黨建引領(lǐng)農(nóng)村三治協(xié)同的現(xiàn)實(shí)困境及路徑優(yōu)化

周鵬飛 張曈

(重慶師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，重慶 401331)

改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，城鄉(xiāng)間的人口流動(dòng)速度加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)生了翻天覆地的變化。高速城鎮(zhèn)化引起的精英生產(chǎn)力外流和后備管理人才不足等問題，后鄉(xiāng)土社會(huì)背景下的農(nóng)村社會(huì)關(guān)系工具性、利益性的特征轉(zhuǎn)變、傳統(tǒng)治理法則的崩潰和管理責(zé)任感的消極性等現(xiàn)象。這些都是農(nóng)村乃至國(guó)家治理能力現(xiàn)代化道路上亟待解決的“攔路虎”。

黨的十九大指出，要堅(jiān)決實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，同時(shí)提出鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效的總要求，這為我國(guó)農(nóng)村治理提供了政策指導(dǎo)和方向指引。三治協(xié)同下的農(nóng)村治理體系也在基層農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)程中不斷被實(shí)踐、探索、優(yōu)化。中央一號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進(jìn)一步提出加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、深化村民自治實(shí)踐、建設(shè)法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平的要求，更深入地闡釋了如何在農(nóng)村基層實(shí)施有效治理，給中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化治理體系發(fā)展指引了具體的前進(jìn)方向。與此同時(shí)，為解決農(nóng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程面臨的難題，以基層黨建為引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)“自治+法治+德治”三治協(xié)同，最終走向鄉(xiāng)村善治的理念和實(shí)踐體系正在逐漸形成。

1 三治協(xié)同文獻(xiàn)綜述

1.1 自治、法治和德治協(xié)同的必要性

大多數(shù)學(xué)者在自治、法治和德治協(xié)同的必要性上達(dá)成了共識(shí)。姜曉萍、許丹指出，三治協(xié)同是動(dòng)態(tài)的三維互動(dòng)貫通，需要通過機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)三者的融匯共生。王文彬聚焦的是三治協(xié)同的多元問題，強(qiáng)調(diào)在發(fā)揮三治不同作用的基礎(chǔ)上確保有效自治、準(zhǔn)確法治、高效德治的深度融合，為鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村善治提供必要條件。徐朝衛(wèi)則從三治協(xié)同融合實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治角度探討了其必要性，提出了要打造治理平臺(tái)的融合、推進(jìn)協(xié)同治理的融合以及謀求空間的融合。

1.2 實(shí)施三治協(xié)同農(nóng)村治理模式的必要性

從宏觀視角出發(fā)，何陽、孫萍闡述了三治協(xié)同農(nóng)村治理體系建設(shè)的時(shí)代意義，并將中國(guó)農(nóng)村劃分為傳統(tǒng)農(nóng)村和已城市化農(nóng)村，分別討論了兩者在自治、法治、德治方面的建設(shè)需求和必要性。從微觀角度出發(fā)，侯宏偉、馬培衢分別說明自治對(duì)治理主體多元化、治理結(jié)構(gòu)合理化的作用以及德治、法治對(duì)內(nèi)外部規(guī)則現(xiàn)代化的促進(jìn)作用。

1.3 探索健全三治協(xié)同農(nóng)村治理模式的具體實(shí)踐

楊海鶯總結(jié)了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”和“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)”的典型案例實(shí)踐，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”呈現(xiàn)的是“黨建引領(lǐng)、人民主體、‘三治’結(jié)合、共治共享、平安和諧”為核心特色的一整套的基層治理方略；而“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)”則具有5個(gè)特色，即以美好生活為目標(biāo)、以黨建引領(lǐng)為前提、以三治融合為核心、以群眾參與為關(guān)鍵、以機(jī)制創(chuàng)新為保障，是“硬治理”與“軟治理”、“元治理”與“協(xié)治理”、“智治理”與“巧治理”、“精治理”與“微治理”的融合與互動(dòng)，具有樣本意義。周學(xué)馨、李龍亮提出，在變革中要注意三治之間的邊界，避免出現(xiàn)“越界”情況，同時(shí)推進(jìn)三治協(xié)同系統(tǒng)化、一體化發(fā)展。謝煒、郝宇青強(qiáng)調(diào)，在實(shí)踐中要以村民滿意度作為三治協(xié)同治理效果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)問題，補(bǔ)充短板，真正落實(shí)以人為本思想。林星、吳春梅、黃祖輝認(rèn)為，解決三治困境的重中之重是要優(yōu)化三治各自內(nèi)部結(jié)構(gòu)，再結(jié)合社會(huì)、政治、文化3大路徑來形成多元三治互補(bǔ)結(jié)構(gòu)。

