公共危機(jī)治理中社會組織的角色審視與嵌入路徑

徐頑強(qiáng) 張 婷

(華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

危機(jī)狀態(tài)的不確定性、公眾需求的多元性、復(fù)合衍生性危機(jī)的日益增多等問題對傳統(tǒng)自上而下命令式的公共危機(jī)管理模式提出了巨大挑戰(zhàn)。組織封閉導(dǎo)致的信息不對稱、科層體制致使的響應(yīng)遲緩使得各級政府部門面臨著公共行政滯后的難題，公共危機(jī)情境下多元化的公眾需求、大量物資的緊急籌措及專業(yè)技術(shù)人才的缺失等又加強(qiáng)了政府對其他社會行動者的依賴[1]。社會力量、企業(yè)、社會組織作為擁有眾多獨(dú)特性資源的其他社會行動者，在公共危機(jī)中的參與活動日趨增多，以政府為單一主體的公共危機(jī)管理模式已逐步轉(zhuǎn)向以政府為主導(dǎo)、多元主體協(xié)同參與的公共危機(jī)治理模式，多元主體的參與有效彌補(bǔ)了政府在公共危機(jī)預(yù)防與準(zhǔn)備期、監(jiān)測與預(yù)警期、救援與處置期及恢復(fù)與重建期資源困乏、信息封閉、效率低下等政府失靈的困境。社會組織因其專業(yè)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、效率優(yōu)勢、溝通及協(xié)調(diào)優(yōu)勢成為公共危機(jī)治理多元主體中的重要組成部分，但社會組織在公共危機(jī)治理中的角色定位是什么、角色實(shí)踐效果如何、其角色實(shí)踐為何會出現(xiàn)偏離等都是應(yīng)予以重視但尚未進(jìn)行深入探討的問題。因此，對公共危機(jī)治理中的社會組織進(jìn)行精準(zhǔn)的角色定位，剖析其角色實(shí)踐的困境并探討重塑其角色的嵌入路徑，以提升其在公共危機(jī)治理中的參與效能成為本文的研究議題。

一、文獻(xiàn)回顧與理論基礎(chǔ)

社會組織在公共危機(jī)治理中的優(yōu)勢與功能已得到學(xué)術(shù)界與實(shí)踐領(lǐng)域的高度認(rèn)可。社會組織作用的發(fā)揮能夠貫穿于公共危機(jī)治理的全過程，最終產(chǎn)生有效整合并優(yōu)化資源配置、降低公共危機(jī)的治理成本、增進(jìn)危機(jī)治理中的公平性與和諧性的功效[2]。但現(xiàn)實(shí)中，參與治理主體的法律體系尚待規(guī)范、銜接配套制度缺失、自治組織基礎(chǔ)薄弱、公信度不高等多重困境使我國社會組織在公共危機(jī)治理中的效能發(fā)揮大打折扣，社會組織在公共危機(jī)治理中的參與呈現(xiàn)片段化、碎片化與被動化傾向，可持續(xù)性與激勵性不足，政府與社會組織之間長期持續(xù)合作的網(wǎng)絡(luò)也處于缺位狀態(tài)[3]。針對社會組織參與公共危機(jī)治理困境的破解，學(xué)者們大多以政府及市場失靈理論、多中心治理理論、服務(wù)型政府理論、社會資本理論等為分析視角，提出政府部門應(yīng)健全相關(guān)法律體系和責(zé)任機(jī)制，建立政府與社會組織協(xié)同合作的公共危機(jī)治理模式，加大對社會組織的財政支持等對策，把規(guī)范社會組織自身的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)社會組織的社會公信力、提升組織危機(jī)應(yīng)對能力等作為社會組織提升公共危機(jī)治理效能的重要切入點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)我國公共危機(jī)治理體系從“管理”走向“服務(wù)”，從“失靈”走向“自治”，從“無序”走向“有序”[4]。

