邊界也變得越來(lái)越模糊[25]。若僅按照城鎮(zhèn)行政邊界區(qū)分城市和鄉(xiāng)村，并據(jù)此評(píng)判城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，既會(huì)出現(xiàn)一定程度的測(cè)度失真，也有可能導(dǎo)致城鎮(zhèn)化政策的制定偏離城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心問(wèn)題。

針對(duì)上述問(wèn)題，2009年《世界發(fā)展報(bào)告》從刻畫(huà)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間集聚的角度定義了區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化地區(qū)[26]。在現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，居民、勞動(dòng)力和公司通常都傾向于集中在城鎮(zhèn)地區(qū)，無(wú)論對(duì)消費(fèi)者還是生產(chǎn)者來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)提供了盡可能接近于市場(chǎng)的空間載體，并在當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)中形成前向-后向聯(lián)系，能夠從空間集聚的規(guī)模報(bào)酬遞增效應(yīng)中獲得各自的利益[27]。據(jù)此，內(nèi)田和納爾遜提出了刻畫(huà)和衡量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間集聚程度的集聚指數(shù)[28]，其中包含三個(gè)核心指標(biāo)：人口規(guī)模、人口密度和通勤時(shí)間，由此改進(jìn)了對(duì)城鎮(zhèn)化的傳統(tǒng)定義。集聚指數(shù)提出了在1平方公里的集聚區(qū)域內(nèi)達(dá)到城鎮(zhèn)基準(zhǔn)的三個(gè)閾值標(biāo)準(zhǔn)：(1)集聚區(qū)內(nèi)的人口規(guī)模應(yīng)不少于5萬(wàn)人；(2)人口密度應(yīng)不低于每平方公里150人；(3)抵達(dá)集聚區(qū)的通勤時(shí)間需控制在合理范圍內(nèi)，具體采用60分鐘的判定標(biāo)準(zhǔn)。集聚指數(shù)為本文測(cè)度縣域地區(qū)的集聚發(fā)展水平提供了一個(gè)普適且實(shí)用的方法，同時(shí)也對(duì)我國(guó)縣域城鎮(zhèn)化的建設(shè)具有重要指導(dǎo)意義。

(三)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)的具體路徑

基于集聚指數(shù)，本文探索性地提出，用提升縣域地區(qū)集聚程度并幫助其實(shí)現(xiàn)“承上啟下”目標(biāo)定位的方式，來(lái)構(gòu)思縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的建設(shè)路徑。縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要進(jìn)一步優(yōu)化集聚指數(shù)中的空間維度指標(biāo)，即合理提高縣城的人口規(guī)模和密度；縮減時(shí)空距離以構(gòu)建貫通上下的便捷聯(lián)系；找準(zhǔn)自身定位并努力提升與大中城市協(xié)同發(fā)展的專業(yè)化水平。

1.提升人口規(guī)模和人口密度

縣城的發(fā)展應(yīng)致力于提高人口密度，并達(dá)到一定的人口規(guī)模，較為偏遠(yuǎn)的中西部地區(qū)應(yīng)不低于5萬(wàn)人的最低標(biāo)準(zhǔn)[26]，人口基數(shù)較大的縣城可以將最低標(biāo)準(zhǔn)確定為10萬(wàn)人乃至15萬(wàn)人。人口指標(biāo)是確保縣城自身能否成為縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展集聚中心的核心指標(biāo)。為提升人口集聚水平，縣城應(yīng)著力補(bǔ)齊在公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施和產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施方面存在的欠賬和短板，尤其要增強(qiáng)縣城自身提供保障性住房、基礎(chǔ)公共醫(yī)療和基礎(chǔ)教育服務(wù)方面的水平。對(duì)于短板明顯和財(cái)力較弱的縣城，應(yīng)通過(guò)中央政府專項(xiàng)預(yù)算或債務(wù)工具予以統(tǒng)籌支持。針對(duì)縣域地區(qū)就地市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和返鄉(xiāng)的新生代農(nóng)民工，縣城還應(yīng)著力提升其在提供高等職業(yè)教育和專業(yè)技能培訓(xùn)方面的服務(wù)職能。這既能提升縣城對(duì)上述群體流入的吸引力，同時(shí)也能為本地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展培養(yǎng)具備基礎(chǔ)素養(yǎng)和必要技術(shù)的勞動(dòng)人口。

