美國(guó)航天工業(yè)管理模式分析及啟示

李鍇、陳國(guó)玖、劉志強(qiáng)、莊嚴(yán) /軍事科學(xué)院系統(tǒng)工程研究院

航天工業(yè)是國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要支撐，美國(guó)航天工業(yè)發(fā)展水平位居世界前列，為美國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和科技發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保證。在各類重大航天項(xiàng)目實(shí)施過程中，美國(guó)相關(guān)管理機(jī)構(gòu)不斷吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，逐步建立了先進(jìn)的航天管理模式，并形成了十分完善的科研生產(chǎn)和組織管理體系，有效推動(dòng)了航天領(lǐng)域的創(chuàng)新式快速發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)的航天工業(yè)發(fā)展水平已逐步接近世界先進(jìn)水平，按照發(fā)展計(jì)劃相繼進(jìn)行了載人航天工程、“嫦娥”登月工程等重大航天活動(dòng)。但必須清楚地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)航天工業(yè)發(fā)展水平與美國(guó)這樣的航天強(qiáng)國(guó)相比仍然存在一定的差距，需要不斷學(xué)習(xí)美國(guó)先進(jìn)的航天管理方法和成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)航天發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃部署，逐步走出適合我國(guó)國(guó)情的自主創(chuàng)新式航天強(qiáng)國(guó)之路。

一、美國(guó)航天管理組織體制

項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)將項(xiàng)目定義為：為創(chuàng)造獨(dú)特的產(chǎn)品或服務(wù)而進(jìn)行的一種臨時(shí)性工作。換句話說，項(xiàng)目可以看作是在既定的資源和要求的約束下，為實(shí)現(xiàn)某種目的而相互聯(lián)系的一次性工作任務(wù)。美國(guó)航天管理以現(xiàn)代項(xiàng)目管理為基礎(chǔ)，整體上具備十分完善的組織管理體制。項(xiàng)目管理起源于美軍陸軍部1942 年開展的“曼哈頓項(xiàng)目”（Manhattan Project），該項(xiàng)目集中了當(dāng)時(shí)西方國(guó)家（除納粹德國(guó)外）最優(yōu)秀的核科學(xué)家，負(fù)責(zé)人L.R.格羅夫斯和R.奧本海默堅(jiān)持系統(tǒng)工程的理論和方法，極大縮短了項(xiàng)目研制時(shí)間。20 世紀(jì)60 年代，美國(guó)海軍要求其“北極星”項(xiàng)目的承包商采用計(jì)劃評(píng)審技術(shù)（Program Evaluation and Review Technique，PRERT）， 項(xiàng)目研究同樣取得了巨大成功；美國(guó)國(guó)防部在此基礎(chǔ)上率先在導(dǎo)彈系統(tǒng)研制過程中采用了工作分解結(jié)構(gòu)（Work Breakdown Structure，WBS），并將其作為項(xiàng)目管理的核心概念之一；美國(guó)在“阿波羅”登月計(jì)劃項(xiàng)目上積極采用矩陣式組織模式，注重加強(qiáng)項(xiàng)目各系統(tǒng)間的協(xié)同性，進(jìn)一步完善了項(xiàng)目管理組織模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。上述管理概念和應(yīng)用方法均在后期逐步固化并形成明確的制度文件，成為現(xiàn)代項(xiàng)目管理的核心內(nèi)容。

從整體上來看，美國(guó)航天的項(xiàng)目管理體制主要可以分為3 個(gè)層次：美國(guó)總統(tǒng)與國(guó)會(huì)作為決策層，主管航天項(xiàng)目的最高決策及立法和預(yù)算審查；美國(guó)國(guó)防部與美國(guó)國(guó)家航空航天局（NASA）為計(jì)劃層，按照軍事航天和民用航天的不同領(lǐng)域進(jìn)行區(qū)分；承包商（工業(yè)界）、科研部門、大學(xué)等為實(shí)施層，通過合同開展相關(guān)研制和生產(chǎn)活動(dòng)，具體管理體制如圖1 所示。