雖然學(xué)者們對于社會組織在公共危機(jī)治理中的角色與功能、困境及對策已展開了持續(xù)性的對話，提出了諸多具有建設(shè)性的建議，但值得注意的是，公共危機(jī)治理是一個在特定危機(jī)情境下動態(tài)性的持續(xù)演變過程，在危機(jī)治理中，政策、文化、資源、組織以及社會情境的變遷等要素都會參與主體社會地位和行為模式的改變，因此，準(zhǔn)確界定社會組織在公共危機(jī)治理中的角色定位，是社會組織有效發(fā)揮功能的基本前提[5]。如何以一種整體性、動態(tài)性的視角觀察社會組織在公共危機(jī)背景下作用的發(fā)揮、角色的扮演及轉(zhuǎn)變，成為更好地理解并發(fā)揮其作用的關(guān)鍵要素。跳出公共管理領(lǐng)域的研究視角，社會學(xué)領(lǐng)域的角色理論為這一問題的解決提供了思路。任志鋒認(rèn)為，用角色理論分析社會問題和危機(jī)是一個很好的視角和切入點(diǎn)，以單個行為者為角色扮演主體的角色理論強(qiáng)調(diào)個人與社會的互動，而以組織為角色扮演主體的角色理論則強(qiáng)調(diào)組織在社會中的作用和具有的權(quán)利和義務(wù)[6]。與此同時，將角色理論引入社會組織的研究也同樣具有明顯的理論優(yōu)勢。鄧濤指出，角色理論的運(yùn)用不僅能夠有效解釋社會組織在特定社會結(jié)構(gòu)下角色的產(chǎn)生、扮演及轉(zhuǎn)換等過程，而且能夠有效整合社會組織與政府、公眾等其他角色的互動過程與影響因素，繼而對這一特定情境中社會組織的行為加以全面剖析[7]。由此可見，將角色理論運(yùn)用于分析公共危機(jī)中社會組織的角色期待與實(shí)踐，將為公共危機(jī)治理中社會組織的研究提供一種新的分析視角，呈現(xiàn)出社會組織在公共危機(jī)治理預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備期、監(jiān)測與預(yù)警期、應(yīng)急處置與救援期及事后恢復(fù)與重建期角色的動態(tài)性轉(zhuǎn)換，并在一個互動與塑造的系統(tǒng)框架中將社會組織角色的影響機(jī)制展現(xiàn)出來。

將角色理論用于分析社會組織在公共危機(jī)治理中的實(shí)踐，其理論邏輯的起點(diǎn)就在于承認(rèn)社會組織在公共危機(jī)治理這一特定情景中占據(jù)一定的社會地位，對其所應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利與義務(wù)有基本的認(rèn)識。社會組織通過與公共危機(jī)治理中其他參與主體的互動不斷塑造著其角色，并在角色實(shí)踐中調(diào)適著對于角色的認(rèn)知。而影響社會組織角色塑造及實(shí)踐的重要因素，在很大程度上源于政府及社會對其在公共危機(jī)治理中的角色期待，這種具有外部規(guī)定性的期待賦予了社會組織在公共危機(jī)治理中的地位。通過考察其在公共危機(jī)治理過程中的行為表現(xiàn)，能夠獲知其具體地位及其實(shí)踐角色的過程和結(jié)果?；诖?，循著角色理論社會分析的理路，本研究將社會組織的角色扮演限定在公共危機(jī)治理這一角色情境中，進(jìn)而從角色扮演的期待與實(shí)踐環(huán)節(jié)來考察社會組織，試圖搭建一個公共危機(jī)情境下的社會組織角色扮演的“結(jié)構(gòu)-過程”分析框架(見圖1)。由于公共危機(jī)的情境對社會組織所享有的權(quán)利與應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)進(jìn)行了賦予，社會組織則根據(jù)被賦予的角色形成了具有一定主體性色彩的角色期待。但正如角色理論所探討的那樣，角色主體對角色的實(shí)踐并非完全與他者角色期待相一致，社會組織在角色實(shí)踐的過程中也并不能嚴(yán)格實(shí)踐相應(yīng)的期待，從而產(chǎn)生一定的角色距離[8]。當(dāng)然，如前所述，本研究的進(jìn)行是基于社會組織在角色扮演中的主體性與反身性假設(shè)，因此，社會組織的角色實(shí)踐是不斷適應(yīng)具體社會情境的過程，并出現(xiàn)與角色期待不一致的偏離現(xiàn)象。

圖1 公共危機(jī)治理中社會組織的角色扮演分析框架

二、角色初設(shè)：公共危機(jī)治理中社會組織角色的一般期待

無論是Fink(1986)提出的四階段危機(jī)管理模型還是Mitroff(1994)提出的五階段危機(jī)管理模型，他們都主張公共危機(jī)的運(yùn)動與發(fā)展是遵循特定的生命周期規(guī)律的，潛伏期、發(fā)展期、爆發(fā)期與恢復(fù)期是公共危機(jī)需要經(jīng)歷的發(fā)展過程，對公共危機(jī)的治理則可相對應(yīng)地劃分為預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、救援與處置、恢復(fù)與重建四個階段。在公共危機(jī)治理的不同階段，社會組織所扮演的角色有其區(qū)別，政府與社會對社會組織的角色期待也存在差異。公共危機(jī)治理不同階段中社會組織的角色扮演過程是動態(tài)化且富有彈性的，這種彈性與動態(tài)的角色扮演過程也是社會組織參與公共危機(jī)治理的行動邏輯。