2 農(nóng)村三治協(xié)同中的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 自治無力

自治無力這一困境的形成，是由于基層黨組織建設(shè)層面的村級(jí)干部自身素質(zhì)大多較低，缺乏民主意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，進(jìn)而導(dǎo)致民心不向，威望不高，領(lǐng)導(dǎo)力不強(qiáng)，同時(shí)農(nóng)村精英人員大量流失，農(nóng)村基層治理主體缺失，后備干部人才不足等問題也導(dǎo)致農(nóng)村基層組織渙散，阻礙了農(nóng)村基層自治的推進(jìn)；并且與制度層面的落實(shí)完善程度有關(guān)，如民主選舉程序不規(guī)范、民主決策流于形式、民主管理意識(shí)淡薄、民主監(jiān)督未發(fā)揮實(shí)效等導(dǎo)致的干群關(guān)系“貌合神離”，這不利于農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮，更不利于村民認(rèn)同感的形成。

2.2 法治缺位

法治契合了法治中國(guó)的時(shí)代要求，是村民自治的基礎(chǔ)、依據(jù)和保障，是自治、德治實(shí)施的邊界，但農(nóng)村的法治建設(shè)依舊相對(duì)薄弱。在基層農(nóng)村的三治協(xié)同實(shí)踐探索中普遍存在著村民乃至村干部對(duì)農(nóng)村自治法律不甚了解、缺少法律意識(shí)等情況，遇事不知用法律武器保護(hù)自己，而是忍氣吞聲或暴力解決。民主決策時(shí)重結(jié)果輕程序，以致于村民自治權(quán)利未能完全落實(shí)，政務(wù)透明公開未能完全實(shí)現(xiàn)，未能以法律平衡利益、規(guī)范行為等。

2.3 德治式微

德治在傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)中具有無可比擬的影響力，是國(guó)家極為重視的農(nóng)村善治進(jìn)路。其與法治的“硬治理”相對(duì)，是一種非正式的“軟治理”，使農(nóng)村治理具有一定的寬泛性和靈活性。德治倡導(dǎo)以德律己，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村社會(huì)關(guān)系逐漸趨向復(fù)雜化、工具化、利益化，熟人社會(huì)下的德治約束環(huán)境和傳統(tǒng)治理法則漸近式微，管理責(zé)任感也在利己主義的泛濫下日漸缺失，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)失序，影響農(nóng)村治理效果。

3 黨建引領(lǐng)下農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)踐探索——桐鄉(xiāng)模式

3.1 實(shí)踐概況

浙江省桐鄉(xiāng)市地處杭嘉湖平原腹地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高，文化底蘊(yùn)深厚。自2013年率先開展了以“一約、兩會(huì)、三團(tuán)”及智慧治理為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)踐。“一約”指的是村規(guī)民約；“兩會(huì)”指的是百姓議事會(huì)，鄉(xiāng)賢參事會(huì)；“三團(tuán)”指的是百事服務(wù)團(tuán)、法律服務(wù)團(tuán)、道德評(píng)判團(tuán)。桐鄉(xiāng)基層社會(huì)治理改革漸次啟動(dòng)，逐步探索出富有特色的基層農(nóng)村治理三治協(xié)同之路，即以法治為綱、德治為要、自治為本的治理路徑。

3.2 實(shí)踐舉措

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，整合桐鄉(xiāng)市社會(huì)各領(lǐng)域資源，建立多個(gè)服務(wù)團(tuán)、評(píng)議團(tuán)等村民自我管理組織，以法治提供依據(jù)和保障，以德治進(jìn)行引導(dǎo)和內(nèi)化，堅(jiān)持自治協(xié)同的思路以期實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)。具體措施如下。

3.2.1 百姓議事會(huì)

浙江省桐鄉(xiāng)市高橋鎮(zhèn)越豐村設(shè)立的“百姓議事會(huì)”是由村班子成員、村民代表、老黨員及“三小組長(zhǎng)”等組成的議事會(huì)，旨在與村民合力解決村內(nèi)大小事務(wù)，尊重群眾意愿，依靠群眾做好群眾工作，增強(qiáng)村民參與村務(wù)建設(shè)的意識(shí)。

