新時(shí)代軍民融合創(chuàng)新需深耕細(xì)作

王華鋒 薛忠義

【關(guān)鍵詞】軍民融合 經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng) 創(chuàng)新發(fā)展 【中圖分類號(hào)】F426 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八大報(bào)告明確提出“堅(jiān)持走中國特色軍民融合式發(fā)展路子，堅(jiān)持富國和強(qiáng)軍相統(tǒng)一，加強(qiáng)軍民融合式發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、體制機(jī)制建設(shè)、法規(guī)建設(shè)”的重要戰(zhàn)略部署，實(shí)踐證明強(qiáng)國必先強(qiáng)軍，加強(qiáng)國防建設(shè)也早已成為中國特色社會(huì)主義偉大事業(yè)發(fā)展的必要條件。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下，加強(qiáng)軍民融合發(fā)展為驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造了新的契機(jī)，也為國防事業(yè)發(fā)展配備了更為強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)引擎。然而，軍工事業(yè)的特殊性與民用產(chǎn)業(yè)的復(fù)雜性導(dǎo)致軍民融合發(fā)展存在一定的障礙，在新時(shí)代背景下，軍民融合創(chuàng)新要兼顧國防需求與經(jīng)濟(jì)增長，打出組合拳，不斷深耕細(xì)作。

軍民融合創(chuàng)新優(yōu)化了社會(huì)資源配置，有效提升了雙邊產(chǎn)出效率

在當(dāng)前國際形勢(shì)總體和平穩(wěn)定，但局部爭端不斷，國際競爭焦點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)競爭的宏觀環(huán)境下，國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)成為所有國家發(fā)展的戰(zhàn)略制高點(diǎn)，在我國的國家級(jí)頂層戰(zhàn)略中，這兩項(xiàng)也都耗費(fèi)了大量的資源。隨著國際競爭博弈的逐步加劇，發(fā)展資源總量與利用率的不足已經(jīng)成為中華民族偉大復(fù)興夢(mèng)想的重要掣肘，要想實(shí)現(xiàn)我國國家利益的最大化就勢(shì)必要不斷優(yōu)化社會(huì)資源配置，在既有的資源稟賦條件下，創(chuàng)造出更豐富的價(jià)值。

自新中國成立以來，尤其是改革開放以來，“經(jīng)濟(jì)+國防”的雙軌制發(fā)展戰(zhàn)略得到了有效落實(shí)，并取得了初步成效，軍民融合發(fā)展也取得了長足進(jìn)步。當(dāng)前，我國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，國際影響力日益提升。然而，伴隨著國際競爭格局與國內(nèi)主要社會(huì)矛盾的轉(zhuǎn)變，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)正面臨著許多新的課題。一是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的到來要求經(jīng)濟(jì)建設(shè)要進(jìn)一步加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型力度，加大優(yōu)質(zhì)資源投入，這就給經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)帶來了更大的資源壓力，這就要求經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)都必須要樹立起資源節(jié)約與高效利用的思想理念，提升產(chǎn)出投入比；二是隨著全面深化改革的推進(jìn)與落實(shí)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國防建設(shè)的影響力與日俱增，市場(chǎng)規(guī)律成為影響資源配置的主導(dǎo)性因素；三是時(shí)代的發(fā)展對(duì)我國的國家安全保障能力提出了更高的要求，軍事能力創(chuàng)新已經(jīng)成為國防建設(shè)的主基調(diào)。

面對(duì)現(xiàn)實(shí)的資源與發(fā)展悖論，軍民融合逐漸成為中國特色社會(huì)主義建設(shè)的題中之意，社會(huì)資源配置效率得以提升，部分現(xiàn)實(shí)性問題得到了妥善解決。但總的來說，我國軍民融合發(fā)展雖然卓有成效，但卻進(jìn)展緩慢，一些關(guān)鍵性問題依舊懸而未決。自黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于“中國夢(mèng)”與“強(qiáng)軍夢(mèng)”，進(jìn)一步將軍民融合上升為國家戰(zhàn)略，明確提出了軍民融合要加大創(chuàng)新，爭取早日實(shí)現(xiàn)軍民一體化的宏偉目標(biāo)。新時(shí)代的軍民融合創(chuàng)新著眼于國防事業(yè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間相互隔離的無序競爭格局，引導(dǎo)社會(huì)資源在軍事與民用產(chǎn)業(yè)之間的合理流動(dòng)，能夠有效提升雙邊產(chǎn)出效率，改變了傳統(tǒng)軍民融合發(fā)展機(jī)制不完善、溝通不徹底等弊病，推動(dòng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步落實(shí)，從宏觀上實(shí)現(xiàn)了國家利益的最大化。