(一)預(yù)防與準(zhǔn)備期：危機(jī)信息的搜集者

對潛在性的危機(jī)進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)周密的前期排查、預(yù)防與控制，最大限度地降低公共危機(jī)實(shí)際爆發(fā)的可能性是公共危機(jī)治理預(yù)防與準(zhǔn)備期工作的根本目的。具體包括對突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案體系進(jìn)行健全與完善、定期排查與評估潛在風(fēng)險、對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行實(shí)地演練及儲備應(yīng)急物資等。在公共危機(jī)治理的預(yù)防與準(zhǔn)備期，對社會組織的角色期待可以用危機(jī)信息的搜集者加以概括，通過與社區(qū)、公眾及組織成員等社會主體間的定期交流與互動，社會組織利用其“親民性”的特征搜集社會各領(lǐng)域的潛在危機(jī)信息，并嘗試傳達(dá)至相關(guān)政府部門。但其搜集的潛在危機(jī)信息能否順利傳達(dá)至政府部門，則主要依賴于政府部門對其作用效能發(fā)揮的預(yù)期及社會組織與各級政府部門的互動關(guān)系，政府部門對社會組織所提供的政策建議、評估意見、組織培訓(xùn)、矛盾調(diào)解及資源儲備的需求越高，則越容易提高政府部門對社會組織參與效能的預(yù)期，也更容易接受這一階段社會組織所搜集并上呈的危機(jī)信息，進(jìn)而采取相關(guān)預(yù)防與控制措施。與此同時，社會組織在預(yù)防與準(zhǔn)備期的角色實(shí)踐活動還受其對自身在這一階段的角色認(rèn)知的影響，自主性與積極性是其為應(yīng)急預(yù)案體系建言獻(xiàn)策、參與風(fēng)險排查與評估、宣傳應(yīng)急知識、收集并反饋社會矛盾、動員社會公益資源增加應(yīng)急物資儲備的關(guān)鍵，也是增加其在公共危機(jī)治理中參與程度及影響范圍的社會資本。

(二)監(jiān)測與預(yù)警期：危機(jī)防范的動員者

公共危機(jī)全面爆發(fā)前通常是可以尋到蛛絲馬跡的，而監(jiān)測預(yù)警的目的則在于通過多種途徑對預(yù)防與準(zhǔn)備期搜集到的零散的危機(jī)信息加以篩選與整合，實(shí)現(xiàn)信息之間的互聯(lián)互通，確保所搜集到的危機(jī)信息的時效性與準(zhǔn)確性，并通過科學(xué)有效的宣傳手段提高公眾的風(fēng)險防范意識，以降低危機(jī)爆發(fā)的可能性及減少危機(jī)爆發(fā)階段造成的危害。因此，此階段中預(yù)警信息的搜集及實(shí)時監(jiān)控是核心，增強(qiáng)公眾對危機(jī)的防范意識與應(yīng)對能力是關(guān)鍵。政府對社會組織的角色預(yù)期主要是在廣泛搜集并加以系統(tǒng)梳理危機(jī)信息的基礎(chǔ)上，對社會成員采取科學(xué)有效動員以提升社會整體的危機(jī)防范與應(yīng)對能力。社會組織的民間性及廣泛性優(yōu)勢為其社會動員能力奠定了基礎(chǔ)。公眾對于政府下達(dá)的緊急通知通常呈現(xiàn)一種漠然、與己無關(guān)的態(tài)度，此時社會組織則可發(fā)揮其作為政府與公眾橋梁的作用，作為輔助基層政府、社區(qū)工作的重要力量積極參與到社會動員的過程中，充分利用多種手段，有針對性地教授公眾危機(jī)防范及應(yīng)對措施，減輕公眾的憂慮和恐慌心理，引導(dǎo)公眾提高防護(hù)意識。

(三)救援與處置期：危機(jī)治理的協(xié)同者

公共危機(jī)爆發(fā)后，處于“導(dǎo)演”地位的政府部門在危機(jī)信息的搜集、決策信息的輔助、應(yīng)急資源的提供、公眾需求的滿足等方面對社會力量的需求大大增加。因此，政府部門對社會組織在這一階段中的角色預(yù)期主要以危機(jī)治理的協(xié)調(diào)者為主，具體又表現(xiàn)為公眾意愿的表達(dá)者、公共政策的影響者、社會資源籌集的補(bǔ)充者等多重角色。在政府的統(tǒng)一指揮下，社會組織可以將危機(jī)救援與處置階段中不同社會階層的利益需求整合到一個系統(tǒng)化的平臺中，反映行業(yè)訴求，傳達(dá)群眾呼聲，構(gòu)筑起政府與社會公眾間溝通的橋梁，同時結(jié)合社會組織自身的專業(yè)優(yōu)勢，為相關(guān)政府部門決策提供專業(yè)知識及政策建議。社會資源籌集的補(bǔ)充者是這一階段中社會組織的核心角色，公共危機(jī)因其爆發(fā)的突然性、影響的廣泛性及資源需求的迫切性，暴露出了政府部門因?qū)徟绦驈?fù)雜、條塊部門利益沖突、信息傳遞與整合不及時等帶來的弊端。在此背景下，幾乎覆蓋全行業(yè)、與社會各階層緊密相連、消息傳遞迅速且組織靈活的社會組織則可以承擔(dān)起籌集社會資源的關(guān)鍵角色。

