政府引導(dǎo)基金促進產(chǎn)業(yè)升級的機制路徑研究

趙文君 段洪成 聶旖晴

摘 要：為推進黑龍江省經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，創(chuàng)新財政資金分配方式，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和放大效應(yīng)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進投資機構(gòu)和社會資本進入本省產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域，因此設(shè)立政府引導(dǎo)基金?；鹱畲蟮膬?yōu)勢在于彌補財政資金的不足，吸引社會資本投入，在運營、管理上充分發(fā)揮市場的作用，實現(xiàn)財政資金引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“乘數(shù)”效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：基金;促進;產(chǎn)業(yè);升級;經(jīng)濟;研究

本文索引：趙文君，段洪成，聶旖晴.<變量 2>[J].中國商論，2021（22）：-157.

中圖分類號：F124 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2021）11（b）--03

引導(dǎo)基金是政府參與公共投資的重要抓手，在推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展中扮演的角色越來越重要。不僅可以豐富逆周期的調(diào)節(jié)手段，也可以促進引導(dǎo)基金自身運作效率和產(chǎn)業(yè)帶動效應(yīng)提高，進而推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。當前黑龍江省經(jīng)濟步入新常態(tài)，如何尋找經(jīng)濟中長期增長新動力成為促進經(jīng)濟成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本輪經(jīng)濟調(diào)整更傾向于在供給端深化改革，其中如何推進產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展成為重中之重。在此背景下，產(chǎn)業(yè)基金受到了政府的高度重視。

1 政府引導(dǎo)基金是促進產(chǎn)業(yè)升級的重要推手

（1）增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給的重要政策工具之一。引導(dǎo)基金是政府參與公共投資的重要抓手，在推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展中扮演的角色越來越重要。近年來，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已進入快速發(fā)展階段。但是，與市場在資源配置和現(xiàn)代經(jīng)濟治理的要求中起決定性作用的經(jīng)濟體系相比，我國的投融資管理體系仍然面臨許多問題。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，我國工業(yè)發(fā)展中根深蒂固的矛盾和周期性問題日益突出。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，成為修改我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的時代趨勢。在工業(yè)轉(zhuǎn)型階段，政府引導(dǎo)基金作為一種新型的投融資工具已經(jīng)迅速發(fā)展，同時也為進一步的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整設(shè)定了期望。因此，政府引導(dǎo)資金應(yīng)以指導(dǎo)為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮資金的財務(wù)杠桿作用，引導(dǎo)和向投資資本領(lǐng)域支付更多的社會資本，實現(xiàn)政府資金與社會資金收益的平衡，刺激社會發(fā)展。資金進入基金，并得到國家戰(zhàn)略工業(yè)區(qū)和公司的相應(yīng)主要支持。

（2）創(chuàng)新型企業(yè)深度賦能的關(guān)鍵。政府投資基金是一種財政支出形式的創(chuàng)新和發(fā)展。其目的是利用政府信貸來支持閑置資金的吸引力，從而利用社會資本投資企業(yè)的生物醫(yī)學(xué)，人工智能，以及新一代信息技術(shù)，納米技術(shù)和集成，電路，節(jié)能環(huán)保，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等主要產(chǎn)業(yè)，也給民間社會不敢投資，過去不愿投資的民用生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)帶來了金融資金。通常，在資金緊張的情況下，政府正在投資建立國家引導(dǎo)基金。對于政府來說，重要的是促進當?shù)毓I(yè)和經(jīng)濟的長期發(fā)展，它可以在吸引投資方面發(fā)揮有效作用，尤其是對其當?shù)氐臋C構(gòu)而言。隨后，繳納地方稅將增加財政收入，早期的投資基金僅對機構(gòu)投資者起吸引力和指導(dǎo)作用。一方面，引導(dǎo)基金需要充分發(fā)揮政策引導(dǎo)作用和擴大政府資金的作用，積極促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，它可以改善融資結(jié)構(gòu)，解決技術(shù)型中小企業(yè)融資難且成本高的問題。作為一種用于增加政府股權(quán)投資資金的政策基金，政府引導(dǎo)基金可以克服市場失靈，這些市場失靈只是通過市場分配股權(quán)資本，達到促進創(chuàng)新型企業(yè)進行資本融資的目的，并發(fā)揮了擴大杠桿作用的作用。通過融資，實現(xiàn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標，改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的目的。