軍民融合發(fā)展存在多方面的問題，亟待完善創(chuàng)新

軍民融合發(fā)展制度體系不完善。盡管，軍民融合發(fā)展早在“十三五”期間就已經(jīng)上升為國家級(jí)頂層戰(zhàn)略，但宏觀融合發(fā)展規(guī)劃一直未能出臺(tái)，現(xiàn)階段關(guān)于軍民融合發(fā)展的配套政策體系都是以“辦法”“意見”等法規(guī)文件為主，這些大多是由地方政府、相關(guān)職能部門出于一些具體的實(shí)際性問題而出臺(tái)的規(guī)定，無法從宏觀上有效約束軍民雙方的權(quán)責(zé)義務(wù)，最終導(dǎo)致軍民融合的主體界定、權(quán)責(zé)劃分、利益分配等關(guān)鍵問題的解決缺乏可靠的法律依據(jù)。由于國防建設(shè)的重要性，既有的法律制度體系在軍地協(xié)調(diào)中的效用不足，只能對(duì)企業(yè)、組織與地方政府進(jìn)行約束，這種結(jié)構(gòu)性的不對(duì)等在一定程度上削弱了民用經(jīng)濟(jì)組織參與軍民融合發(fā)展的積極性，國防產(chǎn)業(yè)發(fā)展也逐漸喪失了核心的經(jīng)濟(jì)力量。此外，目前軍民融合發(fā)展政策鏈條也存在大范圍的“留白”，大多數(shù)規(guī)定都集中在技術(shù)發(fā)展、裝備制造等領(lǐng)域，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)等長遠(yuǎn)性問題語焉不詳，軍民融合發(fā)展缺乏長期有效的保障機(jī)制。

軍民融合發(fā)展的需求側(cè)未得到有效激發(fā)。軍民融合的根本目的在于國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的雙豐收，然而，融合主體身份的差異卻導(dǎo)致軍民雙方在軍民融合需求側(cè)的態(tài)度存在一定的不對(duì)稱。在市場(chǎng)規(guī)律的驅(qū)動(dòng)下，企業(yè)、地方政府對(duì)軍民融合具有較高的熱情，他們寄希望與軍民融合所帶來的優(yōu)質(zhì)發(fā)展資源來促進(jìn)自我的發(fā)展。盡管新時(shí)代國防事業(yè)的發(fā)展也對(duì)國防產(chǎn)業(yè)帶來了一定的經(jīng)濟(jì)壓力，國防產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)化進(jìn)程的快車道，但總的來說財(cái)政支持依然是國防事業(yè)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)來源，再加之一些國防技術(shù)的民用化道阻且長，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新變現(xiàn)與資金回流，大多數(shù)國防企業(yè)對(duì)軍民融合并不看好，軍民融合項(xiàng)目“表面融”現(xiàn)象突出。

軍民融合存在多層級(jí)的梗阻。軍民融合發(fā)展是技術(shù)、資金與產(chǎn)業(yè)鏈條的深度融合，更是涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的要素，軍民融合的戰(zhàn)略落實(shí)必須要實(shí)現(xiàn)從“表”到“里”的全方位融合，否則勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致資源流動(dòng)效率偏低，融合進(jìn)程受阻。盡管軍民融合在我國的推廣已有了一段時(shí)間，但總的來說不同主體之間的磨合還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，軍民融合縱向與橫向梗阻并存：一是軍地行政分離突出。國防與地方行政屬于兩套互不兼容的系統(tǒng)，雖同歸于黨中央的領(lǐng)導(dǎo)，但其行政職能、組織架構(gòu)都存在著較大的差別，二者之間難以實(shí)現(xiàn)有效的深層次配合，這就為軍民融合的縱深發(fā)展設(shè)置了組織架構(gòu)梗阻，雙方利益博弈的逐步加劇則進(jìn)一步凸顯出了軍地行政分離的缺陷；二是市場(chǎng)機(jī)制銜接不通暢。長期以來軍工產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成了自我封閉、自我保障的產(chǎn)業(yè)體系，市場(chǎng)化進(jìn)程滯后，在軍民融合發(fā)展中這種思維依然普遍存在，從而難以跟上產(chǎn)業(yè)發(fā)展。比如，我國軍隊(duì)后期供給保障都普遍依賴于軍地內(nèi)部體系供應(yīng)鏈，市場(chǎng)采購占比較少，或只有少部分品類允許直接進(jìn)行市場(chǎng)采購，在人才培養(yǎng)、組織建設(shè)等方面這種現(xiàn)象更為突出；三是產(chǎn)業(yè)融合難度較大。產(chǎn)業(yè)融合是軍民融合的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但目前軍工產(chǎn)業(yè)大多都難以直接民用，產(chǎn)業(yè)融合的市場(chǎng)基礎(chǔ)不完善。