美國(guó)總統(tǒng)是美國(guó)的最高行政首腦兼武裝部隊(duì)總司令。作為航天領(lǐng)域的最高協(xié)調(diào)者和決策者，美國(guó)總統(tǒng)依靠龐大的辦事機(jī)構(gòu)、各業(yè)務(wù)助理及相關(guān)顧問處理航天領(lǐng)域的重大決策和日常事務(wù)，主要辦事機(jī)構(gòu)包括科技政策局、管理與預(yù)算局、國(guó)家安全委員會(huì)等。在每年向國(guó)會(huì)提交的國(guó)情咨文和預(yù)算咨文中，美國(guó)航天相關(guān)決策和經(jīng)費(fèi)預(yù)算等相關(guān)信息是必須內(nèi)容，相關(guān)信息作為國(guó)會(huì)審批美國(guó)航天領(lǐng)域立法工作和下?lián)茴A(yù)算的有效輸入。

美國(guó)國(guó)會(huì)是美國(guó)的最高立法機(jī)構(gòu)。相關(guān)航天法律必須經(jīng)美國(guó)國(guó)會(huì)通過后才能正式生效，美國(guó)總統(tǒng)的國(guó)情咨文和預(yù)算咨文中的航天決策與經(jīng)費(fèi)預(yù)算必須經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后才予以撥款，對(duì)外訂立的有關(guān)條約、協(xié)議必須經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)才能執(zhí)行。

美國(guó)國(guó)防部是美國(guó)軍事航天領(lǐng)域的總管部門，主要由國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、3 個(gè)軍種部、10 個(gè)聯(lián)合作戰(zhàn)司令部及相關(guān)業(yè)務(wù)局和部分專業(yè)機(jī)構(gòu)組成。美國(guó)空軍航天司令部是軍事航天的主要使用單位，通過多種不同類型的衛(wèi)星、導(dǎo)彈發(fā)射和網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)，支持美軍在全球區(qū)域內(nèi)開展各類軍事行動(dòng)；美國(guó)空軍系統(tǒng)司令部下設(shè)的航天系統(tǒng)部是軍事航天采辦的主要負(fù)責(zé)單位，大部分航天系統(tǒng)的地面設(shè)備由軍種研制機(jī)構(gòu)按照現(xiàn)代項(xiàng)目管理的方式進(jìn)行采辦，主要通過合同方式轉(zhuǎn)交給承包商、科研機(jī)構(gòu)和大學(xué)。

NASA 是美國(guó)政府研發(fā)機(jī)構(gòu)中最主要的航空航天科研機(jī)構(gòu)，以民用航空航天研究為主，主要負(fù)責(zé)制定、實(shí)施美國(guó)的太空計(jì)劃，開展航空科學(xué)及太空科學(xué)研究，被廣泛認(rèn)為是世界范圍內(nèi)太空機(jī)構(gòu)的領(lǐng)頭羊。目前NASA 包含1 個(gè)總部、10 個(gè)中心，構(gòu)建了總部管規(guī)劃、中心管基礎(chǔ)（其中5 個(gè)中心）的基本布局，形成了紡錘形的組織結(jié)構(gòu)。在航空航天方面，NASA 實(shí)施的研究計(jì)劃主要包括水星計(jì)劃、雙子星計(jì)劃、“阿波羅”計(jì)劃、太空實(shí)驗(yàn)室、航天飛機(jī)、國(guó)際空間站、星座計(jì)劃等。

二、美國(guó)航天管理特征分析

圖1 美國(guó)航天管理體制

1.集中指導(dǎo)與分散實(shí)施

集中與分散的問題實(shí)質(zhì)上是決策權(quán)如何分配、管理權(quán)如何行使的問題，這是任何組織管理工作都會(huì)遇到的首要問題。在美國(guó)航天管理組織體制中，集中指導(dǎo)與分散實(shí)施的問題得到了非常恰當(dāng)?shù)慕鉀Q。所謂集中指導(dǎo)，是指美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)航天戰(zhàn)略目標(biāo)的確立、科研生產(chǎn)政策的制定、經(jīng)費(fèi)預(yù)算的有效控制和重要項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃的審定擁有最高決策權(quán)，即總統(tǒng)和國(guó)會(huì)掌握美國(guó)航天發(fā)展的方向；所謂分散實(shí)施，是指美國(guó)國(guó)防部和NASA 負(fù)責(zé)制定與完成航天項(xiàng)目發(fā)展全過程的各項(xiàng)管理工作，主要包括分析航天項(xiàng)目任務(wù)、提出項(xiàng)目需求、安排科技計(jì)劃、探索技術(shù)途徑、審查研制方案、開展工程研制、組織試驗(yàn)鑒定、落實(shí)生產(chǎn)部署、提供后勤保障、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和完善相關(guān)法律等。