3.2.2 道德評(píng)判團(tuán)

由越豐村推選出的9位德高望重的村民組成，負(fù)責(zé)對(duì)村里好人好事進(jìn)行評(píng)定，對(duì)不文明現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)鄰里矛盾進(jìn)行調(diào)解，發(fā)揚(yáng)崇德向善的鄉(xiāng)風(fēng)文化，減少村內(nèi)矛盾。

3.2.3 百姓服務(wù)團(tuán)

由村里20多位有一技之長(zhǎng)的村民組成，成立義工團(tuán)、志愿者服務(wù)隊(duì)，無償為村民解決家中的基礎(chǔ)修繕工作及其它貼心服務(wù)。

3.2.4 板凳法庭

桐鄉(xiāng)市屠甸鎮(zhèn)的評(píng)審會(huì)由當(dāng)?shù)厮痉ㄋぷ魅藛T、律師及村內(nèi)有威望的老黨員、老干部與鄉(xiāng)賢志士組成，該鎮(zhèn)探索出的這個(gè)社會(huì)力量參與糾紛解決的方法，不限開庭地點(diǎn)，上門巡診，調(diào)解矛盾糾紛，充分體現(xiàn)以人為本的思想。

3.2.5 烏鎮(zhèn)人家民宿行業(yè)協(xié)會(huì)

由烏鎮(zhèn)從事民宿業(yè)的民宿老板、管理者等組成的行業(yè)自治團(tuán)體，以“烏鎮(zhèn)人家”的招牌約束當(dāng)?shù)芈玫暌?guī)范經(jīng)營(yíng)，提高了當(dāng)?shù)孛袼薜南罉?biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和安全系數(shù)，同時(shí)“烏鎮(zhèn)人家”這塊金字招牌也受到了游客們的信任，提升了店家知名度。

桐鄉(xiāng)市創(chuàng)新基層社會(huì)治理體制，由社會(huì)管理轉(zhuǎn)向社會(huì)治理，把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策，通過建立適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的基層組織，讓法治、德治、自治相互協(xié)同、各司其職，探索建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代化農(nóng)村社會(huì)治理體制，著力推動(dòng)農(nóng)村組織振興，打造充滿活力、和諧、有序的善治鄉(xiāng)村。在桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)的推廣和實(shí)踐中，三治協(xié)同模式也在不斷推陳出新。

4 黨建引領(lǐng)農(nóng)村三治協(xié)同的路徑優(yōu)化思考

4.1 提高基層自治能力

4.1.1 發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用

三治有效協(xié)同的實(shí)現(xiàn)需要基層農(nóng)村黨組織發(fā)揮其基石作用，即整合資源、協(xié)調(diào)各方。從基層黨組織角度來說，要及時(shí)完善村規(guī)民約等基本制度，用制度體系保證人民當(dāng)家做主，充分發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中的獨(dú)特功能，弘揚(yáng)公序良俗；同時(shí)要從實(shí)際出發(fā)，與時(shí)代接軌，不可照本宣科。要堅(jiān)持為人民服務(wù)宗旨，用實(shí)際行動(dòng)保障村民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保村民基本權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，讓村民需求有處說，心愿有處訴。此外，基層領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)民主意識(shí)，發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)，接受人民監(jiān)督，推行村級(jí)事務(wù)陽光化、透明化，實(shí)施健全務(wù)實(shí)管用的村務(wù)監(jiān)督機(jī)制。

4.1.2 合力監(jiān)督

國(guó)家層面，要實(shí)施、健全并簡(jiǎn)化鄉(xiāng)村振興考核落實(shí)機(jī)制。對(duì)農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部開展鄉(xiāng)村振興實(shí)績(jī)考核，并將其納入綜合考核評(píng)價(jià)，既要加強(qiáng)考核結(jié)果應(yīng)用，又要注意減少不必要的行政負(fù)擔(dān)，避免形式主義或干群關(guān)系緊張等問題的出現(xiàn)。加強(qiáng)考核結(jié)果應(yīng)用，注重提拔使用鄉(xiāng)村振興實(shí)績(jī)突出的干部，樹立先鋒模范；對(duì)考核排名落后、履職不力的基層黨委和基層政府主要負(fù)責(zé)同志進(jìn)行約談，建立實(shí)施常態(tài)化約談機(jī)制。