(四)恢復(fù)與重建期：危機(jī)修復(fù)的協(xié)助者

當(dāng)公共危機(jī)所帶來的危害與損失在救援與處置階段的后期得到基本控制時，恢復(fù)與重建就被提上工作日程。恢復(fù)與重建期的一項(xiàng)重要工作是評估公共危機(jī)中人財物等各類資源的損失及公共危機(jī)治理工作的實(shí)效，恢復(fù)受災(zāi)地區(qū)的生產(chǎn)、生活及社會秩序。此階段中，政府部門權(quán)力的漸進(jìn)讓渡及社會組織公益性的本色使政府預(yù)期社會組織在恢復(fù)與重建期主要承擔(dān)危機(jī)修復(fù)的協(xié)助工作，通過對危機(jī)中資源分配與利用情況的事后評估、危機(jī)后企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)、弱勢群體的關(guān)心關(guān)愛等工作協(xié)助政府部門完成危機(jī)后的總結(jié)工作，并對危機(jī)后社會的重建建言獻(xiàn)策。社會組織利用其行業(yè)覆蓋的廣泛性可以為災(zāi)后修復(fù)工作提供危機(jī)后評估與反思、危機(jī)防范指導(dǎo)、危機(jī)知識培訓(xùn)及演練等工作，幫助公眾及企業(yè)樹立恢復(fù)正常工作生活秩序的信心。此外，公共危機(jī)所具有的破壞屬性對原先在社會資源分配中具有經(jīng)濟(jì)利益的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會群體施加了更為巨大且不可期的壓力，以社會保障和社會救助為主要形式的政府支持已難以覆蓋大范圍的弱勢群體，社會組織的志愿性、專業(yè)性及靈活性等優(yōu)勢成為彌補(bǔ)政府角色缺失的關(guān)鍵要素。

三、適應(yīng)與偏離：角色實(shí)踐與角色距離的產(chǎn)生

在角色實(shí)踐的過程中，權(quán)利義務(wù)的恰當(dāng)行使是角色主體在特定情境中適應(yīng)性良好的表現(xiàn)，然而在實(shí)踐過程中，也會出現(xiàn)角色偏離現(xiàn)象，即行為和行為效果與一般社會期待的偏離，主要表現(xiàn)為角色沖突、角色錯位及角色失敗等。

(一)角色適應(yīng)：權(quán)利與義務(wù)的規(guī)范行使

公共危機(jī)治理過程中，社會組織的角色適應(yīng)指社會組織對公共危機(jī)治理情境下賦予其行為模式的依從。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，公民和各類社會組織有義務(wù)服從政府的決定和命令，配合政府采取的應(yīng)急處置措施，積極參加應(yīng)急救援工作，協(xié)助維護(hù)社會秩序。根據(jù)社會組織在公共危機(jī)治理中角色發(fā)揮的主觀能動性的強(qiáng)弱，可以將社會組織的角色適應(yīng)劃分為良好的角色適應(yīng)及角色固著兩種組織狀態(tài)。良好的角色適應(yīng)即社會組織能夠在公共危機(jī)背景中依據(jù)不同階段政府、公眾及組織自身需求進(jìn)行資源的適應(yīng)性調(diào)配、運(yùn)用，角色固著則體現(xiàn)為社會組織在對公共危機(jī)治理這一實(shí)踐情境認(rèn)知不足的情況下，展現(xiàn)出的其對常態(tài)化角色的持續(xù)維持，是一種對其角色期待的固定性認(rèn)知。

良好的角色適應(yīng)表現(xiàn)為社會組織在公共危機(jī)治理的預(yù)防與準(zhǔn)備期、監(jiān)測與預(yù)警期、救援與處置期和恢復(fù)與重建期都能夠進(jìn)行適時的角色切換，以適應(yīng)公共危機(jī)治理中多元主體協(xié)同合作的需要。在預(yù)防與準(zhǔn)備期，社會組織應(yīng)積極密切與政府的聯(lián)系，以提高自身參與危機(jī)治理的社會資本。在監(jiān)測與預(yù)警期，社會組織則可以通過信息的收集為政府部門提供預(yù)警信息、協(xié)助政府部門做出決策、實(shí)現(xiàn)有效信息在公眾與政府部門之間的順暢傳遞，并進(jìn)行有效的社會動員工作。在公共危機(jī)救援與處置期，社會組織主要被預(yù)期成為公眾意愿的表達(dá)者、公共政策的影響者、社會資源籌集的補(bǔ)充者。當(dāng)公共危機(jī)進(jìn)入恢復(fù)與重建階段時，輔助政府部門的危機(jī)恢復(fù)重建工作、引導(dǎo)受災(zāi)地區(qū)生產(chǎn)生活及社會秩序的恢復(fù)、對弱勢群體進(jìn)行持續(xù)性的關(guān)愛與幫助是社會組織的重要任務(wù)。