2.構(gòu)建承上啟下的緊密聯(lián)系

縣城作為縣域經(jīng)濟(jì)的聚集中心，為充分發(fā)揮其在城鎮(zhèn)體系中承上啟下的職能，縣城應(yīng)與上一級(jí)城市和縣域輻射范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)構(gòu)建緊密聯(lián)系。這既包括通過(guò)軌道交通和完善公路網(wǎng)構(gòu)建物理空間上便捷、高效的聯(lián)系，也涉及空間治理的職能聯(lián)系，使縣城作為縣域地區(qū)的集聚中心既能夠承接上一級(jí)大城市的輻射帶動(dòng)作用，也確保自身的集聚效應(yīng)能夠覆蓋下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，讓縣城真正能夠成為發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用的新型城鎮(zhèn)化重要載體(見(jiàn)圖2)。具體來(lái)講，其一，位于縣城集聚區(qū)周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可直接跟縣城實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展；其二，位于縣城集聚區(qū)1小時(shí)通勤圈輻射范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以充分依托縣城發(fā)展，并進(jìn)一步增強(qiáng)自身的人口和產(chǎn)業(yè)集聚程度；其三，在縣城集聚區(qū)1小時(shí)通勤圈以外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常人口規(guī)模較小、人口集聚程度也較低，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的成本較高，宜通過(guò)鄉(xiāng)村振興的方式謀劃發(fā)展。

圖2 “承上啟下”的縣城

3.打造自身特色，形成產(chǎn)業(yè)協(xié)同

首先，縣城作為縣域經(jīng)濟(jì)的集聚中心，應(yīng)打造成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)出品的收購(gòu)、加工和集散中心，承擔(dān)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品加工包裝并供給上一級(jí)城市的中間市場(chǎng)角色，同時(shí)為農(nóng)閑時(shí)期的農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)。其次，縣城的規(guī)模體量在適應(yīng)全球貿(mào)易分散化、產(chǎn)業(yè)鏈細(xì)化以及效用差異化、個(gè)性化的市場(chǎng)需求中具有絕佳優(yōu)勢(shì)。因此，縣城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)在產(chǎn)業(yè)鏈中能發(fā)揮出自身生產(chǎn)率和要素價(jià)格比較優(yōu)勢(shì)的位置挖掘潛能，這將有利于縣城在較短的時(shí)間內(nèi)做到專業(yè)化，更好地吸收大中城市的技術(shù)、資本和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，盡快形成自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特色，并參與到上一級(jí)城市的產(chǎn)業(yè)分工中。最后，生態(tài)環(huán)境脆弱，人口規(guī)模較小和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較差的縣城尤應(yīng)注重以生態(tài)文明發(fā)展理念為引領(lǐng)，盡可能挖掘生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，做到保護(hù)重于開(kāi)發(fā)。

四、浙江省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)道路的探索

(一)浙江省以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平測(cè)度

基于集聚指數(shù)的三項(xiàng)指標(biāo)，本文以浙江省52個(gè)縣城(包含19個(gè)縣級(jí)市和33個(gè)縣)以及下轄的683個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為分析對(duì)象，使用《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒2019》中提供的2018年浙江省的縣和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)戶籍人口數(shù)據(jù)測(cè)度浙江省縣域城鎮(zhèn)化的集聚發(fā)展水平。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)測(cè)算，集聚指數(shù)在95%以上的縣城有32個(gè)，在86%～95%之間的縣城有13個(gè)，在65%～85%的縣城有5個(gè)，在65%以下的有2個(gè)(見(jiàn)圖3)。其中，舟山市嵊泗縣和麗水市景寧畬族自治縣的縣域集聚中心人口規(guī)模尚未達(dá)到5萬(wàn)人的閾值。桐廬縣百江鎮(zhèn)等95個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)到達(dá)其縣域集聚中心的通勤時(shí)間超過(guò)60分鐘。綜合來(lái)看，除杭州市淳安縣、舟山市嵊泗縣和岱山縣、溫州市和麗水市的部分縣城外，浙江省大部分縣城都已達(dá)到較高的集聚水平，這表明以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了一定成效。

圖3 浙江省縣域城鎮(zhèn)化集聚水平測(cè)度

(二)浙江省縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)分析

以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，關(guān)鍵在于服務(wù)好“產(chǎn)業(yè)”與“人”的空間集聚。浙江省之所以能在縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中取得顯著成績(jī)，與其以“特色小鎮(zhèn)”和“未來(lái)社區(qū)”兩大創(chuàng)新性舉措為引領(lǐng)的新型城鎮(zhèn)化道路探索有著緊密的聯(lián)系。

