農(nóng)地“三權(quán)分置”下農(nóng)民地權(quán)訴求與流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)及防范

周培萍

2020年出臺(tái)的《民法典》對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”做出明確規(guī)定，目的既是為了穩(wěn)定農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)也是為了讓土地利用更加靈活，真正實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值?！叭龣?quán)分置”是對(duì)我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的第二次分離，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置并行，這一制度安排，首先要堅(jiān)持土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在我國(guó)現(xiàn)階段，土地法律相關(guān)的配套制度還不盡完善，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度還面臨著很多不確定因素，那些無(wú)視農(nóng)民地權(quán)訴求，必然在土地流轉(zhuǎn)中風(fēng)險(xiǎn)不斷，所以正確處理和防范農(nóng)地“三權(quán)分置”下農(nóng)民地權(quán)訴求和地權(quán)流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。

一、農(nóng)民地權(quán)訴求與地權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

（一）農(nóng)民身份爭(zhēng)議引發(fā)的地權(quán)訴求

農(nóng)地“三權(quán)分置”的重要前提是農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，然后在承包權(quán)基礎(chǔ)上派生經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)。所以“三權(quán)分置”制度的實(shí)施，必須要對(duì)土地承包權(quán)進(jìn)行確權(quán)，然而土地確權(quán)過(guò)程中，出現(xiàn)大量農(nóng)民身份認(rèn)定的爭(zhēng)議和糾紛，影響了部分群體對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得，這部分群體極其渴望能夠擁有本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民身份，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自己的地權(quán)訴求。依據(jù)新修訂的《農(nóng)村土地承包法》第六十九條規(guī)定：確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定。在《農(nóng)村土地承包法》中，沒(méi)有對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定做出具體規(guī)定，在土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)的時(shí)候，這部分人便通過(guò)訴訟、上訪等方式表達(dá)自己的地權(quán)訴求?！锻恋爻邪ā吩谛抻啎r(shí)只作了銜接性規(guī)定，對(duì)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則、程序等留給其他法律或法規(guī)具體規(guī)定，但出現(xiàn)的問(wèn)題是相關(guān)法律沒(méi)有對(duì)此專(zhuān)門(mén)進(jìn)行立法規(guī)定，只有具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，才能擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題的解決，也是我國(guó)社會(huì)保障制度改革和農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)改革中急需解決的問(wèn)題，關(guān)系著我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。在法律和法規(guī)還沒(méi)有作出明確規(guī)定時(shí)，《村民委員會(huì)組織法》賦予村委會(huì)、村民小組很大的自治權(quán)，但卻沒(méi)有對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格這樣的問(wèn)題做出明確規(guī)定，在利益驅(qū)動(dòng)下，很多地方出現(xiàn)了“外嫁女”、“改嫁婦”、“農(nóng)嫁非”外來(lái)人員、超生子女戶等合法權(quán)益被假以農(nóng)村自治為由遭到非法侵害剝奪，其中就涉及到地權(quán)享有的大量糾紛，制定相關(guān)的法律規(guī)定用以解決當(dāng)前日益突出的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的問(wèn)題十分必要。

（二）城郊農(nóng)民與邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民的地權(quán)訴求存在差異

允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是“三權(quán)分置”的核心要義之一，有助于為土地經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)發(fā)展融資問(wèn)題提供解決路徑。而這些制度設(shè)計(jì)，對(duì)于城郊農(nóng)民和邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，發(fā)揮的功能和作用是不一致的，因?yàn)槌墙嫁r(nóng)民與邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民的地權(quán)訴求存在很大的差異。試點(diǎn)實(shí)踐表明，真正能夠達(dá)到法律目的的土地還是很少量的，城郊的土地和邊遠(yuǎn)地區(qū)的土地是無(wú)法達(dá)到相同的價(jià)值，而且流通的量也是不可比的。因?yàn)榈赜虻牟顒e，導(dǎo)致城郊農(nóng)民的地權(quán)訴求是土地的增值大而且快，實(shí)現(xiàn)地權(quán)的愿望強(qiáng)烈，土地流轉(zhuǎn)更順暢，能夠達(dá)到土地的靈活運(yùn)用；但對(duì)于邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民的地權(quán)而言，流動(dòng)的動(dòng)力是很低的，“三權(quán)分置”很多還只是體現(xiàn)在制度層面上，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)還無(wú)法順利分離，一是農(nóng)民的地權(quán)意愿仍然是土地承包權(quán)，二是有靈活流轉(zhuǎn)地權(quán)的意愿卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)，需要經(jīng)營(yíng)主體的參與，要想引進(jìn)多元經(jīng)營(yíng)主體，還需要政府大力扶持和市場(chǎng)全面打開(kāi)。