制度化角色規(guī)范的路徑依賴是社會組織角色固著的主要原因，主要表現(xiàn)為公共危機(jī)治理情境中社會組織的行為規(guī)范是與其地位相匹配的，不同類型與功能定位的社會組織被賦予的角色期待也具有極大差異，特定的角色期待會成為規(guī)范社會組織行為、引導(dǎo)社會組織發(fā)展的“風(fēng)向標(biāo)”，當(dāng)這種單一且固化的角色規(guī)范在實(shí)踐中被不斷強(qiáng)化后，則會引發(fā)社會組織在認(rèn)知及實(shí)踐中的角色固著現(xiàn)象。此外，社會組織對自身單一角色的強(qiáng)調(diào)也是其角色固著的原因之一，具體表現(xiàn)為社會組織缺少自覺性與自主性的意識去調(diào)整、設(shè)計與承擔(dān)自身在公共危機(jī)這一現(xiàn)實(shí)情境中的角色。

(二)角色偏離：結(jié)構(gòu)與功能的不當(dāng)對接

角色偏離是社會組織在公共危機(jī)治理背景下對角色的認(rèn)知出現(xiàn)偏誤，從而直接影響其角色實(shí)踐，產(chǎn)生的角色沖突、角色錯位及角色失敗等具體行為。社會組織在公共危機(jī)治理中角色的扮演是以其對角色的理解與領(lǐng)悟?yàn)榍疤岬?，但在?shí)際情境下社會組織的角色扮演會出現(xiàn)與其所承擔(dān)的角色間存在差距。公共危機(jī)治理過程中，當(dāng)政府與社會對社會組織的角色在同一時間內(nèi)存在多重要求時，社會組織在時間、精力與資源的分配上易出現(xiàn)角色沖突。此時，如果社會組織對其所要承擔(dān)的多重角色間權(quán)利與義務(wù)的認(rèn)知程度較低或沒有充分理解，發(fā)生了權(quán)利與義務(wù)的錯位行為，則會出現(xiàn)角色錯位現(xiàn)象。角色失敗是角色實(shí)踐中最嚴(yán)重的形式，表現(xiàn)為組織功能的最終消退，面臨著組織被解散的巨大風(fēng)險。

近年來，我國社會組織在公共危機(jī)治理中角色錯位、角色沖突甚至角色失敗的新聞對社會組織作為角色主體的公信力產(chǎn)生了巨大的打擊。如在2020年新冠肺炎疫情防控過程中，武漢市紅十字會遭遇了廣泛的社會問責(zé)，捐贈物資的擠壓與一線醫(yī)護(hù)人員防護(hù)設(shè)備的嚴(yán)重短缺，不同醫(yī)院間資源配置的區(qū)別對待是其遭遇問責(zé)的主要爆發(fā)點(diǎn)，這與紅十字會作為社會資源籌集的補(bǔ)充者期待發(fā)生了強(qiáng)烈的沖突。紅十字會領(lǐng)導(dǎo)利用角色職權(quán)去倉庫領(lǐng)取口罩等物資的行為，則違背了紅十字會所肩負(fù)的公眾利益為本的原則與初心。此外，在抗擊新型冠狀病毒肺炎的過程中，我國慈善領(lǐng)域還出現(xiàn)了一些違法違規(guī)行為，個別慈善組織違規(guī)操作，有些不具備公募資格的社會組織或個人出于公益目的“好心辦了錯事”，甚至還出現(xiàn)在大災(zāi)之中假借慈善名義撈取錢財?shù)姆缸镄袨?，政府部門對涉事社會組織的處罰或警告使部分社會組織面臨著角色失敗的風(fēng)險。

四、互動與塑造：社會組織角色實(shí)踐的影響機(jī)制

社會組織在公共危機(jī)治理中的角色扮演過程，是社會組織在公共危機(jī)治理的情景下通過對變化著的角色情境的定義而行動的過程。追問影響社會組織的角色扮演過程的機(jī)制實(shí)則是探尋公共危機(jī)治理情境的變化及相應(yīng)情境下角色互動對于社會組織的影響，展現(xiàn)動態(tài)性的互動與塑造相互作用的情景。