村級(jí)層面，合力監(jiān)督能夠有效倒逼基層黨組織自我凈化，要把黨內(nèi)監(jiān)督同民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力以堅(jiān)決糾正損害農(nóng)民利益的行為，嚴(yán)厲整治群眾身邊腐敗問題。這不僅可以有效遏制部分公職人員假公濟(jì)私、以言代法、以權(quán)壓法的情況出現(xiàn)，還可以增強(qiáng)村民主人翁意識(shí)與管理責(zé)任感，提高其參與村內(nèi)建設(shè)的積極性。

4.1.3 人才吸引

鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在人。三治協(xié)同的實(shí)現(xiàn)，必須要有人才戰(zhàn)略規(guī)劃的助力，村黨組織要實(shí)施帶頭人整體優(yōu)化提升行動(dòng)。要加強(qiáng)村干部能力素質(zhì)的提升管理，在本村致富能手、外出務(wù)工經(jīng)商人員、本鄉(xiāng)本土大學(xué)畢業(yè)生、復(fù)員退伍軍人中大力進(jìn)行培養(yǎng)選拔，逐村摸排分析，實(shí)行備案管理。

通過本土人才回引、院校定向培養(yǎng)、縣鄉(xiāng)統(tǒng)籌招聘等渠道，在每個(gè)村儲(chǔ)備一定數(shù)量的村級(jí)后備干部。同時(shí)運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制，吸引留住人才，重視發(fā)現(xiàn)和樹立優(yōu)秀農(nóng)村基層干部典型，保障基層村干部福利待遇，打通村干部晉升渠道，營(yíng)造良性競(jìng)爭(zhēng)氛圍。

4.1.4 農(nóng)村黨員隊(duì)伍建設(shè)

在思想上要加強(qiáng)村內(nèi)黨員教育、管理及監(jiān)督，推進(jìn)“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)常態(tài)化，引導(dǎo)干部黨員及村內(nèi)黨員自覺用習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想武裝頭腦。此外，應(yīng)注重發(fā)揮無職黨員作用，學(xué)習(xí)桐鄉(xiāng)教育團(tuán)、評(píng)議團(tuán)方法，設(shè)立符合本地特色的村民自治組織。

4.2 加強(qiáng)法治建設(shè)

4.2.1 增強(qiáng)基層法治意識(shí)

在村內(nèi)以幫助村民解決實(shí)事為目的，加大社會(huì)主義法治文化宣傳力度，營(yíng)造農(nóng)村法治氛圍，提高農(nóng)民法治素養(yǎng)，使其具備基本法治理念，學(xué)會(huì)用合法理性的法律手段解決問題和沖突。農(nóng)村基層干部及村內(nèi)黨員要帶頭學(xué)法、遵法、守法、用法，以增強(qiáng)基層干部法治觀念與法治為民意識(shí)，把基層農(nóng)村工作納入法治軌道。

4.2.2 健全基層公共法律服務(wù)體系

加強(qiáng)村民調(diào)解組織建設(shè)，建立健全農(nóng)村糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)立農(nóng)村法律機(jī)關(guān)，為村民提供法律幫扶，加強(qiáng)對(duì)村民的法律援助、司法救助和公益法律服務(wù)。

4.3 完善德治體系

4.3.1 拓展志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)

推進(jìn)志愿服務(wù)合理化、制度化、規(guī)范化，增強(qiáng)村民責(zé)任意識(shí)和奉獻(xiàn)意識(shí)。積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用，引導(dǎo)鄉(xiāng)賢、無職務(wù)黨員等加入農(nóng)村志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)，為村民發(fā)聲，對(duì)村內(nèi)困難家庭給予幫助，深入推進(jìn)移風(fēng)易俗，遏制陳規(guī)陋習(xí)，抵制封建迷信活動(dòng)。

4.3.2 宣揚(yáng)自我道德規(guī)范

弘揚(yáng)新風(fēng)正氣，抵制歪風(fēng)邪氣。深入挖掘本村自古傳承的道德規(guī)范，取其精華，棄其糟粕，并結(jié)合新時(shí)代發(fā)展要求，吸取優(yōu)質(zhì)城市文明及外來文化優(yōu)秀成果進(jìn)行創(chuàng)新。強(qiáng)調(diào)道德教化作用，引導(dǎo)村民向上向善、孝老愛親，引導(dǎo)村民自我管理、自我教育，實(shí)現(xiàn)家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽。