政府投資審計“三個轉(zhuǎn)變”的實踐探索

蔡文霄

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，政府投資審計作為國家審計的重要組成部分轉(zhuǎn)型向規(guī)范化、法治化發(fā)展是其必然的趨勢。本文以L 區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道2015年至2019年債權(quán)債務(wù)及工程項目管理專項審計調(diào)查為例，旨在分析探索當前基層審計機關(guān)在投資審計轉(zhuǎn)型發(fā)展中的實踐路徑，以創(chuàng)新的思路和方法，實現(xiàn)從數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變、從單一工程造價審計向全面投資審計轉(zhuǎn)變、從傳統(tǒng)投資審計向現(xiàn)代投資審計轉(zhuǎn)變。

一、投資審計“三個轉(zhuǎn)變”的必要性

（一）投資審計“三個轉(zhuǎn)變”是持續(xù)深化改革和與時俱進的需要

隨著政府投資領(lǐng)域改革的不斷深化，特別是2019年《政府投資條例》（國務(wù)院令第712號）的頒布，過去的投資審計思維模式、方式方法存在著很大的局限性和不規(guī)范性，投資審計亟須通過轉(zhuǎn)型發(fā)展適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的要求。

（二）投資審計“三個轉(zhuǎn)變”是審計機關(guān)立信、立身、立業(yè)的需要

投資審計作為國家審計的一部分，其發(fā)展經(jīng)歷了不斷探索和實踐的過程。但隨著時代的發(fā)展變化，投資審計也暴露出自身存在的不適應(yīng)問題。唯有通過轉(zhuǎn)型發(fā)展，才能做到在社會上“立信”、在行業(yè)中“立身”、在發(fā)展中“立業(yè)”，進而實現(xiàn)習(xí)近平總書記對審計工作提出的“以審計精神立身，以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)，以自身建設(shè)立信”的“三立”要求。

二、專項審計調(diào)查在投資審計中的優(yōu)勢

專項審計調(diào)查是指審計機關(guān)通過審計方法，對與國家財政收支或者本級人民政府交辦的特定事項，向有關(guān)地方政府、部門、單位進行的專門調(diào)查活動，它不同于一般意義上的審計和一般的社會調(diào)查。

（一）為管理決策提供支撐

通過專項審計調(diào)查，對區(qū)域內(nèi)政府投資建設(shè)項目管理能力、管理水平及管理體系建設(shè)情況進行宏觀了解和分析，為黨委政府對政府投資建設(shè)項目管理決策提供支撐。

（二）提出措施與辦法

揭示建設(shè)單位在履職盡責、制度建設(shè)、依法依規(guī)、現(xiàn)場管理、資金管理等方面存在的突出問題和普遍性問題，提出整改與治理的措施和辦法，促進本地政府投資建設(shè)項目管理能力和水平的普遍提升。

（三）揭示制度機制方面存在的典型問題

查找制度漏洞和風險隱患，尤其是對權(quán)力運行監(jiān)管的制度性風險，促進有關(guān)部門、相關(guān)單位尤其是建設(shè)單位健全管理制度、規(guī)范管理行為，將政府投資建設(shè)領(lǐng)域的相關(guān)權(quán)力“關(guān)進制度的籠子”，防范重大廉政風險和損失浪費。

三、對L區(qū)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道項目管理專項審計調(diào)查的實踐研究

根據(jù)L區(qū)政府工作安排，L區(qū)審計局對L區(qū)13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道2015-2019年工程項目管理及債權(quán)債務(wù)進行了專項審計調(diào)查。此次專項審計抽調(diào)分管政府投資審計、重大投資項目跟蹤審計、大數(shù)據(jù)審計的領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)骨干共10人，并整合利用工程造價公司8家、財務(wù)審計公司4家共60余名審核人員，共同組成4個審計小組，重點對L區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道申報的債權(quán)債務(wù)進行了全面清理，并對原17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及其村（社區(qū)）進行了延伸審計調(diào)查。