1.特色小鎮(zhèn)建設(shè)——打造產(chǎn)業(yè)集聚

特色小鎮(zhèn)發(fā)展的核心在于助力縣域地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特色化和專業(yè)化，同時(shí)也為縣域地區(qū)的居民提供相應(yīng)的就業(yè)崗位，即實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚。特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)軔于浙江省，早在2015年浙江省就出臺(tái)了《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確特色小鎮(zhèn)建設(shè)的定位和要求。特色小鎮(zhèn)的“小”體現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化以縣城為重要載體的實(shí)施路徑，而特色小鎮(zhèn)的“特”突出了小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高度專業(yè)化。在人口向縣城集聚的過(guò)程中，浙江省通過(guò)打造特色小鎮(zhèn)形成了以高端裝備制造、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、金融、時(shí)尚和健康等為代表的特色產(chǎn)業(yè)，有效解決了縣域城鎮(zhèn)化過(guò)程中的產(chǎn)業(yè)高效發(fā)展和就業(yè)問(wèn)題，以產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)有效的人口集聚。

浙江省的特色小鎮(zhèn)大部分位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，在建設(shè)中強(qiáng)調(diào)“非鎮(zhèn)非區(qū)”，成功突破了已有行政邊界的桎梏，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)下在小范圍空間集聚區(qū)內(nèi)對(duì)生產(chǎn)、文化、人才和制度等要素的全新整合[29][30]。這充分提升了產(chǎn)業(yè)集聚和土地利用的效率，其品質(zhì)在于“專和精”，避免了傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)的粗放式發(fā)展和重復(fù)性建設(shè)。同時(shí)，特色小鎮(zhèn)建設(shè)中打造3A級(jí)景區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)還顯著提升了當(dāng)?shù)鼐用竦木幼『蜕钇焚|(zhì)，并為他們提供了就業(yè)崗位，充分體現(xiàn)了包容性增長(zhǎng)的發(fā)展理念。如今，特色小鎮(zhèn)已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開(kāi)，成為浙江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)推廣。

2.未來(lái)社區(qū)建設(shè)——服務(wù)宜居生活

未來(lái)社區(qū)建設(shè)的核心在于解決好宜居、樂(lè)居的問(wèn)題，即以優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)吸引人的集聚并服務(wù)好人的需求。如前文所述，公共服務(wù)配套設(shè)施供給不足或供給質(zhì)量不高是制約縣城發(fā)展的一大短板，同時(shí)也是縣城與大城市在吸引人才方面的差距所在?？h城的發(fā)展需要有能夠支撐起對(duì)應(yīng)人口規(guī)模的高品質(zhì)公共服務(wù)，這樣才能做到吸引人并留住人。為此，浙江省于2019年正式發(fā)文，在省內(nèi)先后選取了兩批次共60個(gè)社區(qū)進(jìn)行未來(lái)社區(qū)試點(diǎn)工作，其主要任務(wù)就是通過(guò)打造未來(lái)教育、未來(lái)健康、未來(lái)交通、未來(lái)建筑等九大場(chǎng)景滿足社區(qū)居民5-10分鐘生活圈服務(wù)的各項(xiàng)需求，進(jìn)一步夯實(shí)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的宜居、樂(lè)居基礎(chǔ)，踐行公共服務(wù)供給高質(zhì)量和均等化，讓新型城鎮(zhèn)化發(fā)展切實(shí)服務(wù)好居民對(duì)美好宜居生活的需求，真正做到以人為本。

3.以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要實(shí)施路徑

共同富裕是中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的本質(zhì)要求，這一目標(biāo)既包含了消除貧困的要求，也包含了消除城鄉(xiāng)兩級(jí)分化的要求?？h城作為縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中心和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是建設(shè)共同富裕的重要落地載體。以特色小鎮(zhèn)建設(shè)為引領(lǐng)的特色產(chǎn)業(yè)集聚和以未來(lái)社區(qū)建設(shè)為引領(lǐng)的宜居服務(wù)集聚，將助力浙江省在以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中打造高度專業(yè)化的縣域集聚經(jīng)濟(jì)，打破區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的分割，統(tǒng)籌公共服務(wù)均等化發(fā)展，為浙江省高質(zhì)量建設(shè)共同富裕示范區(qū)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

五、結(jié)論與啟示

(一)以集聚指數(shù)為引導(dǎo)的縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑具有普遍的實(shí)踐意義