新時(shí)代打造軍用與民用經(jīng)濟(jì)資源內(nèi)循環(huán)

軍民融合為富國強(qiáng)軍夢(mèng)的早日實(shí)現(xiàn)注入了更強(qiáng)大的動(dòng)力，是新時(shí)代我國國防、經(jīng)濟(jì)建設(shè)改革的必由之路。受制于傳統(tǒng)軍民融合的思維桎梏，必須要直面新時(shí)代我國國防事業(yè)發(fā)展的挑戰(zhàn)，把握時(shí)代脈搏，打造軍用與民用經(jīng)濟(jì)資源內(nèi)循環(huán)。

完善政策與制度體系，為軍民融合發(fā)展筑基。軍民融合作為國家一體化發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署必須要全面落實(shí)法治的思維理念，完善軍民融合發(fā)展相關(guān)的政策與制度體系，增強(qiáng)對(duì)國防事業(yè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的戰(zhàn)略指導(dǎo)，開創(chuàng)新時(shí)代軍民融合創(chuàng)新格局。應(yīng)統(tǒng)籌軍民融合發(fā)展宏觀規(guī)劃，加快出臺(tái)軍民融合專項(xiàng)立法。總結(jié)過往教訓(xùn)、借鑒國際社會(huì)軍民融合發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)從國家層面統(tǒng)籌軍民融合發(fā)展需求，出臺(tái)與軍民融合發(fā)展相關(guān)的專項(xiàng)法律法規(guī)，對(duì)軍民融合發(fā)展的基本原則、利益分配、保障程序等問題進(jìn)行明確的界定，從而為軍民融合發(fā)展提供一個(gè)可靠的范式；此外，還應(yīng)補(bǔ)充完善事關(guān)軍民融合發(fā)展的配套規(guī)章制度，為軍民融合創(chuàng)新提質(zhì)增速。軍民融合創(chuàng)新發(fā)展涉及領(lǐng)域眾多，具體內(nèi)容繁雜，完全依賴于專項(xiàng)的上位法難以實(shí)現(xiàn)立法閉環(huán)，勢(shì)必會(huì)造成執(zhí)法漏洞，弱化軍民融合法治基礎(chǔ)。為此，在強(qiáng)化專項(xiàng)立法的同時(shí)應(yīng)堅(jiān)持以軍民融合實(shí)踐為導(dǎo)向，加快針對(duì)具體領(lǐng)域的下位法立法工作，完善軍民融合政策與制度體系。在現(xiàn)階段應(yīng)聯(lián)合軍民融合發(fā)展的行政職能部門統(tǒng)籌下位法立法工作，提升下位法的適用性。