（一）審計結(jié)果

債權(quán)認定結(jié)果：審計核實L 區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道債權(quán)總額8 784.94萬元，其中：市級部門欠撥333.13萬元，區(qū)級部門欠撥2 648.33萬元，個人及村社借款1 591.63萬元，“白條”支付工程款4 190.67萬元，其他類債權(quán)21.18萬元。債務(wù)認定結(jié)果：L區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道申報債務(wù)項目1 064個，累計金額36 381.24萬元，專項審計核實債務(wù)項目1 064個，審計認定債務(wù)總金額21 982.52萬元，核減申報債務(wù)總金額14 398.71萬元，審計核減率39.58%。

（二）發(fā)現(xiàn)的主要問題

一是有8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道涉及的95個項目，“白條”支付工程款金額達4 190.67萬元；二是有5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道涉及的15個項目，未按規(guī)定開具發(fā)票金額達1 005.96萬元；三是有9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道涉及的47個項目違規(guī)發(fā)包給自然人，金額達4 322.85萬元；四是有8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，無立項無資金來源擅自實施項目160個，金額達3 708.11萬元；五是有7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道涉及的16個項目超付工程款35.49萬元；六是有4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道涉及的27個項目竣工結(jié)算辦理不及時，金額達1 947.43萬元；七是有3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道涉及的11個項目存在擅自調(diào)整變更工程量，金額達2 466.29萬元。

（三）審計的成效

核減虛報債務(wù)金額1 4 398.71 萬元，管理不規(guī)范資金1 2 946.13萬元，查處違規(guī)金額5 196.63萬元，提出審計建議11條并全部被采納，撰寫審計要情專報2篇，其中1篇得到L區(qū)人大主任的簽批。另外，對“白條”支付工程款的項目移送L區(qū)稅務(wù)局依法追繳稅款。向L區(qū)委區(qū)政府提交的專項審計調(diào)查報告，重點分析揭示了L區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道投資項目在決策程序、變更管理、工程結(jié)算和投資績效等方面存在的問題，從制度、機制和管理方面有針對性地提出了審計調(diào)查建議，為L區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策和服務(wù)地方治理提供了審計措施建議。

四、剖析工程項目管理中產(chǎn)生問題的原因

（一）建設(shè)單位主體責任落實不到位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或村（社區(qū)）在編制項目建設(shè)實施計劃或?qū)嵤┓桨笗r，沒有堅持量力而行和從實際出發(fā)的原則，隨意調(diào)整和擴大項目建設(shè)規(guī)模；在工程項目發(fā)包方面違規(guī)行為時有發(fā)生，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及村（社區(qū)）存在工程項目違規(guī)轉(zhuǎn)包、肢解項目發(fā)包等問題；在項目實施中，無審批、無資金來源、無預(yù)算控制、擅自實施項目的行為頻頻發(fā)生；在項目建設(shè)中還存在推進不力，“重開工、輕管理”，“重建設(shè)、輕結(jié)算”等履職不到位問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及村（社區(qū)）建設(shè)單位主體責任不落實和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對村（社區(qū)）實施的工程項目監(jiān)管普遍缺失，是出現(xiàn)問題的首要原因。

（二）對項目建設(shè)管理制度執(zhí)行不力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及村（社區(qū)）項目管理人員對工程項目建設(shè)管理業(yè)務(wù)知識嚴重匱乏，導(dǎo)致了L區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工程項目建設(shè)亂象叢生。如：有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及村（社區(qū)）隨意調(diào)整項目實施時間、地點，擅自擴大項目建設(shè)規(guī)模；有的假借村民“一事一議”進行虛假工程發(fā)包，有的甚至公然違規(guī)將工程項目擅自發(fā)包給自然人，同意或變相同意工程違規(guī)轉(zhuǎn)包行為；有的違規(guī)簽訂施工合同，有的簽訂包干合同或“陰陽”合同，造成一定的損失浪費；有的項目建設(shè)隨意變更增量，無視相關(guān)制度規(guī)定，我行我素，無序亂為等。對工程項目建設(shè)管理制度及專業(yè)知識缺乏經(jīng)常性學(xué)習(xí)培訓(xùn)，這是造成制度執(zhí)行不力問題的主要原因。

