探索包容性治理的實(shí)踐方案

宦佳 雷曉康

【關(guān)鍵詞】包容性治理 危機(jī)治理 風(fēng)險社會

【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“風(fēng)險社會”的概念于1986年在德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪说闹鳌讹L(fēng)險社會：新的現(xiàn)代性之路》中被提出之后，就成為探討現(xiàn)代化時繞不開的議題。根據(jù)貝克、吉登斯等人的觀點(diǎn)，風(fēng)險社會是指：在全球化背景下，由人類實(shí)踐所導(dǎo)致的社會風(fēng)險占主導(dǎo)的社會發(fā)展階段。當(dāng)前，面對世界百年未有之大變局，重大危機(jī)仍然隨時可能爆發(fā)，世界各國都面臨著風(fēng)險社會下危機(jī)治理效能提升的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。當(dāng)前，新冠肺炎疫情仍在全球肆虐，成為全世界各國都要面對的重大突發(fā)危機(jī)。中國抗擊新冠肺炎疫情斗爭取得重大戰(zhàn)略成果，充分展現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度的顯著優(yōu)勢，充分展現(xiàn)了中國人民和中華民族的偉大力量，充分展現(xiàn)了中華文明的深厚底蘊(yùn)，充分展現(xiàn)了中國負(fù)責(zé)任大國的自覺擔(dān)當(dāng)。中國的危機(jī)治理在新冠肺炎疫情這場大考中做出了很好的答卷，中國的疫情防控經(jīng)驗(yàn)也為世界各國應(yīng)對這一挑戰(zhàn)貢獻(xiàn)智慧。

按照黨的十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體目標(biāo)設(shè)定來看，在未來30年，中國還需要進(jìn)一步擴(kuò)大治理體系的包容性，增強(qiáng)治理體系的回應(yīng)性，提高治理體系不同治理單元的協(xié)同性，增加治理過程的透明性，加強(qiáng)依法治國的有效性。因此，有必要從我國疫情防控的治理經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)包容性治理的現(xiàn)實(shí)案例，提煉包容性治理的現(xiàn)實(shí)啟示，為我國在風(fēng)險社會階段應(yīng)對各類風(fēng)險和危機(jī)治理現(xiàn)代化挑戰(zhàn)提供有力借鑒。

用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)打造公共衛(wèi)生自動化預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)

在我國，由于新冠肺炎疫情、河南水災(zāi)等風(fēng)險災(zāi)害具有波及范圍廣、破壞程度強(qiáng)、預(yù)測難度大等特征，相對于一般的風(fēng)險，這類事件中民眾恐慌、經(jīng)濟(jì)困頓、地方政府公信力受損等各種危機(jī)現(xiàn)象交織在一起，使得危機(jī)治理的難度陡然加劇。新冠肺炎疫情肆虐全球，疫情成為我國及世界各國近年來面臨的最為嚴(yán)峻的危機(jī)治理現(xiàn)實(shí)。在近期爆發(fā)的“上海旅行團(tuán)夫妻在西安確診陽性”的網(wǎng)絡(luò)輿情事件中，當(dāng)網(wǎng)友們深入探討此次疫情擴(kuò)散的源頭和傳播鏈，以及各方在疫情防控中的表現(xiàn)時，能達(dá)成的基本共識是，我們在疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制上，仍然存在著地方政府之間溝通機(jī)制不順暢、預(yù)警責(zé)任不明確的問題；也表明當(dāng)前我國雖然著力打造公共衛(wèi)生自動化語境監(jiān)測系統(tǒng)，但現(xiàn)階段該系統(tǒng)依舊存在漏洞。

