關(guān)于優(yōu)化消防監(jiān)督管理模式的思考

陳偉軍 陳凱

摘要：《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》下發(fā)以來，消防監(jiān)督執(zhí)法模式發(fā)生很大改變，監(jiān)督檢查的形式已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p隨機(jī)、一公開”檢查，但仍然存在監(jiān)督管理主體模糊、非重點單位監(jiān)督對象不明確、頻次不確定、檢查內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，筆者結(jié)合基層執(zhí)法實踐，提出精準(zhǔn)確定監(jiān)督主體、法定監(jiān)督對象、系統(tǒng)確定監(jiān)督頻次、精簡監(jiān)督內(nèi)容、出臺檢查判定標(biāo)準(zhǔn)等工作建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：消防;監(jiān)督;執(zhí)法;管理

2019年5月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》（廳字〔2019〕34號），要求消防執(zhí)法領(lǐng)域要堅決貫徹黨中央、國務(wù)院深化“放管服”改革，切實優(yōu)化營商環(huán)境，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。近日，國務(wù)院公布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，對健全監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，推行信用監(jiān)管、“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等作了規(guī)定。2019年10月1日起，應(yīng)急管理部消防救援局在全國范圍內(nèi)全面推行“雙隨機(jī)、一公開”消防監(jiān)管工作。在這些大背景下，消防監(jiān)督管理模式亟待變革，消防執(zhí)法配套制度亟需修訂，筆者結(jié)合基層工作實踐，進(jìn)行淺顯的思考，供大家參考。

一、當(dāng)前消防監(jiān)督管理體系存在的問題

（一）單位消防主體責(zé)任不夠明確

《中華人民共和國消防法》規(guī)定，消防安全責(zé)任人、管理人是落實單位消防安全主體責(zé)任的責(zé)任主體，單位要落實消防安全責(zé)任制、按標(biāo)準(zhǔn)配備消防設(shè)施和滅火器材、設(shè)施運(yùn)行檢測、通道和出口管理、防火檢查和巡查、制定預(yù)案和開展演練等一系列消防責(zé)任。但在實際消防安全管理中，消防安全責(zé)任人更多的是管生產(chǎn)、管經(jīng)營，對消防安全管理責(zé)任重視不足，消防責(zé)任人日常履職崗位職責(zé)不明確，消防主體責(zé)任在組織部署層面就會打折扣;大多數(shù)消防安全管理人為兼職消防管理人員，沒有系統(tǒng)的消防管理知識儲備，也沒有取得注冊消防工程師、建構(gòu)筑物消防員等執(zhí)業(yè)證書，在消防管理層面能力不足。上述諸多消防工作分散在單位生產(chǎn)經(jīng)營各個層面，松散的消防管理體系與碎片化的消防管理現(xiàn)狀相互交織，導(dǎo)致諸多消防管理責(zé)任流于形式，僅僅落實在會議、文件、口頭上，真正抓落實、抓督改、抓問效的不多，能夠持之以恒、一抓到底的更是少之又少。

（二）社會消防監(jiān)督主體不夠明確

在大環(huán)境下，各類社會單位似乎都有消防監(jiān)督或者管理的主體，比如國務(wù)院《消防安全責(zé)任制實施辦法》規(guī)定了縣級以上人民政府其他有關(guān)部門按照管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全的要求，在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法依規(guī)做好本行業(yè)、本系統(tǒng)的消防安全工作。對于小單位小場所，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)要部署消防安全整治，組織開展消防安全檢查，督促整改火災(zāi)隱患。但當(dāng)落實到量大面廣的各類社會單位時，相關(guān)部門和基層組織都有這樣那樣的理由，比如工礦商貿(mào)企業(yè)沒有明確的行業(yè)主管部門、小區(qū)不屬于監(jiān)督管理主體、鎮(zhèn)街一級對居住出租房屋沒有執(zhí)法權(quán)等等。在一些消防監(jiān)督領(lǐng)域，如對消防產(chǎn)品、易燃易爆化學(xué)危險物品等方面的消防監(jiān)管上，均不同程度地存在消防機(jī)構(gòu)與其他部門職能交叉的問題，導(dǎo)致部門之間分工不明確，各部門的管理權(quán)限呈交織狀態(tài)，相關(guān)部門或者有關(guān)單位成為模糊責(zé)任主體。

（三）消防監(jiān)督檢查對象和頻次不確定性大

《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》對消防監(jiān)督檢查的形式、內(nèi)容、程序等規(guī)定都較為具體，但對消防監(jiān)督檢查工作的對象如何確定，以及對象的檢查頻次應(yīng)當(dāng)如何確定卻缺乏明確的規(guī)定?！断辣O(jiān)督檢查規(guī)定》明確：“消防安全重點單位應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)督抽查的重點，非消防安全重點單位必須在監(jiān)督抽查的單位數(shù)量中占有一定比例。對屬于人員密集場所的消防安全重點單位每年至少監(jiān)督檢查一次?！睆脑摋l款的內(nèi)容來看，每個消防監(jiān)督員每年應(yīng)當(dāng)檢查的單位數(shù)量、類型等都沒有明確的要求。各項消防安全整治活動也是連續(xù)性展開，導(dǎo)致基層消防監(jiān)督員的監(jiān)督檢查任務(wù)不斷加碼，比照監(jiān)督檢查量化標(biāo)準(zhǔn)，一個消防監(jiān)督員的檢查單位數(shù)都是幾倍增長甚至十幾倍增長。但因為檢查對象都是主觀確定，一旦火災(zāi)事故責(zé)任倒查如果沒有檢查過，仍然難以說明為何未檢查該單位。另一方面，客觀上會造成有些單位被過度檢查，另外一些單位從未檢查的現(xiàn)象。

（四）消防監(jiān)督管理內(nèi)容不夠明確

消防監(jiān)督管理作為一項常態(tài)性工作，監(jiān)督管理的內(nèi)容理應(yīng)具有法定性、嚴(yán)肅性和相對固定性，而現(xiàn)實是消防監(jiān)督管理的重點每年都在變化，同一類場所監(jiān)督管理的重點內(nèi)容隨著火災(zāi)形勢或者季節(jié)都在進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，導(dǎo)致各類監(jiān)督管理主體、廣大被監(jiān)督社會單位不看文件、方案都不知道哪些是本次檢查重點、哪些是剛性要求。當(dāng)前消防監(jiān)督檢查過于體系化，既將消防工作“制度、能力、管理、責(zé)任”等“柔性指標(biāo)”全流程進(jìn)行監(jiān)督，又將建筑“防火間距、防火分隔、疏散設(shè)施、平面布局、消防設(shè)施、滅火器材、用火用電”等全要素體檢。社會單位除需要履行法定職責(zé)外，近年來還會被要求開展消防安全“四個能力”建設(shè)、實施建筑消防設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和推廣應(yīng)用消防遠(yuǎn)程監(jiān)控、智慧用電系統(tǒng)等。社會單位如何做到消防履職到位和監(jiān)管主體如何做到消防監(jiān)督管理職責(zé)到位這個課題亟待解決，也成了當(dāng)前每起重特大火災(zāi)事故責(zé)任追究時大家關(guān)注的焦點。

（五）消防監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一

長期一線監(jiān)督執(zhí)法過程中，對“一定規(guī)?！币陨系膯挝贿M(jìn)行監(jiān)督抽查，只要堅持“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”，幾乎沒有單位不存在消防安全違法行為或火災(zāi)隱患，最常見的消防違法行為是：消防設(shè)施未保持完好有效和消防通道、安全出口被占用以及消防安全管理不規(guī)范，該類違法行為的表現(xiàn)形式有時僅僅是若干個感煙探測器故障、某一個疏散指示標(biāo)志燈或應(yīng)急燈未點亮、某一樓層的樓梯間平臺上放置雜物、某一特定時間段內(nèi)防火巡查記錄不規(guī)范等等;最常見的火災(zāi)隱患是常閉式防火門處于開啟狀態(tài)、電氣線路敷設(shè)不符合要求，其表現(xiàn)形式有時僅僅是某一常閉式防火門處于虛掩狀態(tài)、某一電線末端未穿管等等。此外，還有諸多游離于法律規(guī)定的其他依法應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，比如說微型站拉動不符合“1、3、5”分鐘要求、部分員工未掌握消防安全“一懂三會”、消防安全“三提示”內(nèi)容不夠醒目等等。當(dāng)社會單位在日常監(jiān)督檢查中較高比例判定為不合格、消防違法行為或火災(zāi)隱患隨處可見時，從側(cè)面折射出現(xiàn)行消防監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)現(xiàn)實需要，亟須通過建立標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)評價單位消防安全情況。