簡(jiǎn)單地講，任何形式的集中與分散都必須解決怎樣集中、怎樣分配的問題，美國(guó)航天項(xiàng)目發(fā)展計(jì)劃不管是上層的決策工作，還是下面的落實(shí)工作，都有完善的組織機(jī)構(gòu)按照一定的規(guī)章制度進(jìn)行。如果說健全的美國(guó)航天組織管理體制解決的是集中指導(dǎo)的渠道通暢問題，那么明確的規(guī)章制度則是保證分散實(shí)施活而不亂的重要約束。

2.堅(jiān)持軍民協(xié)同深度發(fā)展

美國(guó)在軍民協(xié)同方面始終走在世界前列。2017年6 月30 日，針對(duì)美國(guó)太空能力發(fā)展日益分散的不利形勢(shì)，美國(guó)總統(tǒng)特朗普發(fā)布行政令，要求重新建立國(guó)家航天委員會(huì)，明確表示要在未來發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)軍、民、商航天活動(dòng)統(tǒng)管，并逐步提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，通過統(tǒng)籌制定發(fā)展規(guī)劃、完善相關(guān)規(guī)章制度、有效分配相關(guān)資源等多種有效舉措，確保相關(guān)航天部門和企業(yè)在提升美國(guó)整體能力中扮演有效角色，促進(jìn)各類國(guó)家資源在實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)的過程中發(fā)揮最大效能。

隨著商用航天各項(xiàng)能力的快速發(fā)展，為進(jìn)一步提升整體作戰(zhàn)實(shí)力，美軍積極探索民用和商用航天能力向軍事航天能力轉(zhuǎn)化的有效途徑，通過直接為有關(guān)私營(yíng)公司提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、幫助建設(shè)基礎(chǔ)系統(tǒng)、租賃帶寬等多種經(jīng)濟(jì)手段，進(jìn)一步統(tǒng)籌和利用各類民用與商業(yè)航天系統(tǒng)資源，逐步完善軍民協(xié)同開展衛(wèi)星運(yùn)行管理的合作機(jī)制，促進(jìn)軍、民、商航天系統(tǒng)的整體效用最大化。例如，當(dāng)前微小衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)處于蓬勃發(fā)展過程中，在起步階段與發(fā)展前期，由于微小衛(wèi)星的技術(shù)成熟度低、投資風(fēng)險(xiǎn)大，主要依靠軍方和政府的支持與投入；隨著其商業(yè)價(jià)值的逐步凸顯，微小衛(wèi)星已經(jīng)形成了規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，能夠?yàn)檐姺胶驼_展航天裝備體系變革探索和應(yīng)用服務(wù)實(shí)踐創(chuàng)新提供有力支撐。

3.堅(jiān)持系統(tǒng)工程發(fā)展思想

美國(guó)航天領(lǐng)域的項(xiàng)目管理可以看作一個(gè)系統(tǒng)研制建設(shè)的工程技術(shù)過程，也可以當(dāng)作一個(gè)從方案論證到系統(tǒng)研制、再到投入運(yùn)行的組織管理過程。20世紀(jì)60 年代，美國(guó)“阿波羅”登月計(jì)劃的成功是系統(tǒng)工程應(yīng)用的完美體現(xiàn)，該計(jì)劃包含四大系統(tǒng)，共計(jì)約860 萬(wàn)個(gè)零部件，以及眾多子系統(tǒng)和系統(tǒng)接口等復(fù)雜關(guān)系。由于堅(jiān)持采用系統(tǒng)工程的理論和方法，項(xiàng)目管理組提前2 年完成了計(jì)劃任務(wù)。NASA在登月計(jì)劃管理活動(dòng)中形成了各類管理協(xié)調(diào)技術(shù)，如計(jì)劃協(xié)調(diào)技術(shù)和圖解協(xié)調(diào)技術(shù)，并出版了《工程管理》和《系統(tǒng)工程管理指南》等系統(tǒng)工程專著和管理手冊(cè)，相關(guān)理論和方法也逐步成為后期美國(guó)航天項(xiàng)目管理活動(dòng)必須堅(jiān)持的工作準(zhǔn)則。

