重大公共衛(wèi)生事件與中國城市化發(fā)展質(zhì)量：理論框架、演進歷程與路徑選擇

摘 要：重大公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)對城市、城市化及其發(fā)展質(zhì)量造成重大而深遠的影響。在一個城市產(chǎn)出函數(shù)里，重大公共衛(wèi)生事件及其防控措施將會對作為勞動質(zhì)量的人力健康狀況、城市資本的效率和支出水平、空間集聚的知識外溢效應(yīng)等產(chǎn)生顯著的負面沖擊。重大公共衛(wèi)生事件也會改變城市化發(fā)展質(zhì)量，推動“人口-空間”擴張式路徑向“功能-生態(tài)”內(nèi)涵式的成熟路徑轉(zhuǎn)變?；仡欀袊鞘谢M程的兩個階段及其與重大公共衛(wèi)生事件之間的關(guān)系，并采用面板數(shù)據(jù)計量方法檢驗影響城市化進程的諸多變量，證實了在既定的任期和規(guī)模考核導(dǎo)向下，各地區(qū)存在公共衛(wèi)生及疾控服務(wù)供給不足的問題。針對重大公共衛(wèi)生事件帶來的深遠影響，我們在高質(zhì)量發(fā)展視域下探討了中國新型城市化的路徑選擇。其中，改變地方政府短期傾向和規(guī)模為主的政績考核導(dǎo)向，構(gòu)建多層次的城市治理體系，深化智慧城市和都市群的社會功能建設(shè)等，不僅對于防控公共衛(wèi)生事件，對于整個城市的高質(zhì)量發(fā)展都尤為重要。

關(guān)鍵詞：重大公共衛(wèi)生事件;疾控管理;城市化;高質(zhì)量發(fā)展

一、引言

重大公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)對中國的城市化及其發(fā)展質(zhì)量會造成什么影響？事件防控和更高的公共衛(wèi)生服務(wù)需求，作為城市和社區(qū)管理功能的一部分，將如何重構(gòu)中國的城市化路徑？尤其是，在以人為本的新型城鎮(zhèn)化設(shè)計中，重大公共衛(wèi)生事件防控體系該如何嵌入中國高質(zhì)量發(fā)展的大框架內(nèi)，重塑新時代城市發(fā)展的內(nèi)在邏輯？這些都是在做好公共衛(wèi)生事件防控的同時，繼續(xù)以高質(zhì)量發(fā)展為基本要求，穩(wěn)步推動中國城市化過程中所必須回答的重大而緊迫的問題。

從最新的情況來看，重大公共衛(wèi)生事件對城市及城市化的沖擊遠不只拘囿于經(jīng)濟范疇。城市作為現(xiàn)代生活的一種方式，不僅意味著要素空間的積聚，還是一種社會關(guān)系的重構(gòu)和治理體系的再造，以及文化思潮和集體心智結(jié)構(gòu)的變遷。城市就像是一個龐大的有機體（城市森林），無時無刻不在進行著現(xiàn)代社會生態(tài)學(xué)意義上的演化。從這個層面來說，重大公共衛(wèi)生事件沖擊對城市是一種深層次的解構(gòu)：它重新定義了新地理經(jīng)濟學(xué)意義上的物理空間，重新定義了社會學(xué)框架內(nèi)的城市功能。重大公共衛(wèi)生事件對新興國家正在推動的城市化進程也產(chǎn)生了深刻的影響：城市化意味著積聚，重大公共衛(wèi)生事件卻在解聚;城市化意味著強化現(xiàn)代社交關(guān)系，重大公共衛(wèi)生事件卻通過網(wǎng)格化和非接觸管控“去社會化”;城市需要交互，需要通過面對面的非線性交流抵達“不可知的創(chuàng)新”，但重大公共衛(wèi)生事件帶來的線上化、遠程交流活動卻在消解面對面線下接觸帶來的深度交流功能，取而代之的只能是通過遠程通信和互聯(lián)網(wǎng)作為媒介傳達線性的“失真的聲音”。

所以，重大公共衛(wèi)生事件與城市、城市化之間，存在著復(fù)雜而又微妙的關(guān)系。城市是要素的積聚空間，在推動經(jīng)濟發(fā)展和生活水平提高的同時也提高了傳染病發(fā)生的概率。城市又是功能的有機集成，它可以通過集中提供公共醫(yī)療服務(wù)來防治傳染病。重大公共衛(wèi)生事件與城市的關(guān)系是充滿張力的。中國的城市化當(dāng)前已經(jīng)進入了一個非常關(guān)鍵的階段，從以空間和規(guī)模擴張的總量導(dǎo)向轉(zhuǎn)為功能提升和以人為本的內(nèi)涵式發(fā)展。而從更大的視域，則是新時代高質(zhì)量發(fā)展范式對城市化提出了更高的要求。在這個多重意義交疊的背景下，重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生作為一種外生沖擊，必然會對中國的城市化進程產(chǎn)生重大影響。而從另一個角度看，重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生卻恰恰證明了新型城鎮(zhèn)化路徑的“邏輯正確”。如果將高質(zhì)量發(fā)展定義為“以效益和質(zhì)量為中心的發(fā)展路徑”，那么本文的目的就是在高質(zhì)量發(fā)展的視域內(nèi)，探討這次史無前例的重大公共衛(wèi)生事件與中國的城市化之間的關(guān)系——公共衛(wèi)生作為城市發(fā)展的質(zhì)量指標之一，重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生會對城市化路徑產(chǎn)生什么樣的影響。

學(xué)術(shù)界早就注意到了疫病與城市的關(guān)系。馬爾薩斯（2010）在他的經(jīng)典著作《人口原理》中指出，歷史上的瘟疫基本上發(fā)生在城市，歐洲黑死病時期的英國，城市的死亡率大約是鄉(xiāng)村的30倍。Bairoch（1988）發(fā)現(xiàn)在19世紀早期，農(nóng)村人口的壽命比城市人口長8～12年，人口積聚引發(fā)的傳染病是重要的原因之一。赫拉利（2018）用雅典和古羅馬時代的城邦歷史說明，快速發(fā)展的城市既是文明的象征，又是孕育“傳染病的溫床”，疫病在歷史上對人類社會結(jié)構(gòu)的變遷產(chǎn)生了重大影響?，F(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)對重大公共衛(wèi)生事件與城市化關(guān)系的研究，一般建立在衛(wèi)生經(jīng)濟學(xué)與新地理經(jīng)濟學(xué)的交叉框架內(nèi)。Quinn、Bartlett、Vlahov（2010）比較系統(tǒng)地研究了疫病與城市化之間的關(guān)系，總結(jié)了城市中心傳播疫病的8種因素，并對6種常見的傳染病進行了案例分析。Alirol、Getaz、Stoll（2011）認為在全球化大背景下，指數(shù)級擴張的城市會因為不同國家人群的國際旅行和移民提高公共傳染病風(fēng)險，各國的城市化應(yīng)該將防范重大公共衛(wèi)生事件作為主要目標之一。Siri、 Newell、 Proust等（2015）發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟的快速發(fā)展帶來氣候的異常，進而引發(fā)大型傳染病等極端事件，對脆弱的城市系統(tǒng)是一個巨大的考驗。Michael、 Alana、 Scott 等（2015）深入研究了中國快速的城市化與傳染病、氣候變化之間的關(guān)系，指出中國未來的城市化需要提高重大公共衛(wèi)生事件防控等公共服務(wù)能力。

針對重大公共衛(wèi)生事件與城市的關(guān)系，本文在以前研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前中國城市化進程所處的階段，重點對以下三個問題進行了框架性思考：一是將衛(wèi)生經(jīng)濟學(xué)與城市經(jīng)濟學(xué)結(jié)合，從理論上探索公共傳染病、城市與城市化之間的關(guān)系，分析重大公共衛(wèi)生事件對城市化進程及其發(fā)展質(zhì)量產(chǎn)生的影響，以及動態(tài)沖擊的內(nèi)在機理。該問題雖然在以前的研究中也有涉及，但不夠系統(tǒng)和深入。二是重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生對中國一直沿襲的城市化模式，以及未來城市建設(shè)和規(guī)劃的理念會產(chǎn)生什么樣的影響。中華人民共和國成立以來，中國的城市化進程經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，每一個階段都有著不同的時代主題和邏輯主線。當(dāng)前我們處于新時代高質(zhì)量發(fā)展的新型城市化階段，重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生會產(chǎn)生什么樣的影響，有哪些消極的影響和積極的意義，對這方面的研究當(dāng)前尚屬空白。三是提出了城市發(fā)展質(zhì)量的概念，在高質(zhì)量發(fā)展觀的價值導(dǎo)向下，面對重大公共衛(wèi)生事件對城市化的深遠影響，中國未來的城市化進程應(yīng)該選擇什么樣的路徑。如何將本次應(yīng)對和防控重大公共衛(wèi)生事件危機的成功經(jīng)驗，升華到“智慧城市”與國家治理現(xiàn)代化的層面，轉(zhuǎn)危為機提升中國城市化和經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量，應(yīng)是頂層設(shè)計者的努力方向之一。