二、關(guān)于優(yōu)化消防監(jiān)督檢查模式的思考

（一）精準(zhǔn)確定單位消防主體責(zé)任

制定單位消防安全主體責(zé)任清單，在清單中逐一明確各項內(nèi)容，可以根據(jù)單位的規(guī)模、場所類別等進(jìn)行差異化、精準(zhǔn)化制定，所有工作清單必須要有法律法規(guī)依據(jù)，不得私自增加清單內(nèi)容，不得給企業(yè)增加負(fù)擔(dān)。比如，我市已經(jīng)堅持開展幾年的消防安全檔案標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，讓社會單位消防檔案建設(shè)有參照、有標(biāo)準(zhǔn)、有清單、有記錄本。此外，諸如單位年度內(nèi)需要開展消防設(shè)施第三方檢測、每半年需要開展一次培訓(xùn)和演練、每季度需要開展油煙道清洗、每月開展設(shè)施設(shè)備維護(hù)保養(yǎng)和防火檢查、每日開展防火巡查等內(nèi)容，按照時間節(jié)點逐一明確單位主體責(zé)任的落實形式。

（二）法定各類監(jiān)督管理主體

從2019年4月23日《消防法》修正情況看，《消防法》已經(jīng)從消防機(jī)構(gòu)單一執(zhí)法為主向應(yīng)急管理、消防機(jī)構(gòu)、住建、公安派出所等多部門共同執(zhí)法過渡，已經(jīng)從一部專業(yè)法律向社會法發(fā)展，下一步，《消防法》以及《浙江省消防條例》修訂時必然會進(jìn)一步細(xì)分部門監(jiān)督管理和執(zhí)法權(quán)限等內(nèi)容。在基層，無法改變消防現(xiàn)有法律法規(guī)以及各類機(jī)制性體制性問題的大背景下，只有在法律法規(guī)大原則大框架下，進(jìn)一步厘清各部門消防監(jiān)督管理和行業(yè)指導(dǎo)職能，在近年來開展的行業(yè)系統(tǒng)消防安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)行業(yè)系統(tǒng)消防安全管理“明白人”培訓(xùn)，進(jìn)一步細(xì)化“管行業(yè)就管消防”的范圍、方式方法、責(zé)任邊界、履職盡責(zé)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容;提請政府明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級消防工作責(zé)任科室，配齊專兼職消防工作人員，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級消防列管單位標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)開展消防安全排查整治，繼續(xù)深化消防安全網(wǎng)格化管理，夯實群防群治基礎(chǔ);商請公安部門繼續(xù)履行派出所消防監(jiān)督執(zhí)法職能，協(xié)調(diào)治安部門將消防工作內(nèi)容納入治安形勢分析、民警業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考核通報等內(nèi)容，定期開展派出所消防工作指導(dǎo)，確保派出所消防監(jiān)督管理工作不斷、力度不減。

（三）精簡消防監(jiān)督管理內(nèi)容

消防執(zhí)法檢查要從檢查指導(dǎo)和教育培訓(xùn)等保姆式管理以及對單位體檢式的實體檢查中解放出來，讓社會消防安全技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、注冊消防工程師、單位消防管理人等社會力量去承擔(dān)單位消防安全管理能力提升和消防安全評估、消防設(shè)施檢測等事務(wù)?？茖W(xué)研判分析重特大亡人事故教訓(xùn)，緊盯火災(zāi)防控重點環(huán)節(jié)，堅守“高低大化”火災(zāi)防控重心，瞄準(zhǔn)“火源、電源、危險源”等“火災(zāi)主源頭”，切斷“報警遲、初期處置不力、疏散逃生不及時”等“蔓延發(fā)展通道”，守住“不亡人、少傷人”的“底線”。在具體操作層面，將現(xiàn)有消防監(jiān)督檢查中涉及長效管理提升的內(nèi)容全都移交第三方或者專業(yè)人員進(jìn)行管理，消防監(jiān)督執(zhí)法主要負(fù)責(zé)對關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要設(shè)施進(jìn)行抽查，另外就是對消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)以及消防安全管理人員進(jìn)行監(jiān)督，并加大對監(jiān)督抽查情況的責(zé)任追究，從而實現(xiàn)社會消防安全綜合治理的目標(biāo)，切實提升消防監(jiān)督執(zhí)法威信和效率。