查詢有關(guān)信息可以知道，我國于2008年4月起，就在全國各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立了國家傳染病自動預(yù)警系統(tǒng)，建立了一套自動預(yù)警與響應(yīng)機(jī)制。數(shù)據(jù)顯示，這套處于世界先進(jìn)地位的系統(tǒng)具備對幾十種傳染病進(jìn)行監(jiān)測數(shù)據(jù)自動分析、時空聚集性實(shí)時識別、預(yù)警信號發(fā)送和響應(yīng)結(jié)果實(shí)時追蹤等功能。同時，除了這套自動預(yù)警系統(tǒng)外，我國還相繼建設(shè)了國家傳染病報告信息管理系統(tǒng)及其核心子系統(tǒng)國家傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)（NNDRS），逐步實(shí)現(xiàn)了基于醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的法定傳染病病例的實(shí)時、在線、直接報告，和患者電子檔案、電子病歷等數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化采集。當(dāng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)出現(xiàn)傳染病案例時，醫(yī)生可以通過人工或者半自動的方式填寫傳染病報告卡，然后提交院內(nèi)審核，院內(nèi)防?？漆t(yī)生審核后，提交給區(qū)縣和市級疾控中心分別審核和補(bǔ)充，最后通過省級和國家級衛(wèi)生數(shù)據(jù)交換平臺匯總到國家傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)中。但這其中存在兩個亟待解決的問題：一是對傳染病的預(yù)警只能基于已知病種，對新型疾病做不到及時有效確認(rèn)；二是上報層級多，受人工干預(yù)影響大，透明性低。這導(dǎo)致在實(shí)踐中，這些系統(tǒng)對疫情的反應(yīng)滯后的現(xiàn)象時有發(fā)生。對此，公共衛(wèi)生部門應(yīng)重新思考風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建方式。

疫情防控的經(jīng)驗(yàn)帶來的相關(guān)危機(jī)治理啟示是：可以考慮利用大數(shù)據(jù)平臺和區(qū)塊鏈技術(shù)，建立區(qū)、市、省及國家四級區(qū)塊鏈預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，形成實(shí)時自動化的數(shù)據(jù)交換機(jī)制，可在上下層級間打通預(yù)警平臺，允許技術(shù)性社會力量參與傳染病疫情的預(yù)防和研判，無須完全依賴于國家的傳染病預(yù)警系統(tǒng)。

應(yīng)更加重視信息作為治理資源的重要意義，加強(qiáng)危機(jī)治理中網(wǎng)絡(luò)言論監(jiān)管引導(dǎo)

風(fēng)險社會的現(xiàn)實(shí)是，突發(fā)的公共性危機(jī)事件有可能出現(xiàn)在國家治理與政府治理的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)。具體來講，治理訴求的出現(xiàn)往往未必是規(guī)律的、固定的、系統(tǒng)的，相反，可能是突發(fā)的、臨時的、分散的。這種情況下，制式化的治理供給往往無法匹配不斷涌現(xiàn)的治理訴求。危機(jī)治理的能力會直接影響從地方到中央的不同層級政府形象、民眾信任度等，甚至影響國家的穩(wěn)定性。在風(fēng)險高發(fā)的當(dāng)今社會，由于網(wǎng)絡(luò)新媒體的普及，各方信息幾乎可以全方位地“暴露”在公眾視野中，也使得各級管理者前所未有地集中面對公眾的監(jiān)督反饋。然而，遺憾的是，由于危機(jī)處置不及時、決策責(zé)任不明晰等原因，某些地方政府往往稍有遲疑猶豫，就掉入了“塔西佗陷阱”中，面臨失去公權(quán)力公信力的風(fēng)險。當(dāng)前，5G時代迎面而來，各類高互動性的新媒體平臺已經(jīng)成為信息流通的主要渠道，這種背景下，應(yīng)急管理的“底層邏輯”已經(jīng)發(fā)生改變：從單向度、集中性高的應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向多維度、集中性低的危機(jī)治理。