二、重大公共衛(wèi)生事件與城市、城市化：理論背景

大型傳染病與城市有著緊密的聯(lián)系。城市的發(fā)展是人類文明進步的象征，它帶來的空間重構(gòu)和要素積聚推動了生產(chǎn)力的發(fā)展和生活水平的提升，同時過高的人口密度和污染物排放，會對自然環(huán)境造成不利影響，也增加了傳染病發(fā)生的概率和病毒傳播的速度。尤其是在城市化發(fā)展速度較快的新興國家，空間和人口規(guī)模的指數(shù)級擴張與相對緩慢的城市功能提升不同步，這樣造成的動態(tài)錯配一方面會帶來重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生的風(fēng)險隱患，另一方面也會加大重大公共衛(wèi)生事件防控的難度和復(fù)雜度。我們首先從理論上對重大公共衛(wèi)生事件與城市、城市化之間的關(guān)系進行模型化分析。

（一）基本框架與模型

一般來說，城市及城市化模型以新經(jīng)濟地理學(xué)為基礎(chǔ)，主要探討經(jīng)濟意義上的城市，包括區(qū)域增長及其差異、要素流動與產(chǎn)業(yè)積聚、創(chuàng)新與互動、城市競爭力及其動因等。新經(jīng)濟地理學(xué)對城市的理解和城市行為的模型構(gòu)建，主要在新古典經(jīng)濟學(xué)的基本框架之內(nèi)，以城市增長模型為主要形式，基本思想是將宏觀經(jīng)濟增長模型收縮到城市范圍，建立基于區(qū)域經(jīng)濟增長思想的城市經(jīng)濟學(xué)模型。因此一般的城市代表性產(chǎn)出函數(shù)為：Yit=F（AitKit，Lit），其中i為特定的城市i，Ki為城市i的資本存量，Li為城市i的勞動力，Ai為城市i的全要素生產(chǎn)率，這是經(jīng)濟增長模型中典型的產(chǎn)出函數(shù)。城市的因素體現(xiàn)在以下兩個方面：

一是對全要素生產(chǎn)率的影響，比如韓峰和李玉雙（2019）將全要素生產(chǎn)率A作為積聚程度（專業(yè)化積聚S與多樣化積聚D）、區(qū)域內(nèi)可以互動的城市數(shù)量N及其關(guān)聯(lián)度w的函數(shù)（A=A（S，D，w）），這幾個變量與人口密度、城市功能和空間分布結(jié)構(gòu)等都有直接的關(guān)系。這實際上是Romer（1986，1994）內(nèi)生增長模型中“干中學(xué)”和知識及技術(shù)外溢效應(yīng)在城市和區(qū)域經(jīng)濟增長中的體現(xiàn)。但與勞動力和資本這兩大要素不同的是，A的提高相對緩慢，而且具有內(nèi)生演化的性質(zhì)，城市管理者很難通過外生的政策直接產(chǎn)生影響。二是與宏觀增長模型中人口數(shù)量為外生變量不同的是，城市之間的競爭可以吸引外來人口，從而城市勞動力數(shù)量Lu可以視為城市服務(wù)G（Tiebout，1959）、相對收入水平H（Kemeny 和 Storper，2014）、互動性（Glaeser，2007）和包容性文化J（Florida， 2002）等變量的函數(shù)，這個也能從代表性消費者的效用函數(shù)中推導(dǎo)出來。關(guān)于城市和城市化的經(jīng)濟增長模型，我們更加關(guān)注城市人口與農(nóng)村人口的相對指標。相對于鄉(xiāng)村地區(qū)，城市對于高技術(shù)和創(chuàng)新型人才的吸引，面對面的互動、交流和共享起到了關(guān)鍵性作用，這是城市作為人力資本積聚空間存在的意義，因為與通信網(wǎng)絡(luò)上的“線性語言”溝通相比，面對面能夠承載“復(fù)雜論述”和傳遞“默會知識”。而資本主要從兩個方面來選擇城市，一是規(guī)模維度Z，與空間有關(guān)，更大的Z可以獲取更大的市場份額和商業(yè)機會;另一個是質(zhì)量或效率維度X，衡量的是產(chǎn)出密度，通過具有規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)集聚，獲取產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和成本優(yōu)勢。這樣城市經(jīng)濟模型就具有與一般古典經(jīng)濟增長模型不同的特征：在一定的值域內(nèi)具有規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟的雙重效應(yīng)，具有專業(yè)化和多樣化疊加積聚效應(yīng)的區(qū)域競爭力，多個城市之間的競爭決定了要素的流動結(jié)構(gòu)，總產(chǎn)出對城市的差異化制度、公共品和服務(wù)功能更加敏感，歷史和文化資源對城市特色的塑造將更加明顯等，這些特征本質(zhì)上都是城市發(fā)展質(zhì)量的體現(xiàn)。要充分理解城市和城市化進程中的這些質(zhì)量維度特征，才能較準確地分析重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生所帶來的沖擊。

總的來看，單純從經(jīng)濟意義上描述，城市特征的生產(chǎn)函數(shù)或者城市產(chǎn)出函數(shù)可以總結(jié)為以下幾個公式：

可見，這是一個套有子函數(shù)的復(fù)函數(shù)系統(tǒng)，假設(shè)這些函數(shù)都是具有一般性狀的連續(xù)凸函數(shù)。當(dāng)重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生的時候，首先受到影響的是子函數(shù)的變量，然后再通過勞動、資本和全要素生產(chǎn)率傳遞到城市產(chǎn)出函數(shù)上。當(dāng)然，城市的價值并不是單純的經(jīng)濟產(chǎn)出單位，還有更深層次的社會、文化、政治等體現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量的價值。但在這里，我們先從經(jīng)濟學(xué)的視角研究城市的經(jīng)濟產(chǎn)出價值，繼而在后面再進行進一步拓展。

（二）重大公共衛(wèi)生事件與城市：對產(chǎn)出函數(shù)的外生沖擊

城市的經(jīng)濟意義體現(xiàn)在上面的城市產(chǎn)出函數(shù)上，城市i的增長一般是指區(qū)域產(chǎn)出Yi的增長，這是城市承載的一個重要功能：通過要素、產(chǎn)業(yè)和消費、生活空間的重塑實現(xiàn)更高的福利水平。重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，首先沖擊的是城市的經(jīng)濟功能，也就是對產(chǎn)出函數(shù)Yi造成重大影響，沖擊傳導(dǎo)的機制則是通過函數(shù)內(nèi)的各個變量發(fā)生的。

（1）勞動力Lui。根據(jù)城市經(jīng)濟學(xué)中的“勞動力蓄水池”理論，可以將非勞動力人口視為潛在勞動人口（有勞動能力但未充分就業(yè)的人口）或人力資本的“折舊”（已經(jīng)退休領(lǐng)取退休金的人口），假設(shè)這部分人占總?cè)藬?shù)的比例是一定的。城市的發(fā)展，一方面是空間范圍或土地邊界的擴張，更重要的測度是城市人口數(shù)量的增加。在城市有效競爭的范式下，人們可以“用腳投票”，根據(jù)自身的偏好與約束選擇能給自己或家庭帶來效用改善的城市，這意味著人口在城際間的頻繁流動以及各個城市不同的人口增長率。人口、勞動力、人力資本，是城市發(fā)展的重要元素。重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生會對城市人口的流動產(chǎn)生以下四個方面的影響：（1）從生理上影響人們的健康狀況，這是直接的勞動力和人力資本損失。（2）重大公共衛(wèi)生事件防控措施限制了人員流動，限制了勞動力的要素功能，可以用勞動力時間的減少來進行衡量。（3）對勞動者心理造成不良預(yù)期，重大公共衛(wèi)生事件環(huán)境的危險性和不確定性會降低勞動者的參與意愿與可承擔(dān)的工作范疇，一般來說會造成勞動參與率與就業(yè)率的雙重收縮。（4）大幅度降低了人與人之間的線下面對面交互活動，這會限制技術(shù)和知識的外溢效應(yīng)，降低由城市要素積聚帶來的創(chuàng)新功能。