本文基于集聚理論和集聚指數(shù)框架闡明了我國(guó)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的建設(shè)路徑，并通過(guò)測(cè)算發(fā)現(xiàn)，除部分地區(qū)外浙江省縣域城鎮(zhèn)化集聚發(fā)展普遍達(dá)到了較高水平。這與浙江省農(nóng)村居民人均收入高、區(qū)域發(fā)展水平較好和城鄉(xiāng)間的發(fā)展差距普遍較小的事實(shí)相吻合。這既表明浙江省的縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的集聚程度較高，也充分印證了浙江省打造共同富裕示范區(qū)是具有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的。因此，集聚指數(shù)框架及其對(duì)應(yīng)的建設(shè)路徑對(duì)于指導(dǎo)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有實(shí)踐性的指導(dǎo)意義，有助于推行公共服務(wù)均等化并逐步消除城鄉(xiāng)分割，使新型城鎮(zhèn)化能夠緊密圍繞人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷實(shí)現(xiàn)空間集聚的核心命題發(fā)展建設(shè)，充分體現(xiàn)“以人為核心”的發(fā)展理念并助力實(shí)現(xiàn)“共同富?！钡陌l(fā)展目標(biāo)。

(二)浙江省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)中西部省份的借鑒意義

以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化模式是具有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化模式，在進(jìn)入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期階段，數(shù)量龐大的縣城將逐漸成為縣域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和流動(dòng)人口返鄉(xiāng)定居的理想選擇。中西部地區(qū)是人口流出和農(nóng)業(yè)人口較多的地區(qū)，且分布在中西部廣袤國(guó)土上的縣城數(shù)量有1000多個(gè)，占全國(guó)縣城總數(shù)量的68%左右。中西部縣城在人口密度、道路面積、路網(wǎng)密度和城鄉(xiāng)居民收入差距等方面與東部縣城存在較為顯著的差距，是推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注和培育的區(qū)域。在中西部地區(qū)推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，可借鑒浙江省的一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

首先，中西部地區(qū)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要任務(wù)是提供就業(yè)機(jī)會(huì)和基本公共服務(wù)保障，吸引流動(dòng)人口返鄉(xiāng)和農(nóng)村人口進(jìn)城。其一，返鄉(xiāng)所在地政府可以充分利用返鄉(xiāng)農(nóng)民工在發(fā)達(dá)地區(qū)習(xí)得的技能、理念和經(jīng)驗(yàn)，順勢(shì)引進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，保障返鄉(xiāng)群體就業(yè)的延續(xù)性。其二，定位自身優(yōu)勢(shì)，通過(guò)特色小鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚化和專業(yè)化發(fā)展。其三，中西部縣城應(yīng)盡快補(bǔ)齊基礎(chǔ)性公共服務(wù)方面的短板，推動(dòng)公共服務(wù)均等化，讓返鄉(xiāng)群體和農(nóng)村居民愿意來(lái)、留得住，最終使中西部縣城的人口規(guī)模和人口密度能夠達(dá)到集聚指數(shù)中的最低標(biāo)準(zhǔn)，并獲得集聚經(jīng)濟(jì)效益。

其次，中西部縣城在空間分布上更加分散，在西部地區(qū)尤甚，這在客觀上決定了中西部縣城通過(guò)自身力量打造集聚經(jīng)濟(jì)所面臨的障礙更多、成本更高。因此中西部地區(qū)在縣域城鎮(zhèn)化的交通路網(wǎng)建設(shè)中應(yīng)更加注重通過(guò)高速公路、高速鐵路等與上一級(jí)城市之間構(gòu)建快捷的聯(lián)系，融入上一級(jí)城市的1小時(shí)交通圈。這將有助于壓縮中西部縣城與上一級(jí)城市的空間距離，盡可能快速地獲取上一級(jí)城市的集聚外溢效應(yīng)和更高水平的公共服務(wù)，充分承接輻射帶動(dòng)效應(yīng)，以彌補(bǔ)縣城在就業(yè)、消費(fèi)和公共服務(wù)提供方面的不足。

最后，以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)把握好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。中西部縣城深居內(nèi)陸，遠(yuǎn)離世界市場(chǎng)，部分縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、生態(tài)環(huán)境脆弱，并不適宜過(guò)度集聚和大規(guī)模開(kāi)發(fā)，應(yīng)注重以生態(tài)文明發(fā)展理念為引導(dǎo)，人口和產(chǎn)業(yè)向縣城集聚的主要目的是確?；揪蜆I(yè)和基礎(chǔ)公共服務(wù)保障有足夠的覆蓋面，此時(shí)，公平和社會(huì)效益是空間集聚的主要目標(biāo)，而非一味追求經(jīng)濟(jì)效益。處理好縣域集聚發(fā)展過(guò)程中開(kāi)發(fā)與保護(hù)的平衡關(guān)系，同樣是對(duì)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展理念的有效踐行。