(一)現(xiàn)實(shí)與束縛：角色扮演的情景布置

情景布置是社會角色扮演的特定角色情境，表現(xiàn)為特定角色情境下角色權(quán)利與義務(wù)的集合，是對特定情境下社會角色行為的現(xiàn)實(shí)規(guī)范。雖然近年來我國社會組織參與公共危機(jī)治理的比例呈遞增趨勢，政府部門也鼓勵社會力量在公共危機(jī)治理中的參與，但總體看來，我國社會組織在公共危機(jī)治理中卻面臨著諸多情景布置不足的困境，并對社會組織角色扮演帶來了諸多方面的影響。首先是法律法規(guī)的缺失導(dǎo)致社會組織參與途徑困難。所謂“名不正則言不順”，地位符號是社會組織在公共危機(jī)治理中扮演角色的“資格證”和“許可證”。然而，法律政策尚未對社會組織在公共危機(jī)治理中的角色定位與作用發(fā)揮給予充分的重視，未明確規(guī)定社會組織在公共危機(jī)治理中的權(quán)利與義務(wù)，只是提及了社會組織應(yīng)積極配合政府部門在突發(fā)事件中的應(yīng)對工作，從而導(dǎo)致社會組織難以在現(xiàn)有法律政策及制度上獲得參與公共危機(jī)治理的相應(yīng)地位。其次，社會組織角色扮演的情景布置不足還表現(xiàn)為管理制度的缺乏。我國社會組織的發(fā)展歷史較短，眾多社會組織仍未參與過公共危機(jī)治理工作，且在社會組織的管理規(guī)范及制度中并未涉及相關(guān)內(nèi)容，雖然諸多社會組織在公共危機(jī)治理的資源動員、募集和使用方面貢獻(xiàn)了力量，但仍暴露出計劃和規(guī)劃性不足、對轉(zhuǎn)入常規(guī)狀態(tài)中危機(jī)治理工作所需的專業(yè)、規(guī)范與耐力的認(rèn)識性不夠充分等問題。因此，我國社會組織在公共危機(jī)治理中的角色扮演是片段化、碎片化和被動化的，國家頂層設(shè)計與社會組織內(nèi)部管理規(guī)范的缺失是導(dǎo)致這一問題的重要原因。

(二)期待與隱憂：情景規(guī)定的政府活動

規(guī)定情境是角色扮演者在塑造角色時面臨和身處的各種情況的總稱，對于角色動作的性質(zhì)、樣式和角色的心理活動起著關(guān)鍵的制約作用。公共危機(jī)治理中我國社會組織角色實(shí)踐的情境是由政府行動的行政邏輯決定的。公共危機(jī)治理雖然強(qiáng)調(diào)政府、市場、社會力量的多重協(xié)調(diào)與多元治理，以彌補(bǔ)政府失靈、市場失靈與志愿失靈，但在公共危機(jī)治理中起主導(dǎo)作用的仍是掌握行政權(quán)力、控制資源的政府部門。雖然市場及社會力量在公共危機(jī)治理中可以階段性發(fā)揮作用，但當(dāng)公共危機(jī)的發(fā)展進(jìn)入較為緊張的態(tài)勢時，政府這只強(qiáng)有力的手就開始對市場、社會力量施加控制力量。行政邏輯下政府對社會組織等社會力量控制力度的不斷加強(qiáng)，也加速了政府對公共危機(jī)治理情境規(guī)定的顯性化過程，即多元參與主體的角色實(shí)際是政府“導(dǎo)演”角色下的設(shè)定，公共危機(jī)治理情境是其“劇本”的現(xiàn)實(shí)背景，“劇情”的變化在一定程度上由導(dǎo)演控制著方向。由于公共危機(jī)治理情境這一劇本的復(fù)雜性，政府可能依據(jù)劇情需要在角色扮演的“前臺”和“幕后”出現(xiàn)差異性的行動，從而可能對公共危機(jī)治理中社會組織角色的規(guī)定、資源的使用、行動的支持與監(jiān)管方面出現(xiàn)雙重甚至多重標(biāo)準(zhǔn)。公共危機(jī)治理中社會組織角色實(shí)踐的理想化情境是在完善的制度體系規(guī)定下社會組織與其他多元主體的良性互動，但實(shí)踐中政府行動的行政邏輯與社會組織參與公共危機(jī)治理的制度建設(shè)不足的雙重作用，使得社會組織角色實(shí)踐的情境被行政力量主導(dǎo)。政府對社會組織參與公共危機(jī)治理，既期待其發(fā)揮資源彌補(bǔ)、社會動員、協(xié)助修復(fù)及提供建議等作用，又對其力量的增強(qiáng)及缺乏統(tǒng)籌的功能效用存在隱憂，繼而陷入一種矛盾的境地。