加大需求引導(dǎo)，優(yōu)化資源配置方式。需求不匹配是阻礙軍民融合深度發(fā)展的關(guān)鍵性因素，要想提升資源配置的有效性就必須要把好需求側(cè)改革，多措并舉實(shí)現(xiàn)軍民需求融合。一是要加大國防軍工產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革進(jìn)程，激發(fā)軍用產(chǎn)業(yè)民用化發(fā)展熱情。在中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)，完全依賴于財(cái)政支出的軍工產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式不僅會(huì)對(duì)阻礙經(jīng)濟(jì)增長，也會(huì)降低資源利用效率。應(yīng)進(jìn)一步加大軍用產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化改革。軍工產(chǎn)業(yè)要把握住消費(fèi)者需求與民用企業(yè)對(duì)高新技術(shù)的訴求，通過技術(shù)出讓、參與運(yùn)營、融資入股等多種路徑積極參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之中，增強(qiáng)市場(chǎng)黏性。二是要堅(jiān)持合作共贏的發(fā)展理念，打造多邊主體互惠互利的合作共贏新模式。長期的軍民分離式發(fā)展導(dǎo)致弱化了國防軍工產(chǎn)業(yè)跨領(lǐng)域發(fā)展的熱情，經(jīng)濟(jì)增長與軍工產(chǎn)業(yè)之間的市場(chǎng)互動(dòng)受阻，資源優(yōu)化配置難以實(shí)現(xiàn)。應(yīng)以公平公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則為核心，優(yōu)化利益分配機(jī)制，確保軍民融合的多邊參與主體能夠獲得與投入相對(duì)等的利益，以利益驅(qū)動(dòng)來構(gòu)筑軍民深度融合新格局，關(guān)鍵在于要全面釋放市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的資源配置職能，把握各參與主體的多元化需求，進(jìn)而逐步構(gòu)筑多主體積極參與的軍民融合發(fā)展新格局。三是強(qiáng)化政府對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。軍民融合發(fā)展事關(guān)國家安全，不能完全放任市場(chǎng)獨(dú)自發(fā)展，在強(qiáng)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律應(yīng)用的同時(shí)，更要重視宏觀調(diào)控職能發(fā)揮。為打造和諧穩(wěn)定的軍民融合新格局，在釋放市場(chǎng)需求引導(dǎo)的同時(shí)更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)融合主體的監(jiān)管，規(guī)范軍民融合發(fā)展秩序。

打造多層級(jí)聯(lián)動(dòng)的軍民融合創(chuàng)新體系。實(shí)施軍民融合發(fā)展關(guān)鍵在于提升資源在不同環(huán)節(jié)的流動(dòng)，根本著力點(diǎn)則在于打造多層級(jí)聯(lián)動(dòng)的創(chuàng)新體系。一是要加強(qiáng)頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌資源配置導(dǎo)向，為軍民融合創(chuàng)新指明正確的前行方向。當(dāng)前要繼續(xù)體現(xiàn)國家意志，進(jìn)一步提升軍民融合創(chuàng)新的戰(zhàn)略定位，堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展頂層設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略落實(shí)，確保軍民融合創(chuàng)新的穩(wěn)步前行。具體而言，需要從國家與民族的角度來統(tǒng)籌社會(huì)資源總量配置，兼顧國家安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。二是要改革封閉的軍隊(duì)部門體系，破除軍民融合發(fā)展的制度壁壘，為資源與信息的流動(dòng)提供合適的渠道。軍隊(duì)與軍工企業(yè)既要切實(shí)履行國防本職工作，也應(yīng)關(guān)注社會(huì)民生，主動(dòng)融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，加大資源與技術(shù)輸出，吸收社會(huì)化國防保障力量，開創(chuàng)軍民融合創(chuàng)新新起點(diǎn)。三是政府部門要改革行政職能體系與服務(wù)方式。中央政府要承擔(dān)起軍民融合行政職能體制改革重任，協(xié)調(diào)地方政府與軍隊(duì)行政體制改革，引領(lǐng)軍民融合行政法治建設(shè)。地方政府作為軍民融合行政治理服務(wù)的主體必須要徹底摒棄單純的自利性價(jià)值導(dǎo)向，因地制宜做好管理與服務(wù)工作，完善軍民融合發(fā)展體制機(jī)制，為軍民融合創(chuàng)新構(gòu)建良好的外部政策環(huán)境。四是要大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合。產(chǎn)業(yè)之間的深度融合是軍民融合的根本路徑，應(yīng)樹立起規(guī)?；?、集群化的發(fā)展思路，加強(qiáng)國防軍工產(chǎn)業(yè)與民用產(chǎn)業(yè)之間的技術(shù)互動(dòng)、生產(chǎn)交流，優(yōu)化國防軍工產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，釋放民用產(chǎn)業(yè)對(duì)國防軍工產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力，大力推進(jìn)軍地合作，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展配置新引擎。

（作者分別為大連海事大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生；大連海事大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授）

【注：本文系國家社科基金重大研究專項(xiàng)“服務(wù)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的海疆管理體制創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18VHQ005）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①游光榮、閆宏、趙旭：《軍民融合發(fā)展政策制度體系建設(shè)：現(xiàn)狀、問題及對(duì)策》，《中國科技論壇》，2017年第1期。

②賀新聞、王艷、侯光明：《從軍民融合的視角看國防科技工業(yè)的"三化"融合發(fā)展》，《中國軟科學(xué)》，2010年第10期。

責(zé)編/谷漩 美編/宋揚(yáng)