（2）資本Ki，包括私人資本K1i與公共資本K2i。重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后投資活動會減少，除了重大公共衛(wèi)生事件防控措施帶來的商務(wù)活動受限外，需求的收縮、企業(yè)家的悲觀預(yù)期與信貸審慎度的提高，都會制約私人投資的擴張。廣義的公共資本，除了城市基礎(chǔ)設(shè)施的便利性外，還要看公共資本的投資結(jié)構(gòu)和發(fā)揮的效率。很顯然，重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生提高了擁有龐大規(guī)模和高服務(wù)效率的公共資本的吸引力，基于重大公共衛(wèi)生事件帶來的焦慮記憶和人們的理性選擇，醫(yī)療資源豐富、傳染病防控能力強、城市和社群治理水平高的城市將更有吸引力。所以重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，首先私人資本的功能和新增投資將會受到抑制，以公共衛(wèi)生資源為主的公共資本投入將會得到改善，并且后者存量功能的差異會強化城市之間的競爭力強弱。其次，城際間或都市圈的基礎(chǔ)設(shè)施，主要是城際交通和統(tǒng)一的區(qū)域發(fā)展制度便利，這些公共資本稟賦高的地區(qū)受到重大公共衛(wèi)生事件沖擊時會表現(xiàn)出較高的波動：事件發(fā)生初期隔離、停工等防控措施會大幅度降低這些基礎(chǔ)設(shè)施帶來高要素流動率，同時在重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后這些地區(qū)的修復(fù)也會比較快，這是公共資本的“經(jīng)營杠桿”效應(yīng)在城際間的發(fā)揮。讓人比較憂慮的是，如果重大公共衛(wèi)生事件持續(xù)時間比較長，仍然存在不確定性的病毒會反復(fù)出現(xiàn)的問題，這些依賴城市公共資本在產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈上進行要素交互和聚集的地區(qū)受到的影響也將會比較持久。最后，還要看資本的技術(shù)結(jié)構(gòu)，基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)稟賦能夠有效支持線上化和非接觸經(jīng)濟活動的城市，能夠更好地抵御重大公共衛(wèi)生事件的沖擊，并在重大公共衛(wèi)生事件期間獲取一定的結(jié)構(gòu)性積聚優(yōu)勢。當(dāng)然，公共資本的投入很明顯受到財政條件的約束。

（3）全要素生產(chǎn)率Ai，勞動力與資本之外的要素貢獻。對城市經(jīng)濟來說，包括資源與地理位置、歷史與文化特征、制度和社會慣例、城市內(nèi)部與城際間的互動與技術(shù)溢出結(jié)構(gòu)等，這些都可以作為勞動和資本要素之外的經(jīng)濟增長貢獻因素納入全要素生產(chǎn)率。與新古典外生經(jīng)濟增長模型相比，城市經(jīng)濟更具有內(nèi)生增長的特征，尤其是城市作為區(qū)域經(jīng)濟范式的一部分，具有一般經(jīng)濟增長模型所不具備的積聚效應(yīng)。根據(jù)前面的分析將積聚效應(yīng)分為專業(yè)化積聚S與多樣性積聚D，前者是在專業(yè)細分情形下形成的產(chǎn)業(yè)集聚，主要的優(yōu)勢是形成成熟的產(chǎn)業(yè)鏈黏性和要素成本優(yōu)勢，后者則是基于生態(tài)范式下的共享、學(xué)習(xí)等多樣性交互活動激發(fā)的創(chuàng)新功能。創(chuàng)新型經(jīng)濟的形成需要多領(lǐng)域和跨行業(yè)的交叉融合，基于具有突變可能性的技術(shù)路徑，因為創(chuàng)新是一個不可預(yù)知的活動，是一個在經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)體系衍生出生態(tài)效應(yīng)后的自組織、自演化過程。政府的產(chǎn)業(yè)政策和頂層設(shè)計雖然也能激發(fā)創(chuàng)新，但只能起到輔助作用。創(chuàng)新的起源絕大部分來自經(jīng)濟物種的多樣性互動、替代性競爭和互補性融合等內(nèi)生效應(yīng)，在此基礎(chǔ)上城市的管理者可以制定合適的產(chǎn)業(yè)政策來推動創(chuàng)新的萌芽快速發(fā)展，或者是用政策提供的空間換取創(chuàng)新周期的時間過程。重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生會同時對專業(yè)化積聚和多樣性積聚產(chǎn)生沖擊，合成后就是對全要素生產(chǎn)率繼而城市產(chǎn)出函數(shù)產(chǎn)生沖擊。從邏輯上來說，由于多樣性積聚更加強調(diào)人力資本之間的交互，尤其是面對面接觸產(chǎn)生的非線性交流功能，所以重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生對專業(yè)性積聚效應(yīng)的影響要大過多樣性積聚。推演出去就是重大公共衛(wèi)生事件對綜合化、創(chuàng)新型城市的沖擊要高過專業(yè)型城市。

當(dāng)重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，作為一種外生沖擊δ，單純從區(qū)域經(jīng)濟的視角，整個沖擊機理可以用圖1演示：

（三）重大公共衛(wèi)生事件與城市化：變化中的動態(tài)沖擊

與靜態(tài)的城市相比，城市化是空間擴張和結(jié)構(gòu)變遷中要素從農(nóng)村地區(qū)向城市轉(zhuǎn)移的動態(tài)過程。而更深層次的，則是經(jīng)濟、社會和文化生態(tài)形成和進化的過程，是生產(chǎn)和社會關(guān)系的重構(gòu)，思想和文化形態(tài)的重塑，互動和治理結(jié)構(gòu)的進化。重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生會沖擊城市經(jīng)濟體系，同時也會沖擊動態(tài)的城市化進程，前者一般發(fā)生在發(fā)達國家已經(jīng)成熟的城市體系，后者則發(fā)生在正在推進城市化進程的發(fā)展中經(jīng)濟體。如果說重大公共衛(wèi)生事件對城市的沖擊產(chǎn)生的是脈沖短波效應(yīng)，重大公共衛(wèi)生事件對城市化的沖擊則往往會產(chǎn)生路徑轉(zhuǎn)換式的長期效應(yīng)。

城市化具有序時階段特征，即具有自身的時空演變邏輯。一般來說，城市化分為三個階段。第一個階段，城市化的準備階段（在發(fā)展經(jīng)濟學(xué)范式內(nèi)可類比羅斯托經(jīng)濟起飛理論的“準備起飛”階段），在城市化之前要有工業(yè)化積累的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，為建設(shè)城市物理空間和基本設(shè)施提供物質(zhì)手段。同時工業(yè)化促進農(nóng)業(yè)機械化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高釋放了大量的農(nóng)業(yè)勞動力，從而可以轉(zhuǎn)移到城市形成城市人口。此后城市化進程就正式開始即進入第二階段：人與空間的雙重擴張。城市為了容納日益增多的人口不斷擴展空間邊界，而不斷擴張的空間又為進一步吸引人口創(chuàng)造了條件，形成“人口轉(zhuǎn)移—空間擴張—人口轉(zhuǎn)移……”的正向反饋過程。所以對城市化進程的測度一般就采用城市人口占比的提高、人口密度和城市空間面積的擴大。但這兩個階段只是城市化的上半場，是一個物理反應(yīng)和線性單向延展的過程，在規(guī)?？焖贁U張的過程中很快就受到結(jié)構(gòu)的約束，即城市化進程中的城市最優(yōu)規(guī)模問題：城市的積聚效應(yīng)與規(guī)模之間存在著“倒U”形關(guān)系。這樣城市化進程就進入了第三階段，從數(shù)量型空間和規(guī)模的擴張，轉(zhuǎn)為質(zhì)量型結(jié)構(gòu)和功能的完善，也就是中國當(dāng)前頂層規(guī)劃和設(shè)計中的“以人為本的新型城市化”理念，也是中國高質(zhì)量發(fā)展體系的核心內(nèi)容之一。重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，考驗的恰恰就是第三階段中城市化的質(zhì)量和功能提升問題。