（三）項目基礎(chǔ)管理工作不規(guī)范不扎實

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村（社區(qū)）實施工程項目建設(shè)，普遍存在工程項目未建立管理臺賬，項目建設(shè)資料不完整，工程項目未進行明細核算，不按規(guī)定取得工程建設(shè)發(fā)票，違規(guī)支付或超付工程款，專項資金未?？顚Ｓ茫瑪D占挪用項目資金，以及違反現(xiàn)金管理規(guī)定、用大額現(xiàn)金支付工程款等問題。工程項目基礎(chǔ)管理工作不扎實和財務(wù)核算不規(guī)范，是產(chǎn)生這些問題的重要原因。此外，極個別基層干部綜合素質(zhì)不高，法紀意識淡薄，無視制度規(guī)定，抱著僥幸心理“混水摸魚”，利用職務(wù)之便謀取私利，是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工程項目建設(shè)亂象的主觀因素。

五、借鑒L區(qū)專項審計調(diào)查實踐對投資審計“三個轉(zhuǎn)變”的政策建議

（一）完善規(guī)章制度

一是全面退出相關(guān)議事機構(gòu)，不參與項目建設(shè)管理，回歸投資審計監(jiān)督本位；二是清理、修訂不符合人大法工委意見的相關(guān)規(guī)定；三是明確投資審計是在建設(shè)單位已審核結(jié)算決算基礎(chǔ)上開展的審計，不介入建設(shè)單位與施工單位之間的民事合同關(guān)系，不對建設(shè)單位與施工單位之間未定的糾紛問題下結(jié)論，對因建設(shè)單位自身不履職導(dǎo)致結(jié)算存在爭議的問題不下審定金額，杜絕“以審代結(jié)”；四是加大對建設(shè)單位履職盡責不到位和審計整改不力責任追究力度，對因履職不到位導(dǎo)致的高估冒算，既要做出審減處理，也要作為問題反映。

（二）依法購買社會審計服務(wù)

按照相關(guān)規(guī)定，如果結(jié)算金額在200萬元以下，審計機關(guān)可以采用購買社會審計服務(wù)的方式，委托中介機構(gòu)開展建設(shè)項目竣工結(jié)（決）算審計，審計過程由審計機關(guān)對中介機構(gòu)進行監(jiān)督管理。一是明確該部分結(jié)（決）算審計不納入投資審計計劃管理，審計機關(guān)不出具審計通知書，不出具審計報告和審計決定，相關(guān)的審核結(jié)果由中介機構(gòu)出具并承擔相應(yīng)的法律責任，審計機關(guān)只負監(jiān)督和管理責任；二是審計機關(guān)應(yīng)指定專門的監(jiān)督指導(dǎo)人員負責項目審核管理，對中介機構(gòu)人員進行培訓(xùn)，并對中介機構(gòu)審核實行全過程管理；三是中介機構(gòu)應(yīng)按審計機關(guān)的要求，將建設(shè)單位作為被審計對象，在建設(shè)單位已辦理決算的基礎(chǔ)上，按相關(guān)規(guī)定進行全方位、穿透式審計。

（三）利用大數(shù)據(jù)手段強化投資審計監(jiān)督

一是探索建設(shè)投資審計大數(shù)據(jù)分析平臺，及時采集政府投資項目的概算、預(yù)算、結(jié)算等各階段的信息數(shù)據(jù)，通過大數(shù)據(jù)分析，確定審計重點，查找分析問題；二是建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+”審計管理系統(tǒng)，將審計機關(guān)委托社會中介的審計項目納入系統(tǒng)管理，實現(xiàn)中介機構(gòu)審計全程留痕，所有過程及檔案資料均上傳，以便復(fù)核管理。