（3）撬動社會資本，推動產(chǎn)業(yè)升級。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金主要是從國家和個體經(jīng)濟平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的角度，籌集資金并以政府為保障撬動更多社會資本，為節(jié)能環(huán)保、光伏、新能源、高技術(shù)服務(wù)等新興戰(zhàn)略企業(yè)，以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展提供政府引導(dǎo)基金大多采取資本投資的形式，基金資金用于支付社會資本相繼進行投資，以緩解創(chuàng)新型企業(yè)初期發(fā)展中資金不足的問題，同時充分擴大該指令的作用。此外，通過退出IPO或投資項目進行資本轉(zhuǎn)移而獲得的收益將增加政府指導(dǎo)資金的數(shù)量，并延長資金的良性循環(huán)。政府引導(dǎo)基金投入政府重點支持的行業(yè)、領(lǐng)域后，將對其財務(wù)狀況產(chǎn)生非常正面的影響，能夠幫助銀行等機構(gòu)資金沉淀在政府重點扶持的領(lǐng)域，保證相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域流動性需求和健康穩(wěn)定發(fā)展。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金可以發(fā)揮金融資金的財務(wù)杠桿效應(yīng)，有效整合金融資金和社會資本，吸引更多的銀行資本，保險資本和保險。共享其他社會資本將共同支持急需發(fā)展的新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)。實際而言，作為地方政府引導(dǎo)基金，形式是基金，但其本質(zhì)在于引導(dǎo)，核心需求是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，即結(jié)合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃，吸引社會資本投資并扶持當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，謀求撬動社會資本助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和區(qū)域經(jīng)濟長遠發(fā)展。

2 引導(dǎo)基金促進產(chǎn)業(yè)升級的經(jīng)濟機制存在的問題

（1）政府引導(dǎo)基金監(jiān)管體系有待完善。作為政府投資方式改革的重要舉措，政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金在支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、盤活閑散社會資金上發(fā)揮著長遠作用。地方政府基本確定投資規(guī)模和方向，并根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，對地方政府產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)基金進行監(jiān)督。重復(fù)管理和監(jiān)督等問題已經(jīng)反映在政府指揮的資金運作中，監(jiān)督制度有待進一步完善。其中，引導(dǎo)基金的業(yè)績是否能反映其設(shè)立的目的，以及它是否已取得投資的影響，這一點至關(guān)重要。但是，要評估專項基金的績效，仍然沒有成熟度和可操作性指標體系。專項基金的績效指標體系是提高專項基金的政策影響和專項效果，以及改善其影響的必然要求，促進引導(dǎo)基金的適當發(fā)展。

（2）執(zhí)行層面的可操作性有待加強。政府引導(dǎo)基金作為政府資金社會資本的補充，政府引導(dǎo)資金在彌補市場失靈和引導(dǎo)市場方面發(fā)揮著重要作用。它應(yīng)具有對社會緊急情況的響應(yīng)能力和敏捷性?；鸬恼笇?dǎo)績效評估是一項全面的投資管理評估，要求評估者具有區(qū)域經(jīng)濟，管理，金融，新興技術(shù)，統(tǒng)計等各個方面的知識。如果評估的對象是政府部門，那么該部門就很難在各個方面都有專業(yè)人才：臨時組織一組技術(shù)人員與政府部門合作進行績效評估，也很難確保績效評估的質(zhì)量和評估的長期剛性。基金管理要求“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，雖然具體的子基金委托專業(yè)的基金管理公司運作，但政府母基金仍然需要政府部門自己打理，基金管理畢竟專業(yè)性極強，對基金管理公司及項目公司的盡職調(diào)研、子基金項目的選擇、投決會對項目的表決、退出機制及風險預(yù)警的控制等，面臨著決策、財務(wù)、法律、政策等一系列風險。如果沒有合理，有效和及時的績效評估，政府引導(dǎo)基金可能不會長期穩(wěn)定發(fā)展，這可能會使指導(dǎo)基金無法達到預(yù)期效果，而僅僅是形式化。