應(yīng)急管理的主體是政府，強(qiáng)調(diào)在突發(fā)公共事件應(yīng)對中政府主體的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度；而危機(jī)治理的主體則是全社會，強(qiáng)調(diào)公民力量、社會力量共同參與、合作協(xié)同。在這一轉(zhuǎn)變的過程中，核心是要認(rèn)識到社會力量作為治理參與主體的重要地位。而社會力量的形成、發(fā)力，都離不開信息時代網(wǎng)絡(luò)中的信息交流。所謂信息社會，指的是“信息成為與物質(zhì)和能源同等重要甚至比之更加重要的資源，整個社會的政治、經(jīng)濟(jì)和文化以信息為核心價值而得到發(fā)展的社會”。傳播學(xué)上一般認(rèn)為，信息社會里，社會的核心資源是“信息”。我們對于信息作為經(jīng)濟(jì)資源的認(rèn)識已經(jīng)成為一種社會共識，但對于信息作為治理資源還缺乏足夠的認(rèn)知。由于對網(wǎng)絡(luò)信息的力量重視不足，在疫情突發(fā)等社會風(fēng)險出現(xiàn)時，一些地方政府或者是無法及時給出權(quán)威回復(fù)，或者是朝令夕改、政策頻繁變動，又或者是在網(wǎng)絡(luò)溝通環(huán)節(jié)無法及時明確地回應(yīng)公眾訴求，表現(xiàn)出了不合時宜的被動應(yīng)對，不僅談不上維持地方政府的公信力和權(quán)威性，甚至引發(fā)極大的負(fù)面輿情，可以說是“塔西佗陷阱”的現(xiàn)實(shí)寫照。

融媒體時代，沒有什么真相是真正能被“控制”在一定的傳播范圍里的。因此，地方政府應(yīng)在危機(jī)治理中避免“小范圍控制影響”的陳舊思維方式，在危機(jī)出現(xiàn)伊始就迅速成立應(yīng)對各類風(fēng)險的“公共信息工作組”，利用網(wǎng)信部門的工作平臺和人員基礎(chǔ)，聯(lián)合中央和地方的黨報、黨媒等媒體一線工作人員，搭建信息共享平臺，集中收集各個渠道的意見反饋，實(shí)時監(jiān)測各項(xiàng)信息的網(wǎng)絡(luò)關(guān)注熱度，推出聯(lián)動所有部門的意見反映小程序，由工作組與各責(zé)任部門負(fù)責(zé)人建立臨時直接溝通機(jī)制，建立反應(yīng)迅速、統(tǒng)一高效的官方信息溝通渠道，避免各自為戰(zhàn)、一盤散沙，讓人民群眾反映的各項(xiàng)信息成為解決危機(jī)治理過程中各種問題的關(guān)鍵。

以包容性治理解決危機(jī)治理中公共政策“末端失靈”問題，釋放社會主體治理效能

“緊緊依靠人民群眾的力量”是風(fēng)險社會危機(jī)治理的力量之源，即：通過強(qiáng)化與社會力量的合作，采用包容性治理的思路，可以有效提升國家整體的治理效能。包容性治理是在社會治理理論的基礎(chǔ)上，將包容性發(fā)展理論中的“平等”“參與”“共享”融入而來的概念，強(qiáng)調(diào)社會治理主體的多元合作，以及對于所有參與主體的平等參與、平等對待和平等合作。換句話說，在包容性治理的理念中，治理制度應(yīng)該對所有社會成員而言是可行、負(fù)責(zé)和回應(yīng)性的。

在新冠肺炎疫情防控期間，一些地方出現(xiàn)了公共政策“末端失靈”的現(xiàn)象。在應(yīng)急處置過程中，鄉(xiāng)村、社區(qū)的自主行動力大大強(qiáng)化，然而基層的舉措偶爾出現(xiàn)了與上級政府的政策性文件、指導(dǎo)性命令不統(tǒng)一、不一致，甚至各自為政的情況。比如，近期一旦某地有疫情暴發(fā)，為了減少人員流動，采取封閉高速出入口、“硬核封路”等做法，然而交通部在新聞發(fā)布會上曾明確指出，嚴(yán)禁擅自封高速、斷公路、設(shè)檢疫點(diǎn)檢測站；又比如，諸多城市采取社區(qū)封閉式管理模式來降低人員流動風(fēng)險，大量社區(qū)“一刀切”地禁止外地租客進(jìn)入合法租住的房屋，但是政策文件明文規(guī)定“不得隨意限制小區(qū)居民和租客進(jìn)入小區(qū)”。個別地方的租客以社區(qū)的做法與政策文件不符為由向市長熱線等渠道投訴，得到的答復(fù)往往是，“具體措施由物業(yè)和居委會負(fù)責(zé)實(shí)施”。這些都是公共政策的落實(shí)過程中出現(xiàn)的“末端失靈”現(xiàn)象。