為了順利完成航天項(xiàng)目的研制并投入運(yùn)營(yíng)，在整個(gè)系統(tǒng)生命周期內(nèi)的技術(shù)和管理同樣十分重要。美國(guó)航天項(xiàng)目管理組織的主要任務(wù)是組織協(xié)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部各部門、各大系統(tǒng)、各分系統(tǒng)、各要素的整體活動(dòng)，促使各部分為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體目標(biāo)最優(yōu)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。美國(guó)航天項(xiàng)目堅(jiān)持系統(tǒng)工程管理的目標(biāo)就是使系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行整體達(dá)到高度協(xié)調(diào)和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)費(fèi)用、進(jìn)度、質(zhì)量、保障性、技術(shù)性能總體要求科學(xué)完備。

4.創(chuàng)新管理模式和工作機(jī)制

組織管理是確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保證，高效的組織管理對(duì)發(fā)揮整體力量、合理配置有限資源、提高研制生產(chǎn)效率具有重要的作用。實(shí)施航天項(xiàng)目系統(tǒng)工程管理，組織管理模式是首先需要解決的問題。美國(guó)航天管理體制是一個(gè)由國(guó)防部、NASA 進(jìn)行宏觀管理，以科研單位、承包商、大學(xué)為基礎(chǔ)的公私結(jié)合、軍民結(jié)合的綜合體系。美國(guó)航天項(xiàng)目管理人員在組織管理過程中引入組織設(shè)計(jì)理念，按照不同層次確定合適的組織結(jié)構(gòu)，并建立了科學(xué)的制度體系來規(guī)范其行為，例如，美國(guó)政府主要通過合同管理的辦法對(duì)美國(guó)的航天企業(yè)進(jìn)行管理。在美國(guó)航天項(xiàng)目管理過程中，技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新及管理理念的創(chuàng)新思想和實(shí)踐不斷涌現(xiàn)，如漸進(jìn)式采辦策略、系統(tǒng)互換管理、資格許可制度等。這些創(chuàng)新思維和實(shí)踐蘊(yùn)含在航天系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃中，并以國(guó)家政策作為支撐，為美國(guó)航天項(xiàng)目的有效管理注入了強(qiáng)大動(dòng)力。

三、美國(guó)航天項(xiàng)目管理對(duì)我國(guó)的啟示

當(dāng)前我國(guó)的航天能力發(fā)展水平有待提高，應(yīng)當(dāng)充分借鑒國(guó)外先進(jìn)的技術(shù)發(fā)展規(guī)劃理念和經(jīng)驗(yàn)，不斷完善中國(guó)航天系統(tǒng)組織管理結(jié)構(gòu)和制度，充分把握航天科技的未來發(fā)展方向和關(guān)鍵技術(shù)，促進(jìn)中國(guó)航天事業(yè)更好、更快發(fā)展。綜合分析美國(guó)航天管理的組織體制和特征可以得到以下一些啟示。

1.努力做好航天發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)

航天項(xiàng)目研制活動(dòng)通常具備時(shí)間緊、任務(wù)重、技術(shù)復(fù)雜、創(chuàng)新性強(qiáng)、不確定性高、研制風(fēng)險(xiǎn)大的實(shí)際困難，開展如此復(fù)雜的項(xiàng)目管理活動(dòng)必須要加強(qiáng)系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)工作。由于我國(guó)現(xiàn)行管理體制要求必須在項(xiàng)目立項(xiàng)后才能開展頂層設(shè)計(jì)工作，項(xiàng)目進(jìn)度和經(jīng)費(fèi)等現(xiàn)實(shí)約束因素往往導(dǎo)致頂層設(shè)計(jì)不夠科學(xué)合理，難以充分發(fā)揮指導(dǎo)作用。因此，在航天項(xiàng)目管理過程中，需要各級(jí)決策者、管理者具有戰(zhàn)略眼光和戰(zhàn)略思維，站在全局發(fā)展的高度，從全系統(tǒng)、全壽命、全要素的角度，科學(xué)謀劃項(xiàng)目整體建設(shè)目標(biāo)和發(fā)展方面，充分運(yùn)用戰(zhàn)略管理理論，解決好航天項(xiàng)目管理面臨的一系列戰(zhàn)略問題，如戰(zhàn)略需求分析、戰(zhàn)略環(huán)境分析和發(fā)展戰(zhàn)略選擇等，充分利用各方面的有限資源，不斷促進(jìn)中國(guó)航天整體實(shí)力實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