（3）體制機制有待進一步優(yōu)化與完善。目前，對于政府引導(dǎo)基金績效的評價還沒有一套成熟的、操作性強的指標體系，而對于政府引導(dǎo)基金長期穩(wěn)定的發(fā)展來說，評價體系的建立勢在必行。政府引導(dǎo)基金要“不以營利為目的”，因此在評估基金效果時應(yīng)增加基金表面營利效果的包容度，而政府引導(dǎo)基金為整個地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的引導(dǎo)效益和成果才是評價重點。以往碎片化的管理模式，導(dǎo)致我國政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金投資管理環(huán)節(jié)存在大量出資者與管理者信息不對稱的問題，阻礙了優(yōu)質(zhì)創(chuàng)投資源在不同地域、不同組織間的自由流動，制約了政府創(chuàng)投基金發(fā)揮其應(yīng)有的社會經(jīng)濟效益。另外，在政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金項目決策過程中，大多數(shù)地方都交給投資決策委員會進行表決，相當于交給政府進行一定程度的決策審批，這不僅會浪費大量寶貴的時間，還會降低基金投資機構(gòu)和政府合作的意愿。

3 政府引導(dǎo)基金促進產(chǎn)業(yè)升級的經(jīng)濟機制路徑

（1）鼓勵行業(yè)引導(dǎo)基金增加補貼。為了促進企業(yè)轉(zhuǎn)型和升級，政府還需要在許多方面進行協(xié)調(diào)與合作，例如降低企業(yè)成本，保護企業(yè)產(chǎn)權(quán)，促進企業(yè)運營以及實現(xiàn)公司之間的公平競爭。在確保公平競爭的前提下，政府必須為公司發(fā)展提高資金支持，放寬擴張的限制，打破各種無形的限制，使公司真正有能力承擔支持國家經(jīng)濟發(fā)展的重要使命。引導(dǎo)基金成立后，將根據(jù)“專業(yè)化，市場化，國際化”的運作模式，以財務(wù)指導(dǎo)為指導(dǎo)，擴大利用政府資金的影響，以實體經(jīng)濟為己任，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加快與領(lǐng)先產(chǎn)業(yè)機構(gòu)，知名投資機構(gòu)，大型金融機構(gòu)的合作，促進產(chǎn)業(yè)和資本的融合與轉(zhuǎn)化，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)型和發(fā)展升級。結(jié)合政府投資基金的政策目標，我們將大規(guī)模吸引社會投資，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)，鼓勵國有上市公司，銀行，保險公司，資產(chǎn)管理公司，信托公司等投資主體公司和強大的私人機構(gòu)投資建立政府投資基金。將有利于社會各界更好了解引導(dǎo)基金的設(shè)立目標與運作程序，有利于各金融機構(gòu)與投資機構(gòu)了解引導(dǎo)基金投資標準與管理要求，有利于引導(dǎo)基金與各機構(gòu)開展基金投資與業(yè)務(wù)合作，為黑龍江省創(chuàng)新投融資體制，推進政府投資基金促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式提供了制度保障。因此，我們有必要建立和完善以價格發(fā)現(xiàn)為形式的市場力量形成機制，以價格信號為形式的市場能量傳遞機制，成為準確分配資源的載體。根據(jù)國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展階段資源配置的戰(zhàn)略需求，分配投資和融資資源，尤其是信貸和政策資源，更加準確，高效加以完善和實施。

（2）要根據(jù)財務(wù)狀況，特色產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，逐步增加基金規(guī)模。政府引導(dǎo)基金由于其具有“財政貢獻”的基本特征以及“市場導(dǎo)向”和“非營利”的主要特征，因此其價值評估體系與通常意義上的市場導(dǎo)向型基金有所不同。政府引導(dǎo)資金可以從金融資金的杠桿效應(yīng)和放大效應(yīng)中受益，以少量的金融資金從大量的社會資本中參與工業(yè)投資，從而實現(xiàn)金融手段的一體化，以支持經(jīng)濟發(fā)展和發(fā)展。以市場為導(dǎo)向的方法。在黑龍江省財政資源有限的情況下，引導(dǎo)基金可以起到基本基金的作用，以推動更多的社會資本增加對公共安全系統(tǒng)，應(yīng)急系統(tǒng)和技術(shù)的投資，并鼓勵使用大數(shù)據(jù)，人工智能，云技術(shù)等在公共安全領(lǐng)域發(fā)揮作用，為建立集約，高效，經(jīng)濟，智能，綠色，安全可靠的現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施體系奠定基礎(chǔ)，促進重要領(lǐng)域的改革，并促進社會責任和管理資金和設(shè)施的治理體系。