重大公共衛(wèi)生事件對城市化進程的沖擊，根本上體現(xiàn)的是城市化進程中的序時動態(tài)錯配問題，即空間擴張和人口密度的增加，是否有相應(yīng)的公共服務(wù)功能的提升進行匹配。Zhang和Atkinson（2008）運用元胞自動機模型（cellular automata model）研究了城市化與傳染病之間的關(guān)系，認為城市空間擴張較快但城市功能提升相對滯后的動態(tài)錯配，是導(dǎo)致傳染病爆發(fā)、蔓延以及防控能力不足的重要原因?；谶@種認識，我們總結(jié)重大公共衛(wèi)生事件對城市化的沖擊主要體現(xiàn)在三條路徑上：一是對過快的空間擴張和人口密度增大形成制約，尤其是當(dāng)公共衛(wèi)生事件成為一種常態(tài)威脅的時候，無論是頂層設(shè)計者還是正在向城市轉(zhuǎn)移的普通大眾，都不得不面臨新的選擇;二是重大公共衛(wèi)生事件防控資源需求相對于城市空間來說大幅度提升，城市化路徑將會產(chǎn)生根本性的結(jié)構(gòu)遷移;三是引發(fā)城市化模式的深層次變化，很可能改變城市的最優(yōu)規(guī)模，使第二階段提前結(jié)束進入第三階段，即路徑從外生建構(gòu)進入內(nèi)生進化——相對于政府有形之手推動的規(guī)模擴張和人口增加，城市內(nèi)生的生態(tài)進化開始發(fā)生，社群互動、自組織、生活圈、再積聚、自治理、文化進化等系統(tǒng)內(nèi)生形態(tài)不斷“涌現(xiàn)”。如果主導(dǎo)城市化進程的地方政府認識不到這一點，仍然停留在空間和規(guī)模擴張階段，重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后就會出現(xiàn)應(yīng)對不足和醫(yī)療資源出現(xiàn)嚴重缺口的局面。整個影響過程可以總結(jié)為表1。

三、中國城市化的演進歷程與重大公共衛(wèi)生事件產(chǎn)生的深遠影響

城市化是中國經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，同時也是新一輪發(fā)展階段的驅(qū)動力量。這種力量是一種結(jié)構(gòu)性力量，它意味著要素從鄉(xiāng)村向城市的聚集，也意味著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下空間相對價值的變化。中華人民共和國成立以來，中國的城市化經(jīng)歷了改革開放前計劃經(jīng)濟時期的城市化與市場經(jīng)濟時期的城市化，由于所處的經(jīng)濟體制有著根本的不同，所以這兩個階段的城市化也表現(xiàn)出完全不同的推進邏輯，與之伴隨的重大公共衛(wèi)生事件防控模式也有著不一樣的特征。

（一）計劃經(jīng)濟時期的城市化與公共衛(wèi)生及重大公共衛(wèi)生事件防控（1949-1978）

1978年改革開放以前的城市化取得了一定的成果，但整個過程存在較大的波動。從指標上來看，1949年的城市化水平為10.6%，到1978年上升到了17.92%，上升了7.32個百分點。但是城市化水平的最大值并不出現(xiàn)在1978年，而是1959年的18.41%數(shù)據(jù)來自相關(guān)年份的《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國人口統(tǒng)計年鑒》。?？梢娦轮袊闪⒑蟮氖觊g，中國的城市化出現(xiàn)了突飛猛進的發(fā)展，但是由于特殊的歷史階段和國家戰(zhàn)略，城市化成為計劃經(jīng)濟下為推動工業(yè)化在城鄉(xiāng)間所做出的要素空間再分配。在這個邏輯下，如果工業(yè)化發(fā)生了重大變動，城市化也就跟著發(fā)生大幅度變化。

這個時期中國也多次爆發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，但傳染烈度和嚴重程度都不算高，而且基本得到了有效的防治。按照前面的理論分析，大型傳染病與快速的城市化帶來的人員積聚有直接的關(guān)系。如果在公共醫(yī)療設(shè)施和疾控體系不健全的情況下就快速積聚人口，當(dāng)出現(xiàn)大型重大公共衛(wèi)生事件和傳染病的時候就會面臨防控能力不足甚至失控的局面。但是這一時期的特征卻是，城市化相對緩慢，尤其是1959年后城市化進程還出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。相比之下，公共衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)卻取得了很好的成績，城鄉(xiāng)衛(wèi)生面貌和人民健康水平與新中國成立以前相比都發(fā)生了巨大的變化。曾經(jīng)在新中國成立以前給人民帶來深重災(zāi)難的鼠疫、天花、黑熱病、回歸熱、血吸蟲病等各種急慢性傳染病、地方病基本被控制或被消滅，發(fā)病人數(shù)明顯下降。中國人民的平均壽命從1949年左右的35歲增加到了1980年代早期的70歲，出生嬰兒死亡率也從1950年估計的250‰下降到1981年的50‰以下數(shù)據(jù)來自相關(guān)年份的《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國人口統(tǒng)計年鑒》。。這一時期的城市化與重大公共衛(wèi)生事件防控的關(guān)系主要體現(xiàn)在以下三個方面。

一是城市化進程在各種歷史條件約束下進展緩慢，沒有發(fā)生大規(guī)模的人口聚集和人員流動，降低了重大公共衛(wèi)生事件爆發(fā)和傳染的概率，大部分重大公共衛(wèi)生事件在農(nóng)村地區(qū)得到了較好的防治。二是來自城市和鄉(xiāng)村基層的醫(yī)療衛(wèi)生人員和力量起到了重大的作用，建立在鄉(xiāng)村人民公社上的合作醫(yī)療體系，解決了解放前農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源嚴重不足的問題。而且與發(fā)達國家的公共衛(wèi)生體系不同的是首先發(fā)展了勞力密集而不是資本密集的醫(yī)療技術(shù)，主要依靠經(jīng)過很短時間就可培訓(xùn)出來的較低技能醫(yī)護工作者即“赤腳醫(yī)生”作為主要的醫(yī)療衛(wèi)生隊伍?！俺嗄_醫(yī)生”制度較好地契合了新中國成立初期城市化水平低，無法集中運用城市現(xiàn)代公共醫(yī)療體系進行重大公共衛(wèi)生事件防控的狀況。三是公共醫(yī)療資源在城鄉(xiāng)之間的分配較平均，雖然在初期公共衛(wèi)生體系建設(shè)主要集中在城市，直到1965年針對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的國家政策才真正建立起來，但是以后國家公共衛(wèi)生醫(yī)療資源開始向鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜，據(jù)統(tǒng)計1965年之后有60%的衛(wèi)生預(yù)算投入到農(nóng)村，這與1965年之前的20%～30%的衛(wèi)生預(yù)算形成鮮明對比。所以在改革開放以前，雖然中國的城市化水平和公共衛(wèi)生及其防控總體水平都較低，但是基本滿足了當(dāng)時社會的公共衛(wèi)生醫(yī)療需求，沒有發(fā)生較大規(guī)模和損失嚴重的重大公共衛(wèi)生事件。

（二）改革開放以后的城市化與重大公共衛(wèi)生事件防控（1978- ）

1978年改革開放以后，中國的城市化進入快速發(fā)展時期，城市化水平從1978年的17.9%增加到2018年的59.58%根據(jù)相關(guān)年份的《中國統(tǒng)計年鑒》計算。?？梢源笾路譃閮蓚€階段：1978—1995年的起步階段和1995年后的快速發(fā)展階段。在起步階段，由于市場經(jīng)濟還沒有完全確立，政府和社會理念還不夠解放，公司、土地市場、金融市場、戶口制度等相關(guān)法律配套體系還不夠完善，城市化的進程相對緩慢，1978-1995年間城市化水平每年僅提升0.7個百分點。1995年之后隨著社會主義市場經(jīng)濟地位的確立，各種法律機制等配套措施的不斷完善，城市化進入了快速發(fā)展階段，速度是1995年以前的兩倍，每年平均提升1.3～1.5個百分點。在此期間，中國的大城市也在不斷涌現(xiàn)，2017年1000萬人口以上城市達到7個，500萬～1000萬人口的城市達到9個，100萬～500萬人口的城市達到124個數(shù)據(jù)來自相關(guān)年份的《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國人口統(tǒng)計年鑒》。。城市規(guī)模的不斷擴大，提高了人口和資本的空間密度，發(fā)揮出要素集聚產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng)，對于高技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。