基層治理水平效果如何與群眾利益休戚相關(guān)。黨的十九屆四中全會《決定》提出，完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。因此，應(yīng)緊緊抓住群眾參與基層社會治理的著力點(diǎn)使實(shí)勁、見實(shí)效，調(diào)動廣大群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，推動建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。有時候，人民群眾在切實(shí)訴求無法得到正常途徑有效回應(yīng)時，只能選擇通過互聯(lián)網(wǎng)新媒體的途徑向外界求助，反過來形成的輿論壓力又給地方政府造成額外的“治理負(fù)擔(dān)”。對此，應(yīng)以包容性治理激發(fā)人民群眾參與社會治理的內(nèi)生動力，避免公共政策“一刀切”，給予社會主體更多自主決策的空間。例如，在7·20河南特大暴雨事件中，一篇名為《一個救命文檔的24小時》的在線協(xié)作文檔在創(chuàng)建后的一天之內(nèi)“自發(fā)”更新至270多版，求助信息超過千條，有250多萬次的訪問量。政府的救援力量與民間的救助需求通過合作，盡可能地達(dá)成了短時間內(nèi)最大化治理效能。這支隊伍里，沒有明確的職級劃分，沒有明確的權(quán)責(zé)歸屬，但卻始終保持非常高的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。這無疑給我們的應(yīng)急處置提供了一條新的思路。

風(fēng)險社會潛藏許多危機(jī)?，F(xiàn)實(shí)證明，封閉式治理機(jī)制是行不通的，可以考慮在重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置中，適當(dāng)?shù)嘏R時性動態(tài)調(diào)整問責(zé)機(jī)制，減少基層領(lǐng)導(dǎo)干部由于問責(zé)壓力而導(dǎo)致“不敢上報”“不愿上報”的現(xiàn)象。社會治理應(yīng)該具有一定的包容性，作為工具理性與價值理性統(tǒng)一體，包容性治理是對現(xiàn)有社會治理模式的優(yōu)化與創(chuàng)新，并富有廣闊的發(fā)展空間。近年來，我國的危機(jī)治理水平在全球走在前列，其中一項(xiàng)重要經(jīng)驗(yàn)就是強(qiáng)化與社會力量的合作，采用包容性治理的思路來提升危機(jī)治理效能。包容性治理的中國智慧將成為應(yīng)對風(fēng)險社會危機(jī)治理現(xiàn)代化挑戰(zhàn)的關(guān)鍵。

（作者分別為西北大學(xué)公共管理學(xué)院（應(yīng)急管理學(xué)院）博士研究生，西北政法大學(xué)新聞傳播學(xué)院講師，社會治理與社會輿情評價協(xié)同創(chuàng)新研究中心研究員；西北大學(xué)公共管理學(xué)院（應(yīng)急管理學(xué)院）院長、教授、博導(dǎo)）

【注：本文系2021年度陜西省哲學(xué)社會科學(xué)重大理論與現(xiàn)實(shí)問題重點(diǎn)智庫研究項(xiàng)目“數(shù)字賦能政府公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展及實(shí)現(xiàn)路徑研究”（項(xiàng)目編號：2021ZD1048）研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①孫峰：《從問題到?jīng)Q策：網(wǎng)絡(luò)時代的中國政策議程設(shè)置》，北京：商務(wù)印書館，2021年。

②夏玉珍、卜清平：《高風(fēng)險時代的中國社會問題》，《甘肅社會科學(xué)》，2016年第1期。

③韓旭：《增強(qiáng)治理體系回應(yīng)性》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》，2020年8月20日。

責(zé)編/韓拓 美編/楊玲玲