（3）要全面看待基金為整個地區(qū)帶來的效益和成果。要立足黑龍江省獨特的區(qū)位優(yōu)勢和重工業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，聚焦三大戰(zhàn)略目標和推進路徑，根據(jù)各產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要和政府投資基金運營管理規(guī)模和投資現(xiàn)狀，做大做強相關(guān)政府投資基金，淘汰運營較差的基金。切實用好直投基金，加快基金投資速度，著力支持區(qū)域性股權(quán)市場掛牌企業(yè)，推動黑龍江省資本市場快速發(fā)展。加強與大型央企、實力雄厚的民營企業(yè)、外資機構(gòu)合作，建立共同投資基金，推動多層次資本市場建設(shè)。鼓勵社會資本投資，企業(yè)引進新的戰(zhàn)略投資者時，直投基金可以優(yōu)惠價格轉(zhuǎn)讓股權(quán)，實現(xiàn)退出。要嚴格遵照國家法律法規(guī)，不斷明確各方的出資比例和規(guī)模，以及各方的責權(quán)利，構(gòu)建完整的管控體系，有效規(guī)避財政資金投資運作風險。引導(dǎo)基金作為財政資金扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要金融工具，需要從國家戰(zhàn)興產(chǎn)業(yè)、新基建發(fā)展需要出發(fā)，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的發(fā)展需要，強化產(chǎn)融結(jié)合，優(yōu)化運營機制，實現(xiàn)引導(dǎo)賦能突破，助力產(chǎn)業(yè)全面升級。通過經(jīng)營引導(dǎo)基金，籌集社會和金融資金，促進科技型中小企業(yè)在資本市場新領(lǐng)域的凝聚力，并支持科技型中小企業(yè)在新領(lǐng)域的快速發(fā)展，發(fā)揮了促進作用?？萍夹推髽I(yè)的自主創(chuàng)新?？萍汲晒漠a(chǎn)業(yè)化，對促進新地區(qū)科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有良好的促進作用。

4 結(jié)語

近年來，設(shè)立政府引導(dǎo)基金成為各級政府支持產(chǎn)業(yè)升級和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的重要工具，建議鼓勵多元化投資的探索，此外，還可通過適當?shù)娜蒎e機制和激勵制度調(diào)動團隊積極性，提高政府資金使用效率。堅持市場化運作、政策性導(dǎo)向、規(guī)范化管理、本地化特色，借助大企業(yè)搭建子基金平臺，精準把握產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，引導(dǎo)社會資本投向醫(yī)療健康、高端裝備制造、新能源新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，較好實現(xiàn)創(chuàng)新財政扶持經(jīng)濟發(fā)展方式、撬動民間資本加大投入，細化了引導(dǎo)基金投資子基金的退出與收益管理，規(guī)定引導(dǎo)基金可以投資收益為限，對基金管理機構(gòu)和社會資本投資方給予一定的獎勵讓利，確保在基金設(shè)立、投資運作、風險控制和監(jiān)督管理等各個方向、各個環(huán)節(jié)有法可依、有規(guī)可循。

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Research on the Mechanism of Promoting Industrial Upgrading by

Government-guided Fund

Harbin Finance University

ZHAO Wenjun? DUAN Hongcheng? NIE Yiqing

Abstract： In order to promote economic restructuring and industrial upgrading in Heilongjiang Province， it needs to innovate the allocation of financial funds， give full play to the guiding and magnifying effect of financial funds， play a decisive role in the allocation of resources in the market， and promote investment institutions and social capital to enter the province's industrial investment field， so the government-guided fund is established. The biggest advantage of the fund is to make up for the shortage of financial funds， attract social capital investment， give full play to the role of the market in operation and management， and realize the "multiplier" effect of financial funds to guide industrial development.

Keywords： fund; promotion; industry; upgrading; economy; research