2.積極推動(dòng)系統(tǒng)工程理論的落地

航天項(xiàng)目管理活動(dòng)涉及多個(gè)系統(tǒng)，其建設(shè)過程通常包含多個(gè)階段，如關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、產(chǎn)品初樣研制、正樣研制等；工程管理涉及多個(gè)目標(biāo)，如工程進(jìn)度、成本、可靠性等，這些目標(biāo)彼此約束，在一定程度上甚至?xí)嗷ッ芎蜎_突；工程建設(shè)還涉及各類管理要素，如人員、物資、設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施、政策法規(guī)等。因此，航天項(xiàng)目管理活動(dòng)中必須通過科學(xué)有效的方法和手段，將不同系統(tǒng)、不同階段、不同部門、不同目標(biāo)、不同要素綜合起來，形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體并加以管理。在具體管理過程中，必須推動(dòng)系統(tǒng)工程和項(xiàng)目管理理論方法真正落地，統(tǒng)籌建設(shè)任務(wù)并形成完整的計(jì)劃體系，科學(xué)有效地控制工程的進(jìn)度，同時(shí)按照全系統(tǒng)、全壽命的觀點(diǎn)推進(jìn)質(zhì)量和可靠性工程，持續(xù)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理工作，積極推動(dòng)建設(shè)高效充分的信息溝通機(jī)制，實(shí)施全系統(tǒng)的技術(shù)狀態(tài)管理，大力開展試驗(yàn)和評(píng)價(jià)管理，不斷探索系統(tǒng)綜合集成管理的方法和模式。

3.探索高效的組織管理與工作機(jī)制

當(dāng)前我國(guó)的火箭、衛(wèi)星等航天產(chǎn)品已經(jīng)形成系列，基本建立起相對(duì)配套的研究、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)和試驗(yàn)體系，并培育了獨(dú)特的行業(yè)文化，造就了一支素質(zhì)好、技術(shù)水平高的航天技術(shù)和管理人才隊(duì)伍，探索出一套有效的航天工程管理模式，形成了強(qiáng)調(diào)總體設(shè)計(jì)的技術(shù)管理模式和“兩總”系統(tǒng)的組織管理模式。在未來航天系統(tǒng)管理活動(dòng)中，由于項(xiàng)目管理活動(dòng)涉及眾多的行業(yè)和部門，各自所關(guān)注的角度和側(cè)重點(diǎn)不同，各部門在系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用中承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任也不相同，系統(tǒng)的整體性、關(guān)鍵性和協(xié)調(diào)性成為項(xiàng)目管理者面臨的突出問題，因此必須在現(xiàn)有航天工程組織管理模式的基礎(chǔ)上，探索出更有效的組織機(jī)制和管理模式，同時(shí)通過科學(xué)完備的制度體系規(guī)范項(xiàng)目各參與方的行為活動(dòng)，明確各參與方的相關(guān)職能任務(wù)，不斷提升中國(guó)航天管理水平和科技水平。

4.大力促進(jìn)航天領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

航天領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)是航天標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)根據(jù)航天產(chǎn)品的特殊要求按規(guī)定程序編制和審定的指令性（指導(dǎo)性）技術(shù)文件，主要涉及航天產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、制造、試驗(yàn)、生產(chǎn)和使用及貿(mào)易活動(dòng)。航天領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的有效實(shí)施能夠保證和提高航天系統(tǒng)的產(chǎn)品質(zhì)量，縮短新產(chǎn)品的試制和生產(chǎn)準(zhǔn)備周期，降低成本，合理利用資源；能夠保證航天系統(tǒng)產(chǎn)品的互換性，便于維修協(xié)作；能夠促進(jìn)國(guó)際合作和對(duì)外貿(mào)易；能夠在戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員和裝備部隊(duì)。

近年來，中國(guó)航天企業(yè)以“工程化”模式系統(tǒng)地推進(jìn)航天領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化工作，逐步探索并形成了完備的航天領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作機(jī)制和模式，在設(shè)計(jì)工程、接口、綜合與試驗(yàn)、運(yùn)行與地面支持及項(xiàng)目管理等專業(yè)領(lǐng)域方面奠定了成熟的技術(shù)基礎(chǔ)。未來中國(guó)航天標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)掘重點(diǎn)方向，注重在空間環(huán)境、材料與工藝等領(lǐng)域進(jìn)行航天標(biāo)準(zhǔn)研究，通過政府引導(dǎo)逐步加強(qiáng)各方參與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的積極性，按照廣泛參與、透明公正、協(xié)調(diào)一致的基本原則，最大限度地滿足各方面的利益和需求，更加全面地提升我國(guó)在航天領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)制定方面的主導(dǎo)權(quán)。