（三）自由流動(dòng)的農(nóng)民和留守農(nóng)民的地權(quán)訴求差異

黨的十八屆五中全會(huì)決定提出，“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益?！睂?duì)此，《土地承包法》作了較大的修改，第二十七條規(guī)定，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。國(guó)家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。近些年，全國(guó)每年進(jìn)城落戶大約1 500萬(wàn)-1 600萬(wàn)人。由于歷史形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)居民在經(jīng)濟(jì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)上差別較大，農(nóng)民形式上雖落戶城市，但要完全融入城市將是長(zhǎng)期的歷史過(guò)程。進(jìn)城務(wù)工落戶農(nóng)民在承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，是基于其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份享有的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，在農(nóng)民落戶就業(yè)還處于不穩(wěn)定狀態(tài)時(shí)，不能剝奪其享有的上述權(quán)利。這種有償退出機(jī)制，適應(yīng)了自由穿梭于農(nóng)村和城市的農(nóng)民的需求，他們對(duì)于地權(quán)的訴求是能夠最大程度地變現(xiàn)地權(quán)，徹底脫離集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，只要補(bǔ)償?shù)轿?，這些農(nóng)民是愿意放棄土地承包權(quán)的。而對(duì)于留守農(nóng)民而言，他們的重點(diǎn)在于更大程度地實(shí)現(xiàn)地權(quán)和擴(kuò)大地權(quán)。這些地權(quán)訴求的差異，也影響了地權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行和農(nóng)地“三權(quán)分置”的有效實(shí)施。

二、“三權(quán)分置”下農(nóng)民地權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）權(quán)利客體不確定以及經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置并行，所有權(quán)和承包權(quán)都是物權(quán)，客體針對(duì)的都是集體土地，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是債權(quán)性質(zhì)還是物權(quán)性質(zhì)，學(xué)者中尚有爭(zhēng)議，《民法典》和新修訂的《農(nóng)村土地承包法》中做了相同的規(guī)定，內(nèi)容包括：承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)；流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。根據(jù)這些規(guī)定可以看出，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體是不確定的，可以是債權(quán)也可以是物權(quán)，五年以內(nèi)的是債權(quán)性質(zhì)，五年以上的是物權(quán)性質(zhì)，因?yàn)榭腕w不明確，在實(shí)踐中發(fā)生糾紛后難以保護(hù)和救濟(jì)。如果經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)的話，應(yīng)該是用益物權(quán)中的一類(lèi)，而經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)和土地承包權(quán)這類(lèi)用益物權(quán)之間的關(guān)系如何，是否違反了物權(quán)法的“一物一權(quán)”原則，經(jīng)營(yíng)權(quán)是在土地承包權(quán)上設(shè)立的用益物權(quán)，在地權(quán)流轉(zhuǎn)中，會(huì)對(duì)土地承包權(quán)構(gòu)成什么限制，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股和抵押，也就是以物權(quán)入股、設(shè)立抵押的話，一定會(huì)影響土地承包權(quán)，在權(quán)利實(shí)現(xiàn)上會(huì)產(chǎn)生矛盾，進(jìn)而影響農(nóng)村土地改革的進(jìn)程。

（二）經(jīng)營(yíng)權(quán)“一權(quán)獨(dú)大”的風(fēng)險(xiǎn)及危害

農(nóng)地設(shè)置“三權(quán)分置”的目的是為了盤(pán)活土地利用，讓土地利用也進(jìn)入市場(chǎng)流動(dòng)，通過(guò)土地的靈活利用來(lái)增加農(nóng)民收益，并解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中土地集中利用的問(wèn)題。隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展，原來(lái)的“兩權(quán)分置”中農(nóng)村土地集體所有權(quán)已經(jīng)出現(xiàn)了虛化，土地私有的觀念也不斷增強(qiáng)；而“三權(quán)分置”下，過(guò)分地強(qiáng)調(diào)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，會(huì)造成經(jīng)營(yíng)權(quán)“一權(quán)獨(dú)大”的風(fēng)險(xiǎn)，這樣就更會(huì)加重農(nóng)民土地私有的思想觀念，農(nóng)戶更看重的是自己的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，而集體這個(gè)組織在土地流轉(zhuǎn)中的地位和作用就會(huì)進(jìn)一步被削弱；“三權(quán)分置”下的土地流轉(zhuǎn)，會(huì)使農(nóng)民組織的地位不斷被弱化，出現(xiàn)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全的問(wèn)題，這樣就導(dǎo)致在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中易出現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)管理的內(nèi)部人控制問(wèn)題，無(wú)法實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部民主管理，而無(wú)視不同農(nóng)民的地權(quán)訴求，導(dǎo)致地權(quán)流轉(zhuǎn)矛盾突出。

（三）經(jīng)營(yíng)主體廣泛性導(dǎo)致的土地用途改變以及農(nóng)民生存權(quán)益損害的風(fēng)險(xiǎn)

《土地承包法》雖然規(guī)定了受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或者資質(zhì)，但沒(méi)有了集體組織的保障，農(nóng)戶沒(méi)有能力去審查經(jīng)營(yíng)主體的資質(zhì)問(wèn)題，即使經(jīng)營(yíng)主體資質(zhì)沒(méi)有任何問(wèn)題，但經(jīng)營(yíng)主體太廣泛，土地流轉(zhuǎn)非理性的商業(yè)投機(jī)中非糧化趨勢(shì)加大，在國(guó)家政策鼓勵(lì)下，各種社會(huì)資本進(jìn)入到農(nóng)地流通中，與傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)種糧相比，有些商業(yè)投資定位更高端，如各種農(nóng)業(yè)生態(tài)園，或者利用農(nóng)業(yè)以土地流轉(zhuǎn)為平臺(tái)，開(kāi)展其他產(chǎn)業(yè)鏈和多元化經(jīng)營(yíng)。這些投資里面會(huì)出現(xiàn)投機(jī)行為，也有是為了取得國(guó)家相應(yīng)補(bǔ)貼的，與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目的相去甚遠(yuǎn)，這些土地流轉(zhuǎn)不光造成土地的浪費(fèi)，甚至?xí)霈F(xiàn)土地生態(tài)污染，一些商業(yè)炒作行為會(huì)導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)價(jià)格上漲，加大了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社以及種糧大戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。在一些中心城市周邊，由于缺乏有效監(jiān)管，很多農(nóng)地經(jīng)過(guò)多輪長(zhǎng)時(shí)間流轉(zhuǎn)后，最終轉(zhuǎn)變成了商業(yè)用地，嚴(yán)重危及了國(guó)家糧食安全。

（四）無(wú)視農(nóng)民地權(quán)訴求導(dǎo)致的土地權(quán)益受損風(fēng)險(xiǎn)

在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民地權(quán)訴求無(wú)門(mén)，或者農(nóng)民的各種地權(quán)訴求沒(méi)有得到回應(yīng)和滿足，如果又出現(xiàn)土地過(guò)度集中的現(xiàn)象，必會(huì)極大地?fù)p害農(nóng)民土地權(quán)益，大部分農(nóng)民也為地權(quán)訴求奔波過(guò)，嘗試各種失敗后，便只好接受現(xiàn)實(shí)，只有一小部分農(nóng)民通過(guò)法律訴訟、信訪方式進(jìn)行維權(quán)。土地的過(guò)度集中，會(huì)使土地經(jīng)營(yíng)者取代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位，成為了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的代言人，一切決策都是以經(jīng)營(yíng)者利益為主，這也是土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)損害農(nóng)民利益的現(xiàn)狀。

三、農(nóng)地“三權(quán)分置”中的風(fēng)險(xiǎn)防范

在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)如果沒(méi)有相應(yīng)的對(duì)策防范，不僅會(huì)動(dòng)搖我國(guó)土地集體所有的產(chǎn)權(quán)制度，最終很可能導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益的損害，最終會(huì)危害我國(guó)農(nóng)村土地安全、糧食安全、生態(tài)安全和產(chǎn)業(yè)安全。

（一）明確農(nóng)地“三權(quán)分置”中法律規(guī)定的內(nèi)涵與外延，預(yù)防法律漏洞風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)地“三權(quán)分置”中，集體所有權(quán)是根本，在此基礎(chǔ)上設(shè)立土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，其內(nèi)涵和外延對(duì)于實(shí)踐農(nóng)地“三權(quán)分置”意義重大。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)，在此用益物權(quán)上又設(shè)立一個(gè)用益物權(quán)，這兩個(gè)用益物權(quán)的內(nèi)涵和邊界非常重要，新頒布的《民法典》并沒(méi)有就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，根據(jù)我國(guó)《民法典》第三百四十一條規(guī)定：流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。據(jù)此多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是不是物權(quán)需要區(qū)分，期限五年以上登記過(guò)的就屬于用益物權(quán)，也就是說(shuō)沒(méi)登記的五年以下的則不是。而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)到底是屬于物權(quán)還是債權(quán)，學(xué)者中爭(zhēng)議比較大，由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本就是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中派生出來(lái)的，其中承包權(quán)屬于成員權(quán)，只有集體成員才有資格擁有，具有身份依附性和不可對(duì)外轉(zhuǎn)讓性；經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)，在權(quán)利屬性上具有可交易性。這種權(quán)利結(jié)構(gòu)為“三權(quán)分置”的實(shí)行提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，一般情況下，若農(nóng)村人口流動(dòng)性低、土地不流轉(zhuǎn)時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利主體往往融為一體，統(tǒng)一發(fā)揮作用，但是現(xiàn)階段承包土地的農(nóng)民不經(jīng)營(yíng)自己的土地現(xiàn)象越來(lái)越突出，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的條件趨于成熟，所以有必要通過(guò)具體的法律規(guī)定這三個(gè)權(quán)利的性質(zhì)和內(nèi)涵，做到有法可依，特別是明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)和移轉(zhuǎn)的條件，避免在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的糾紛和矛盾加大而無(wú)法解決。

（二）強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包人的地位

農(nóng)地“三權(quán)分置”中，過(guò)分強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)，會(huì)使承包地的農(nóng)戶以及使用農(nóng)地的種植大戶忽視了集體經(jīng)濟(jì)組織的存在，很多地方出現(xiàn)了種植大戶代替農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織地位的情況，集體經(jīng)濟(jì)組織的所有決定都是由種植大戶主導(dǎo)作出的，種植大戶往往是從自身利益出發(fā)，而不是從整個(gè)農(nóng)村集體利益出發(fā)，很多發(fā)展決定最終可能會(huì)損害一部分農(nóng)戶的利益，但農(nóng)戶卻沒(méi)有解決問(wèn)題的暢通路徑，訴求無(wú)法得到有效回應(yīng)，再加上集體經(jīng)濟(jì)組織身份的尷尬，無(wú)法作為一個(gè)民事主體實(shí)施相應(yīng)活動(dòng)，都是由當(dāng)?shù)胤N植大戶或者企業(yè)代為實(shí)施的?！睹穹ǖ洹反_立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位，集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包人的身份應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化，從農(nóng)民以及本集體經(jīng)濟(jì)組織利益出發(fā)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，真正成其為優(yōu)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民集體組織。

（三）確定承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記規(guī)則，落實(shí)經(jīng)營(yíng)權(quán)主體、客體和內(nèi)容

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記已經(jīng)完成，根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第五十條規(guī)定，針對(duì)互換和轉(zhuǎn)讓以及家庭關(guān)系的變動(dòng)導(dǎo)致的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分割或者合并的等情形，當(dāng)事人可以申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移登記。以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，還應(yīng)當(dāng)提供發(fā)包方同意的材料。這是針對(duì)已經(jīng)登記的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的時(shí)候也需要登記，對(duì)于未登記的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)的時(shí)候也是可以不用登記的，因?yàn)椴坏怯?，?duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)特別是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)無(wú)法實(shí)施監(jiān)管，我國(guó)在即將建立的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度中，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)登記問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，明確經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體條件，對(duì)于土地的用途、面積以及雙方和發(fā)包方的權(quán)利義務(wù)作出具體規(guī)范。

（四）建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，發(fā)展保險(xiǎn)險(xiǎn)種，確保農(nóng)民利益真正實(shí)現(xiàn)

對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)率高的地區(qū)，可以建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，主要由農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者和政府出資，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者在承包期限內(nèi)按照約定的用途使用農(nóng)地，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，使用期屆滿后退還保證金，如果沒(méi)有按照約定用途使用農(nóng)地的，根據(jù)對(duì)農(nóng)地的影響以及對(duì)農(nóng)戶后期收益的影響，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)扣除保證金，以此彌補(bǔ)農(nóng)戶的損失，同時(shí)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以發(fā)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障險(xiǎn)種，采用農(nóng)戶自愿購(gòu)買(mǎi)的方式，拓寬資金來(lái)源渠道，多方位確保農(nóng)民因?yàn)檗r(nóng)地流轉(zhuǎn)可能會(huì)遭受的損失，確保農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn)。

（五）注重農(nóng)民地權(quán)訴求，構(gòu)建不同需求的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

不同農(nóng)民的地權(quán)訴求是近年來(lái)在土地流轉(zhuǎn)中不得不引起重視的問(wèn)題，由于沒(méi)有暢通訴求表達(dá)的渠道，很多地區(qū)農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)有不同的態(tài)度，這些都會(huì)直接影響土地有效利用，通過(guò)不同需求制度的區(qū)別來(lái)滿足農(nóng)民的地權(quán)需求，同時(shí)還要在此基礎(chǔ)上保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)者的利益，協(xié)調(diào)好兩者之間利益平衡點(diǎn)，也是我們?cè)谵r(nóng)地流轉(zhuǎn)中需要重視的問(wèn)題。政府應(yīng)該設(shè)立農(nóng)民地權(quán)訴求表達(dá)機(jī)制，將農(nóng)民地權(quán)訴求和專(zhuān)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)者的利益追求進(jìn)行平衡，加強(qiáng)信息公開(kāi)，建立有效的溝通方式，維護(hù)農(nóng)民自主意愿，加強(qiáng)權(quán)益保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)管控，平衡經(jīng)營(yíng)主體之間的利益需求。