(三)限制與調(diào)試：社會組織的情境定義

角色扮演者對于所處社會情境的行為活動雖然有被動適應(yīng)的成分，但也具有不斷調(diào)適自身角色行為以適應(yīng)社會情境的主觀能動性，這種主觀能動性保證其角色實(shí)踐活動與客觀環(huán)境的銜接，即角色扮演者必須遵循客觀存在或既定的組織原則，依據(jù)差異化的情境扮演差異性的角色。社會組織對公共危機(jī)治理情境的主觀定義影響著其角色實(shí)踐的過程?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》中雖然鼓勵社會組織依據(jù)自身情況參與到突發(fā)事件的處理工作中，但對其支持和肯定的權(quán)責(zé)較為籠統(tǒng)，參加應(yīng)急救援工作也是基于配合政府工作的前提，因此，許多社會組織對公共危機(jī)治理中自身的角色定位是可有可無，這無疑極大削弱了其主動參與的積極性。社會組織參與公共危機(jī)治理的能力也是限制其積極定義角色實(shí)踐情境的重要原因。公共危機(jī)治理這一特殊情境下不僅需要社會組織具有極高的專業(yè)能力，還應(yīng)具備極強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)與動員能力、資源籌集與調(diào)配能力，對危機(jī)形勢的持續(xù)預(yù)估、對公眾需求的敏感和敏銳、對自身角色的不斷調(diào)整等都對其角色扮演提出諸多挑戰(zhàn)。雖然我國社會組織的組織結(jié)構(gòu)相對靈活，但缺乏正式的組織制度，組織活動具有臨時性和針對性，其自治水平的綜合能力仍處于較低發(fā)展水平。由此，社會組織對角色實(shí)踐情境的定義被限制，難以在公共危機(jī)治理中實(shí)踐其多重角色，角色功能的高效發(fā)揮仍依賴于社會組織自身的不斷調(diào)適。

五、角色重塑：公共危機(jī)治理中社會組織的嵌入路徑

公共危機(jī)治理中社會組織實(shí)踐路徑的探索與創(chuàng)新成為其角色重塑的重要載體。以嵌入式理論為分析視角，探討社會組織在公共危機(jī)治理中的嵌入路徑是其角色重塑的有效實(shí)踐手段[9]。

(一)差異化角色定位下的功能嵌入

社會組織角色定位的差異性決定著其在公共危機(jī)治理中的功能嵌入路徑。在公共危機(jī)治理中，社會組織依據(jù)其功能可以劃分為專業(yè)服務(wù)型社會組織、應(yīng)急保障型社會組織與綜合輔助型社會組織。在差異化角色定位基礎(chǔ)上，不同功能的社會組織可以依據(jù)公共危機(jī)的不同類型、危機(jī)級別及發(fā)生的不同階段所發(fā)出的異質(zhì)性需求，結(jié)合自身運(yùn)作水平、專業(yè)能力、資源稟賦等制訂差異性的行動策略。其中，專業(yè)服務(wù)型社會組織應(yīng)注重自身專業(yè)技術(shù)資源在公共危機(jī)治理過程中的運(yùn)用，以其專業(yè)功能的嵌入提升公共危機(jī)治理的績效。應(yīng)急保障型社會組織則應(yīng)發(fā)揮其在應(yīng)急物資籌集與分配、志愿者招募與服務(wù)等社會動員領(lǐng)域的靈活性優(yōu)勢，彌補(bǔ)應(yīng)急資源在公共危機(jī)治理中短缺的問題。綜合輔助型社會組織處于公共危機(jī)治理中執(zhí)行任務(wù)的“末梢”地位，其功能嵌入主要體現(xiàn)為利用其在常態(tài)活動下積累的社會資本及自組織優(yōu)勢，在公共危機(jī)治理中整合作用的發(fā)揮。無論是專業(yè)服務(wù)型社會組織、應(yīng)急保障型社會組織還是綜合輔助型社會組織，其功能嵌入的有效性都取決于其所發(fā)揮的功能與公共危機(jī)治理中差異性、多元化需求的匹配程度。

(二)角色比較優(yōu)勢下的資源嵌入

專業(yè)性、公益性、草根性及多樣性是社會組織的獨(dú)特性優(yōu)勢，也是在公共危機(jī)治理中實(shí)現(xiàn)資源嵌入的土壤與根基。社會組織在公共危機(jī)治理中的資源嵌入可以從如下維度進(jìn)行分解：第一，專業(yè)智力資源的嵌入，具體表現(xiàn)為不同行業(yè)、不同類別的社會組織專業(yè)知識的發(fā)揮，如其在公共危機(jī)治理過程中以專家智庫提出政策建議、傳遞科學(xué)危機(jī)防范知識、講解危機(jī)專業(yè)課程等智力資源。第二，經(jīng)濟(jì)資源的嵌入，社會組織通過資金募集、資源籌集等手段彌補(bǔ)公共危機(jī)治理中應(yīng)急資源的短缺，并通過與政府部門、其他社會組織及公眾的協(xié)同互動將所籌集的經(jīng)濟(jì)資源有效嵌入危機(jī)過程中。第三，情感與道德資源的嵌入，社會組織的公益及草根屬性使其在公共危機(jī)中喚起公眾的公共精神、引導(dǎo)社會公眾應(yīng)對危機(jī)的積極態(tài)度、促進(jìn)集體共識的形成等方面具有一定的優(yōu)勢。對社會公眾情感與道德資源的嵌入也是社會組織在公共危機(jī)治理中角色重塑的關(guān)鍵資源。