（四）監(jiān)督對象和頻次系統(tǒng)化

根據(jù)《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》要求，目前，浙江省已經(jīng)推廣應(yīng)用基于浙政釘軟件的消防機(jī)構(gòu)雙隨機(jī)監(jiān)督檢查平臺，建立了重點單位檢查庫和監(jiān)督人員檢查庫，監(jiān)督對象和監(jiān)督人員已經(jīng)可以實現(xiàn)系統(tǒng)“雙隨機(jī)”確定，但目前對專項整治和非重點單位的監(jiān)督對象確定還不能完全實現(xiàn)系統(tǒng)隨機(jī)確定。鑒于當(dāng)前社會單位量大面廣的實際，調(diào)整監(jiān)督檢查配套制度中的《具有一定規(guī)模的個體工商戶界定標(biāo)準(zhǔn)》，以此為基礎(chǔ)修訂一般單位界定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)修訂后的標(biāo)準(zhǔn)通過社會公告、基層排摸、單位自我申報、市場監(jiān)管部門共享數(shù)據(jù)等多種形式，建立健全一般單位監(jiān)督庫，根據(jù)監(jiān)督檢查人員的數(shù)量，科學(xué)確定年度一般單位抽查總數(shù)，按照月度或者季度組織開展一般單位“雙隨機(jī)”檢查。在規(guī)范消防監(jiān)督抽查工作的同時，將消防綜合治理與消防專項檢查進(jìn)行區(qū)分，在綜合治理時原則上以消防綜合指導(dǎo)職能為主，在專項檢查時建立專項檢查庫，實施專項檢查對象系統(tǒng)“隨機(jī)”確定。通過建立健全重點單位、一般單位、專項檢查等消防監(jiān)督檢查對象庫，統(tǒng)一應(yīng)用“雙隨機(jī)”監(jiān)督檢查平臺，真正實現(xiàn)監(jiān)督對象系統(tǒng)確定、監(jiān)督頻次隨機(jī)確定。

（五）出臺消防監(jiān)督檢查判定標(biāo)準(zhǔn)

參照《建設(shè)工程消防驗收評定規(guī)則》和《公眾聚集場所投入使用營業(yè)前消防安全檢查規(guī)則》等做法，制定消防檢查檢查評定規(guī)則，讓檢查項目更加符合實際、檢查標(biāo)準(zhǔn)更加明確、結(jié)果評定更加科學(xué)。比如人員消防安全素質(zhì)，需確定抽查人數(shù)比例、提問內(nèi)容、得分情況等標(biāo)準(zhǔn);消防通道是否暢通應(yīng)有定性和定量標(biāo)準(zhǔn)，不能以樓梯間一個小拖把就判定消防疏散通道被占用;建筑消防設(shè)施應(yīng)規(guī)定檢查樓層數(shù)、抽查比例等，不能以單一點位故障評定系統(tǒng)未保持完好有效。通過設(shè)定主控項目、一般項目等，堅持主控項目剛性檢查，允許一般項目存在一定的瑕疵，綜合判定該單位消防安全管理合格就判定該單位合格，并通過建立社會單位消防安全檢查判定標(biāo)準(zhǔn)，讓消防檢查結(jié)果客觀反映單位消防管理水平，同時，可以有效減少監(jiān)督檢查結(jié)果的自由裁量權(quán)限，切實提升執(zhí)法公信力。

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作者簡介：

陳偉軍（1983—），男，浙江紹興人，舟山市普陀區(qū)消防救援大隊大隊長，長期從事防火監(jiān)督工作。