最近十幾年加快的城市化進程帶來了經(jīng)濟、社會、文化等各個方面的巨大轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)為：中國城市常住人口第一次全面超過農(nóng)村，基本完成了鄉(xiāng)土中國向城市中國的轉(zhuǎn)變;城市和城鎮(zhèn)成為經(jīng)濟運行的主要空間，以農(nóng)為本的小農(nóng)經(jīng)濟被代表現(xiàn)代工商業(yè)生產(chǎn)的城市經(jīng)濟所代替，這實際上也是中國工業(yè)化進程的空間轉(zhuǎn)換;人口流動性前所未有的提高，流動人口2010年達到2.6億人，占總?cè)丝诘谋壤?0%;歷史上第一次形成了龐大的“城市中產(chǎn)”階層，并形成了特有的社區(qū)治理文化和城市公共意識，等等。這些都對中國的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了根本性的影響，與公共醫(yī)療衛(wèi)生和重大公共衛(wèi)生事件等之間的關(guān)系也越來越復(fù)雜：一方面城市集中了公共醫(yī)療衛(wèi)生和疾控資源，可以通過規(guī)模效應(yīng)更好地醫(yī)治疾病和防控重大公共衛(wèi)生事件;另一方面，人口的過度、過快集中，人口流動越來越頻繁，尤其是在與之伴隨的全球化所形成的國際大都市里，來自世界各地的跨境人員流動更增加了重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生的風(fēng)險。

所以，隨著快速的城市化進程以及“鄉(xiāng)土中國”向“城市中國”的變遷，人們的健康衛(wèi)生狀況和重大公共衛(wèi)生事件防控格局等發(fā)生了較大的變化。第一，人們的平均壽命大大提高，公共傳染病也不再經(jīng)常發(fā)生，但是人們的亞健康和慢性病卻越來越普遍。第二，雖然傳染病和重大公共衛(wèi)生事件不再經(jīng)常發(fā)生，但是一旦爆發(fā)，其傳染速度和影響程度都非常嚴重，2003年爆發(fā)的“非典”和2020年爆發(fā)的“新冠肺炎”都證明了這一點。第三，改革開放前國家衛(wèi)生醫(yī)療資源在城鄉(xiāng)間相對平等分配，甚至在一定時期向農(nóng)村傾斜的態(tài)勢在改革開放后發(fā)生了徹底改變。改革之后國家醫(yī)療衛(wèi)生預(yù)算對城市的投入相比對農(nóng)村的投入大大提高了，公共醫(yī)療衛(wèi)生資源多被用于培訓(xùn)高技能的專業(yè)醫(yī)療工作者、建設(shè)資本密集型的醫(yī)療設(shè)備和醫(yī)院以及購買高價儀器，所有這些都傾向集中于城市地區(qū)（Hsiao，1995; Bloom，1998; Liu 等，1999）。這樣就導(dǎo)致國家向農(nóng)村地區(qū)投入的公共衛(wèi)生資源占比不斷縮小，城鄉(xiāng)人均醫(yī)療費用的差距也越來越大，從1981年的3倍擴大到90年代的5倍。第四，即使改革開放后越來越多的公共衛(wèi)生資源向城市傾斜，但在以規(guī)模和空間為導(dǎo)向的中國城市化初期階段，公共衛(wèi)生服務(wù)和重大公共衛(wèi)生事件防控功能的提高往往也追不上快速的城市化步伐，導(dǎo)致大多數(shù)新建的城市存在衛(wèi)生醫(yī)療資源缺口，一旦發(fā)生重大公共衛(wèi)生事件，在應(yīng)對處理起來就存在較大的壓力。這些問題的背后有其特殊的深層次制度性成因，我們需要在下一部分運用前面的理論模型結(jié)合中國特有的城市化邏輯進行分析。

（三）基于理論模型的現(xiàn)實反思與實證檢驗

城市化進程的經(jīng)驗和理論都表明，在初期經(jīng)過快速的物理空間擴張和要素規(guī)模增長后，內(nèi)在的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能完善即城市發(fā)展質(zhì)量就成為新的動態(tài)目標。這意味著在后城市化階段，結(jié)構(gòu)主義應(yīng)該成為理論主導(dǎo)，城市的最優(yōu)規(guī)模主要取決于其所能承載的最大空間的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)。中國當(dāng)前的城市化邏輯已經(jīng)發(fā)生了較大的變化，正在從前期的空間和規(guī)模為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的以人為本的新型城市化模式。在人口老齡化不斷加劇，城市新增人口逐漸減少的情況下，中國城市化的主要矛盾已經(jīng)不再是初期的要素與空間（土地）之間的矛盾，這個矛盾主要體現(xiàn)為不斷上漲的地價和房價，而是進入城市空間的人的社會功能需求，與城市在既定的物理空間內(nèi)所能具備的功能之間的矛盾。公共醫(yī)療衛(wèi)生管理作為城市重要的功能和服務(wù)之一，在重大公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后會成為決定城市化或城市高質(zhì)量發(fā)展的重要標準。

要理解改革開放以來中國突飛猛進的城市化進程的基本邏輯，尤其是理解城市空間擴張與功能演進之間的矛盾現(xiàn)象，需要認識到推動城市化進程的動力結(jié)構(gòu)以及背后的政治經(jīng)濟學(xué)邏輯。中國作為一個轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體，城市化的路徑內(nèi)嵌于整個經(jīng)濟、政治和社會體制變遷的大框架內(nèi)，這決定了中國的城市化進程特有的研究路徑，并構(gòu)成了理論模型的三個基本假設(shè)：（1）中國的城市化進程由中央政府整體設(shè)計，但主要由地方政府負責(zé)落實推動，地方政府是各大城市制定并執(zhí)行具體發(fā)展規(guī)劃的主導(dǎo)者;（2）城市化水平和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平成為衡量地方官員績效的重要指標，不同城市之間存在競爭關(guān)系;（3）城市官員具有多重約束，主要包括任期約束和預(yù)算約束，在這些多重約束條件下，管理城市的地方政府最大化的實現(xiàn)與自身利益激勵相容的城市化目標。

以上述三個假設(shè)為基礎(chǔ)，結(jié)合前面描述城市經(jīng)濟增長模型Yit=F（Ait，Kit，Lit）及各個要素的內(nèi)部結(jié)構(gòu)：總?cè)丝诳梢苑譃槌鞘腥丝诤头浅鞘腥丝?，資本可以分為私人資本和公共資本，全要素生產(chǎn)率也可以分為城市積聚效應(yīng)和非積聚效應(yīng)。以此為基本框架，地方政府會運用手中掌握的一系列政策工具，通過提高城市化水平來獲得與自身激勵相容的政績。政府推動城市化進程，但是會受到三大條件約束：（1）任期內(nèi)所投入的政策資源所產(chǎn)生的效果需要在任期內(nèi)顯現(xiàn)，并納入可考核的指標集合之內(nèi)。（2）政策工具的集合，在這里主要是指財政資源和其他與城市化相關(guān)的變量，這些都受到中央政府的限制;地方政府只能在中央政府的統(tǒng)一要求下盡可能擴大自己的選擇集合，這涉及到中央-地方政府的博弈。根據(jù)前面的分析，這些政策工具主要包括吸引勞動人口的城市服務(wù)Gi，公共資本K2i的投入以及有利于提高全要素生產(chǎn)率Ai的制度環(huán)境。在這里，城市服務(wù)又可以分為兩種，一種是可以在任期內(nèi)就可以呈現(xiàn)效果的公共服務(wù)Gi1，比如降低落戶限制和落戶補貼等;另一種是在任期內(nèi)難以呈現(xiàn)效果的公共服務(wù)Gi2，比如提高公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)水平或者重大公共衛(wèi)生事件防控水平。對重大公共衛(wèi)生事件防控服務(wù)來說，事件的發(fā)生存在一個概率p，地方政府根據(jù)事件發(fā)生的概率分布計算預(yù)期凈收益來決定對衛(wèi)生和疾控資源的投入。（3）可以看作是城市之間的競爭約束，如果要素在某個城市的相對報酬或者效用水平（比如生活舒適度）在相同的條件下不如其他城市，該城市的要素就會選擇離開而遷入其他城市。

由于顯性的函數(shù)結(jié)構(gòu)和參數(shù)難以設(shè)定，而過于簡化的數(shù)學(xué)分析只會損害分析的深度和偏離現(xiàn)實情況，所以在這里我們不準備通過嚴格的最優(yōu)化求解得到地方政府的行動偏好。實際上通過常識性的邏輯分析就可以推導(dǎo)出地方政府的政策偏好。第一，既然公共資本K2i既是城市化水平本身的表現(xiàn)，又能快速提高地方政府績效的另一個指標經(jīng)濟產(chǎn)出Yi（城市GDP），地方政府的最優(yōu)決策肯定是偏好城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共資本K2i的投資。第二，城市人口的增加是衡量城市化水平績效的一個重要指標，在其他內(nèi)生變量比如相對收入水平和居住舒適度等不能直接控制的情況下，提高能在任期內(nèi)推動人口數(shù)量快速增加的公共服務(wù)舉措也是一個比較理性的選擇。第三，地方政府對不經(jīng)常發(fā)生的突發(fā)性事件，比如暴雨致澇和重大公共衛(wèi)生事件，會存在一個主觀概率分布p，由此概率分布形成的預(yù)期損失Ec如果不夠大，則不會加大這方面的預(yù)防和災(zāi)備投資，因為這對其任期內(nèi)的政績并無幫助。

通過上面的分析，我們很容易得到在地方政府主導(dǎo)的城市化進程中，選擇加大基礎(chǔ)設(shè)施為主的公共資本投資和采取一些短期內(nèi)能吸引要素的政策是較理性的選擇。尤其是前者，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既是對城市空間的拓展，可以更好地吸引生產(chǎn)要素積聚，又能提高土地價格，通過土地轉(zhuǎn)讓金和土地擔(dān)保貸款解決城市化的財政約束問題。在20世紀90年代末城市用地實行“招拍掛”改革后，一個可以自我強化的正反饋城市化進程就形成了：土地轉(zhuǎn)讓金收入及土地擔(dān)保貸款——財政約束放松——城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及空間擴張（所謂“攤大餅”）——要素吸引力增加——房價上漲——土地轉(zhuǎn)讓金收入及土地擔(dān)保貸款……這就形成了快速的以空間膨脹和邊界拓展為主導(dǎo)邏輯的城市化進程。而應(yīng)該與城市規(guī)模增長相伴隨的公共服務(wù)功能的提升卻相對滯后，因為作為“理性人”的地方官員并不會將有限的財政資源投入到這些需要長時間觀察的政績中。

為證明上述理論分析得到的結(jié)論，我們通過構(gòu)建面板數(shù)據(jù)計量模型進行實證檢驗。根據(jù)上面的理論模型，在不影響總體結(jié)論的情況下，我們設(shè)定如下計量方程：

phit=α+β1urbanit+β2controlit+μi+μt+ωit

其中，i表示各省份，t表示年份，urban表示各省份的城市化程度，用城市化率=城鎮(zhèn)人口數(shù)/常住人口數(shù)來衡量;ph表示各省公共衛(wèi)生和疾控狀況，用各省城市疾病預(yù)防控制中心數(shù)量以及專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)量來表示;control為控制變量，其中含有國內(nèi)生產(chǎn)總值（gdp）、政府財政收入（fr）、房地產(chǎn)價格（ep）、城市居民收入（ri）、地方固定資產(chǎn)投資（invest）、城市人口密度（pop）。為防止數(shù)據(jù)量級差別大，我們將模型進行半對數(shù)處理。本文選取了31個省份2009-2018年的面板數(shù)據(jù)為樣本，原始數(shù)據(jù)來自于國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站。

由于選取的樣本統(tǒng)計數(shù)據(jù)較少，且固定效應(yīng)模型的R2為0.8811，表明有較高的擬合度，所以我們采取固定效應(yīng)模型，并剔除具有多重共線性的變量，得到的計量結(jié)果如表2所示?？梢钥吹?，無論哪一個方程，公共衛(wèi)生及疾控資源投入與城市化之間都是顯著的負向關(guān)系，且與GDP、固定資產(chǎn)投資、居民收入等產(chǎn)出類指標呈現(xiàn)出相對顯著的正向關(guān)系，與城市人口密度則是顯著的負向關(guān)系。圖1所示的各省城市化與公共衛(wèi)生及疾控設(shè)施投入狀況二維坐標圖也證明了這種關(guān)系詳細檢驗過程和相關(guān)數(shù)據(jù)及結(jié)果可向作者索要。。這些都基本證明了我們上面理論分析得到的主要結(jié)論：中國快速的城市化與公共衛(wèi)生資源投入之間存在相對的缺口。

四、重大公共衛(wèi)生事件與中國新型城市化的路徑選擇

重大公共衛(wèi)生事件在城市的發(fā)生及其防控取得的成效，從某種程度上證明了以人為本的新型城市化戰(zhàn)略路徑的正確性，同時也更加促使我們在高質(zhì)量發(fā)展的大框架內(nèi)思考中國未來的城市化問題，即如何構(gòu)建高質(zhì)量的城市化路徑。根據(jù)張軍擴等（2019）和任保平（2017）的概念界定，高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)是以滿足人民美好生活需要為目標的高效率、公平和綠色可持續(xù)發(fā)展，是經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的協(xié)調(diào)發(fā)展，提高發(fā)展質(zhì)量最基本的要求是提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和標準。根據(jù)該內(nèi)涵，城市化發(fā)展質(zhì)量是對城市空間擴張和功能完善之間的綜合平衡，在新的階段則是補充城市作為一種功能層面的短板。城市的定義，既是一種物理空間，又是一種社會功能，或者是一種全方位的社會空間關(guān)系重構(gòu)。如果說城市化的起步和成長階段必須以空間和邊界的擴張作為容納要素積聚的物理基礎(chǔ)，那么城市化的成熟階段就需要填補物理空間快速擴張中的功能缺失。如果將城市看作是一種制度集合，這種轉(zhuǎn)換也意味著制度變遷的動力路徑由政府主導(dǎo)的建構(gòu)型制度變遷，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣@一有機體自發(fā)的內(nèi)生性演化，這種演化表現(xiàn)為功能的多樣化、復(fù)雜化和生活品質(zhì)的提升。城市化完成或城市成熟的標志之一，便是城市由物理空間向生態(tài)空間的轉(zhuǎn)變，早期由“鋼筋混凝土”建構(gòu)的高樓大廈、道路廣場，逐漸形成有機的產(chǎn)業(yè)鏈、商圈和充滿人文氣息、具備自治理能力的社區(qū)、生活圈。這些關(guān)于城市構(gòu)建和進化的理念，本質(zhì)上都是高質(zhì)量發(fā)展的核心要求。在高質(zhì)量發(fā)展的視域內(nèi)，重大公共衛(wèi)生事件在城市爆發(fā)，也將在城市得到治愈，這是現(xiàn)代公共衛(wèi)生管理功能在城市高質(zhì)量發(fā)展中的具體體現(xiàn)。

因此從某種意義上來說，重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生讓我們更加堅定了走高質(zhì)量新型城市化道路的決心，證明了城市空間擴張與功能完善之間進行平衡的重要性和緊迫性。但是在客觀現(xiàn)實中，還需要理性認識到中國特有的城市化進程受到的多重制約，如何在既有的路徑依賴下推動城市化從空間導(dǎo)向轉(zhuǎn)為功能導(dǎo)向，尤其是如何構(gòu)建更有效的激勵機制改變地方政府的短期規(guī)模偏好，彌補城市化進程中的公共服務(wù)供給缺口和減少積累的債務(wù)與環(huán)境污染風(fēng)險，是新時代城市化進程主導(dǎo)者的重要課題。從上面的理論模型分析中我們已經(jīng)看到，在經(jīng)濟學(xué)的框架內(nèi)作為公共品的重大公共衛(wèi)生事件防控體系存在著內(nèi)生性的供給不足問題，這是多重約束下追求任期內(nèi)績效最大化的地方政府在進行成本和收益比較后的理性選擇，是既有的制度結(jié)構(gòu)和路徑依賴下多方博弈形成的內(nèi)生均衡解。要改變城市化進程中的這種“空間-功能”的動態(tài)扭曲和結(jié)構(gòu)錯配，既需要中央政府作為新型城市化進程的頂層設(shè)計者，站在整個國家的視角推動以功能提升為主要目標的城市化規(guī)劃，將高質(zhì)量發(fā)展理念通過地方政府管理和考核體系的改革貫徹到城市化的現(xiàn)實進程中，又需要社會、社區(qū)和市場等多方非官方力量的介入，在新的階段共同提高城市化發(fā)展質(zhì)量。在高質(zhì)量發(fā)展視域內(nèi)，新時代的城市化路徑有以下幾點思路可供參考：

（1）按照高質(zhì)量發(fā)展的理念構(gòu)建新的城市化政績考核體系，引導(dǎo)地方政府從短期規(guī)模偏好轉(zhuǎn)向長期價值導(dǎo)向，以構(gòu)建重大公共衛(wèi)生事件防控體系的制度基礎(chǔ)。從城市化進程中的地方政府行為模型中可以看出，在以經(jīng)濟績效和顯性量化指標為導(dǎo)向的考核體系下，主導(dǎo)城市化的地方政府會選擇在其任期內(nèi)可以顯現(xiàn)的公共品進行投資，因此會將財政和其他公共資源最大化地投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和可以帶來城市空間擴張的土地開發(fā)上。要解決這個問題，使得地方政府對城市的投資符合高質(zhì)量發(fā)展的要求，提高能夠提升城市功能的民生類公共品供給能力，需要對當(dāng)前的地方政府考核體系做出改革。一方面，構(gòu)建符合新型城市化高質(zhì)量發(fā)展要求的綜合考核指標，降低經(jīng)濟產(chǎn)出的速度和城市空間類指標的權(quán)重，提升城市功能建設(shè)和民生服務(wù)類指標的權(quán)重。對于地方政府財政融資和支出進行分類管控，支持公共衛(wèi)生與重大衛(wèi)生事件防控等民生類項目的財政投融資。另一方面，適度拉長官員考核任期，對于與任期內(nèi)不匹配或者存在序時錯配的具有長期社會效應(yīng)的項目，可依據(jù)項目時間為周期進行考核，對上任官員主導(dǎo)或參與的還未完成的項目，新一任官員可以根據(jù)可行性研究繼續(xù)推動，同時將項目績效按照責(zé)任人錄入，形成官員終生獎懲機制。同時在考核主體方面，嘗試將社會各方面的評價綜合考慮在內(nèi)。這些舉措都能在尊重城市化自身規(guī)律的基礎(chǔ)上修正地方政府在推動城市化進程時的短期主義和唯規(guī)模論。

（2）加大服務(wù)型公共資本投資，深化城市作為“功能主體”的價值內(nèi)涵，提升城市人口的安全感、歸屬感和獲得感。以空間延伸和規(guī)模擴張為導(dǎo)向的城市化，構(gòu)建的是承載要素積聚的物理空間，以人為本的新型城市化要求的是塑造一個社會結(jié)構(gòu)不斷完善，價值內(nèi)涵不斷深化的功能平臺。這就需要城市化的主導(dǎo)者在公共資本投資方面，由過去的“道、路、管、網(wǎng)”和土地開發(fā)等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)于民生的各類公共資本品。重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生和各個城市的防控效果也充分證明了這一點，有的城市公共衛(wèi)生設(shè)施和疾控體系過去投入的比較多，當(dāng)重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后有足夠的醫(yī)療和疾控資源進行應(yīng)對;有些城市過去過于偏好土地開發(fā)、園區(qū)和開發(fā)區(qū)建設(shè)等，但是公共衛(wèi)生和疾控體系的投入相對不足，導(dǎo)致重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后缺乏有效的應(yīng)對。重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生激發(fā)了作為功能載體的城市價值覺醒，客觀的現(xiàn)實會推動城市化的主導(dǎo)者和其他社會主體加大公共服務(wù)產(chǎn)品的投入，通過功能的完善和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提升城市居住人口的安全感、歸屬感和獲得感，而不是簡單地通過物理空間擴張來吸引要素的積聚。這實際上也是高質(zhì)量發(fā)展理念對新時代城市化進程提出的內(nèi)在要求。

（3）在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的大框架內(nèi)，提高城市的公共治理和社會治理水平，形成多層次的城市社會生態(tài)治理格局。重大公共衛(wèi)生事件防控是對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的考驗。根據(jù)邁克爾·曼（2007）的社會權(quán)力來源思想和弗朗西斯·福山（2012）的政治起源理論，國家治理現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在國家動員能力、法治水平與政府的責(zé)任感及執(zhí)行力。國家治理現(xiàn)代化在城市化進程中的體現(xiàn)就是城市作為一個區(qū)域治理共同體的治理主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化和治理效率提升的過程。我們已經(jīng)多次強調(diào)，城市化并不僅僅意味著物理空間的擴張和要素規(guī)模的積聚，還意味著城市作為權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系的集合，在治理體系和治理能力方面能否有效融入國家治理現(xiàn)代化的整體步伐，并形成有機的多主體區(qū)域治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)趙建（2020），重大公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)對城市治理體系和治理能力提出了挑戰(zhàn)，關(guān)鍵要看三點：一是城市治理體系與國家治理體系的良性互動關(guān)系，當(dāng)中央政府利用國家能力集中動員全國的醫(yī)療防護資源支持某個重大公共衛(wèi)生事件重災(zāi)區(qū)城市時，城市能否做到順暢對接和有效容納，將國家能力輸入到城市空間內(nèi)部形成當(dāng)?shù)氐谋就粱卫砟芰?。二是作為城市管理者的地方政府官員的責(zé)任感和執(zhí)行力，或者說解決現(xiàn)實問題的能力，這涉及到官員的職業(yè)精神和專業(yè)水平，以及城市與國家之間、地方政府與中央政府之間的層級管理關(guān)系和應(yīng)急管理機制的效率。三是城市內(nèi)自發(fā)的社會、社區(qū)和社群治理結(jié)構(gòu)和治理水平，能否形成包含政府、社會、社區(qū)、社群等多主體參與的多層次治理架構(gòu)。我們看到本次重大公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后，社會自發(fā)組織的捐助和救助，社區(qū)自覺執(zhí)行的網(wǎng)格化管理、醫(yī)療和生活保障等，都起到了巨大的作用。這恰恰就是城市作為一個社會有機體而不僅僅是物理空間最有生命力的地方。

（4）加大“智慧城市”建設(shè)力度，重點提高智慧城市的智慧公共服務(wù)能力，利用信息化技術(shù)提高城市服務(wù)的便捷化和敏捷性，從技術(shù)層面解決重大公共衛(wèi)生事件防控中的信息甄別、報送、傳播和控制等問題。智慧城市可以看作是新時期信息化與城市化浪潮的有機融合，通過信息和人工智能技術(shù)更科學(xué)、更有效率地經(jīng)營和管理城市。這在很大程度上改變了傳統(tǒng)的以空間拓展為導(dǎo)向的城市化路徑——不僅是讓城市空間和規(guī)模變得更龐大，而且讓城市變得更富有智慧。類似一個生物體，在身體長大的過程中，心智也需要變得越來越成熟。智慧城市建設(shè)的目的應(yīng)該立足于讓城市的“神經(jīng)系統(tǒng)”變得更加靈敏，“心智結(jié)構(gòu)”變得更加完善，能夠更好地解決城市化進程中的各種“城市病”，比如交通擁堵、環(huán)保、治安、公共衛(wèi)生、社區(qū)治理等問題。重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生也會在很大程度上改變智慧城市建設(shè)的理念和路徑，會推動各個城市將更多的信息和智能技術(shù)資源投入到重大公共衛(wèi)生事件等突發(fā)性事件的防范和治理上，使城市的“智慧”更多地為公共民生服務(wù)，讓市民感受到信息智能技術(shù)在城市管理中的應(yīng)用所帶來的安全感和獲得感。

（5）樹立新的城市空間拓展理念，將單一城市邊界拓展到“都市圈”，強化城際間的積聚效應(yīng)、功能協(xié)調(diào)和綜合服務(wù)水平。根據(jù)王小魯（2010）等學(xué)者的研究和測算，中國的城市規(guī)模沒達到“倒U”形曲線的頂點，中國繼續(xù)擴大城市規(guī)模還可以帶來要素集聚形成的規(guī)模效應(yīng)。同時鄧忠奇、宋順鋒和曹清峰（2019）的研究表明，中國的城市化進程存在不平衡問題，中小城市還需要通過產(chǎn)業(yè)政策來擴大規(guī)模，但超大城市的規(guī)模效應(yīng)似乎已經(jīng)達到飽和。如何解決中國城市化進程中的這個不平衡問題，在城際交通設(shè)施和技術(shù)提高的條件下，大力發(fā)展城市群和都市圈經(jīng)濟是一個較理想的途徑。對于公共衛(wèi)生服務(wù)和重大公共衛(wèi)生事件防控來說，都市圈可以讓空間更加“扁平”和分散化，降低人口過度聚集造成的公共衛(wèi)生安全等大城市病，同時便利的城際交通設(shè)施和信息管理系統(tǒng)又能為更好地發(fā)揮醫(yī)療、醫(yī)護和疾控體系的功能提供條件。其次，當(dāng)重大公共衛(wèi)生事件等公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，都市圈可以提供更大的防控和診治回旋空間，比如對傳染病人的集中收治，也可以更便利地分散到都市圈內(nèi)的各個城市，減輕單個城市過于沉重的醫(yī)療負擔(dān)，因為重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生往往具有集中和快速爆發(fā)的特點，對單個區(qū)域內(nèi)集中動員醫(yī)療醫(yī)護資源的要求非常高。最后，都市圈對城市功能輻射能力的擴大，可以較好地解決公共衛(wèi)生和疾控資源的區(qū)域間不平衡問題。當(dāng)重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，作為都市圈核心的大城市的醫(yī)護和疾控服務(wù)可以快速地輻射到周邊地區(qū)，既能在公共衛(wèi)生事件突發(fā)后更好地進行疾控和醫(yī)治，又能節(jié)約中小城市為應(yīng)對概率小、影響大的重大公共衛(wèi)生事件所投入的公共衛(wèi)生資源。

五、結(jié)論

人類歷史上的重大公共衛(wèi)生事件基本上發(fā)生在城市，尤其是人口數(shù)量大、人口流動比較頻繁的國際性大都市。可以說，城市既是“培養(yǎng)瘟疫的病床”，又是提供治愈的空間。因為城市不僅僅是人們居住生活和工作的場所，還具有一種社會和公共服務(wù)功能。尤其是現(xiàn)代城市的發(fā)展，伴隨的是公共衛(wèi)生服務(wù)和疾控能力的提高，這些都引發(fā)了我們對城市化發(fā)展質(zhì)量的思考和研究。中國當(dāng)前處于城市化進程的關(guān)鍵時期，面臨從空間擴張為導(dǎo)向的規(guī)模型城市化階段，向功能為導(dǎo)向和以人為本的質(zhì)量型城市化階段轉(zhuǎn)變。重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，對中國的城市建設(shè)和城市化進程，都會產(chǎn)生重大的影響。在高質(zhì)量發(fā)展的視域下，研究重大公共衛(wèi)生事件與城市、城市化之間的關(guān)系，分析重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生對中國新型城市化路徑產(chǎn)生的積極啟示，無論是在理論上還是現(xiàn)實中都有迫切而又重要的意義。

同經(jīng)典的生產(chǎn)函數(shù)相似，城市經(jīng)濟是勞動力、資本和包含技術(shù)、制度、文化等因素在內(nèi)的全要素生產(chǎn)率的函數(shù)。不同的是，城市經(jīng)濟的產(chǎn)出結(jié)構(gòu)是區(qū)域性和二元化的，城市之間、城鄉(xiāng)之間存在要素流動。而在現(xiàn)代城市內(nèi)部，不僅僅是要素空間積聚帶來的規(guī)模效應(yīng)，還有要素互動和融合形成的知識和技術(shù)外溢、社群和自組織機制的形成、創(chuàng)新在生態(tài)網(wǎng)絡(luò)中的涌現(xiàn)等質(zhì)量提升效應(yīng)，這更加契合內(nèi)生增長模型所闡發(fā)的思想。因此重大公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)對城市和城市化的影響就不僅僅是由空間的“鎖定（Lockdown）”引發(fā)的經(jīng)濟停擺，還有對現(xiàn)代城市運營機制更加復(fù)雜而深遠的影響。除了損害人力資本和加重城市醫(yī)療負擔(dān)，造成連續(xù)性的生產(chǎn)函數(shù)離散化以外，重大公共衛(wèi)生事件對城市更加深遠的影響包括：城市在積聚，重大公共衛(wèi)生事件在解聚;城市在拉近距離，建立面對面的社交關(guān)系以實現(xiàn)“復(fù)雜表述”和傳播“默會知識”，重大公共衛(wèi)生事件卻要重新定義距離，將現(xiàn)實世界的社交行為虛擬化;城市化需要加速人口流動，重大公共衛(wèi)生事件卻要減緩人口流動等。這些影響雖然短期內(nèi)難以明顯感知，但的確可以在更長遠的意義上重構(gòu)城市和城市化的邏輯。

中華人民共和國成立以來，城市化進程按照改革開放分為前、后兩個階段，每個階段內(nèi)重大公共衛(wèi)生事件與城市化之間的關(guān)系也有不同的特征。改革開放前計劃經(jīng)濟體制下的城市化速度并非穩(wěn)步推進，一段時間內(nèi)還呈現(xiàn)出城市化水平下降的“去城市化”現(xiàn)象。期間也發(fā)生過多次重大公共衛(wèi)生事件，但是由于緩慢、滯后的城市化降低了人口集聚的規(guī)模，加上當(dāng)時采取的以“赤腳醫(yī)生”為主的人力密集型公共衛(wèi)生政策，所以重大公共衛(wèi)生事件產(chǎn)生的影響并不嚴重。改革開放后，城市化步入了飛速發(fā)展階段，快速積聚的人口和高頻率的人口流動提高了重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生的概率，對公共衛(wèi)生醫(yī)療和重大公共衛(wèi)生事件疾控服務(wù)提出了越來越高的要求。但是在既定的行政任期及考核機制約束和地方政府行為偏好下，中國的

城市化長期以來形成了空間擴張快于功能提升的動態(tài)錯配結(jié)構(gòu)，即質(zhì)量提升落后于規(guī)模擴張的錯配問題。尤其是對于重大公共衛(wèi)生事件這種概率低、破壞程度大的重大突發(fā)事件，地方政府會根據(jù)概率分布形成的期望凈收益決定相關(guān)的公共資源投入，這明顯會導(dǎo)致公共衛(wèi)生和疾控資源的相對不足。我們的實證檢驗也證明了這個判斷，因此重大公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)可能會通過改變地方政府對事件發(fā)生的概率判斷而影響其行為，促使以人為本的新型城市化將在空間擴張和功能提升之間重新做出平衡，逐步彌補公共衛(wèi)生和疾控服務(wù)方面的不足。

重大公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)促使我們在高質(zhì)量發(fā)展的視域內(nèi)重新思考未來中國的城市化路徑。首先，要按照高質(zhì)量發(fā)展的理念改革地方政府官員的考核激勵機制，促使其將更多的資源投入到城市功能提升等以發(fā)展質(zhì)量衡量的領(lǐng)域，這樣公共衛(wèi)生和疾控體系的建設(shè)才會得到普遍重視。其次，認識到中國城市化新階段的新內(nèi)涵，公共資本的定義從過去的物理空間基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值內(nèi)涵的深化和服務(wù)功能的提升。另外，將城市化內(nèi)嵌于國家治理現(xiàn)代化，發(fā)揮城市社會的自組織和自治理功能，形成國家、城市、社會、社區(qū)相互承依的多層次治理體系，以發(fā)展質(zhì)量為導(dǎo)向強化“智慧城市”和城市圈建設(shè)，通過技術(shù)深化和城際空間拓展形成公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)等，都是高質(zhì)量發(fā)展視域下對重大公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后城市化路徑的新要求。

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Zhao Jian

（Business College of Jinan University， Atlantis Research Institute）

Abstract：Outbreaks of epidemics have a significant and far-reaching impact on cities and urbanization around the world. In the production function of a city， epidemic situations and their prevention and control measures will have a substantial negative impact on the human health status as labor quality， the efficiency and expenditure level of urban capital， and the knowledge spillover effect accumulated in space. Such a situation will also change the process of urbanization and push the expansion path of 'population-space' to the mature path of 'function-ecology' connotation. This paper reviews the two stages of the urbanization process in China and their relationship with the epidemic situations at the time. Applying the panel data measurement method， it tests many variables that affect the urbanization process， and confirms that against the current background of the established term of office and scale assessment， there exists the problem of insufficient supply of public health and disease control services in various regions of the country. In view of the far-reaching impact of the current epidemic， the path choice for the new urbanization in China is discussed from the perspective of high quality development. Proposed measures include changing the short-term-effect tendency and scale-based performance evaluation orientation of local governments， building a multi-level urban governance system， as well as strengthening the social functions of smart cities and urban clusters， which are viewed as of particular importance to the high quality development of cities in China.

Key Words：Public Health Management; Disease Control Management; Urbanization; High Quality Development

責(zé)任編輯 郝 偉

趙建，濟南大學(xué)商學(xué)院，西澤研究院，電子郵箱：zhaojianhero008@163.com。 本文為國家社科基金重大項目（20&ZD082）和國家社科基金（項目編號：21BJY173）的成果。感謝匿名審稿人對本文提出的意見，文責(zé)自負。