(三)良性角色互動下的關(guān)系嵌入

傳統(tǒng)的以政府為單一主體的公共危機(jī)管理模式已逐步走向“國家-社會-市場”同時在場的公共危機(jī)協(xié)同治理模式，社會組織與其他公共危機(jī)治理主體間良性互動關(guān)系的構(gòu)建是其在公共危機(jī)治理中角色效能高效發(fā)揮的重要依托。社會組織在公共危機(jī)治理中的互動角色除了發(fā)揮主導(dǎo)功能的政府部門外，還與其他社會組織、公眾、市場及媒體等持續(xù)進(jìn)行著互動行為，多方利益相關(guān)者在公共危機(jī)治理中通過角色互動，塑造出具有整體合力效應(yīng)、以心理認(rèn)同為基礎(chǔ)、以資源互補(bǔ)為目標(biāo)、以動態(tài)協(xié)作為保障的關(guān)系嵌入路徑，這是提升公共危機(jī)治理績效的關(guān)鍵。社會組織與政府的良性互動關(guān)系是其在公共危機(jī)治理中關(guān)系嵌入的核心要素。政府對公共危機(jī)治理中社會組織應(yīng)急資源的及時輸送、基層群眾多元需求的滿足及危機(jī)防范與應(yīng)對知識的宣傳等方面具有依賴性，而社會組織對政府也存在著危機(jī)治理資源與合法參與路徑的依賴，因?yàn)樯鐣戏ㄐ?、行政合法性與政治合法性等多重合法性的獲得是社會組織制度化參與公共危機(jī)治理的保障，也是其成為真正的公共危機(jī)治理參與主體并獲得發(fā)展空間的必然需求[10]。

六、結(jié)論與討論

本文通過搭建公共危機(jī)情境下的社會組織角色扮演的“結(jié)構(gòu)-過程”分析框架，分析了公共危機(jī)治理不同階段中政府與社會對社會組織的差異化角色期待，社會組織則依據(jù)這些期待不斷適應(yīng)著自身的角色，但部分社會組織的角色適應(yīng)不良也致使其在公共危機(jī)治理中出現(xiàn)了角色沖突、角色錯位及角色失敗等現(xiàn)象。對于社會組織的角色實(shí)踐為何呈現(xiàn)出上述情形，本文以為，在作為角色互動情境的公共危機(jī)治理中，社會組織的角色實(shí)踐過程和結(jié)果是角色情境和角色主體情境定義的共同結(jié)果，其角色實(shí)踐受角色扮演的情景布置、情景規(guī)定的政府活動及社會組織的情境定義等多重機(jī)制的影響，進(jìn)而呈現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)與束縛、期待與隱憂、限制與調(diào)試等多重張力并存的情景。在此背景下，重塑公共危機(jī)治理中社會組織的角色，提升社會組織在公共危機(jī)治理中的角色適應(yīng)水平則顯得尤為重要，差異化角色定位下的功能嵌入、角色比較優(yōu)勢下的資源嵌入及良性角色互動下的關(guān)系嵌入是社會組織角色重塑可期嘗試的實(shí)踐路徑。

實(shí)際上，對社會組織在公共危機(jī)治理中角色定位及嵌入路徑的探索，本質(zhì)上仍然是對我國政府與社會關(guān)系的嘗試性回答，以明確社會組織在公共危機(jī)治理中的角色定位、功能邊界、權(quán)利與義務(wù)。健全相關(guān)法律體系與制度建設(shè)，搭建政府與社會組織協(xié)同治理公共危機(jī)的機(jī)制與平臺，是政府作為導(dǎo)演角色能夠?yàn)樯鐣M織這一角色扮演者進(jìn)行的情境規(guī)定。而社會組織自身則應(yīng)從完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化角色的公益使命、加強(qiáng)角色的整體功能與專業(yè)化建設(shè)等多渠道著手，不斷調(diào)適自身對于公共危機(jī)治理中的主觀定義，以實(shí)現(xiàn)客觀需求與主觀定義的均衡對接，增強(qiáng)社會組織在公共危機(jī)治理中的話語權(quán)，提升公共危機(jī)治理的效能。