農(nóng)村宅基地使用權(quán)探究

摘 要 農(nóng)村宅基地的使用權(quán)對農(nóng)民來說是一項重要的財產(chǎn)權(quán)益，作為一項用益物權(quán)已被納入民法范圍。按用益物權(quán)的屬性來說占有、使用、處分的權(quán)益都應(yīng)具有，但是農(nóng)村宅基地使用權(quán)只具有占有和使用的權(quán)益，大大限制了宅基地的使用效益和農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。基于此，從宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)爭議、改革必要性等方面，提出了具體的完善措施。

關(guān)鍵詞 宅基地使用權(quán);改革;完善措施

中圖分類號：D922.32 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.27.058

2018年，中央一號文件明確提出了“探索農(nóng)村宅基地三權(quán)分置”，這是深化農(nóng)村土地改革的一次重大理論創(chuàng)新與實踐探索。宅基地三權(quán)分置是順應(yīng)農(nóng)村居民生活需要，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的需要而出臺的，對振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟、富裕農(nóng)民生活具有重要的意義。完善宅基地制度，提高空閑宅基地的使用效率，加強宅基地的市場流轉(zhuǎn)，明確“三權(quán)分置”，以更好地保障農(nóng)戶的利益，拓寬經(jīng)營渠道，增加收入來源，減少農(nóng)村土地資源的浪費，實現(xiàn)資源利用的最大化。

1 關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的爭議

我國法律理論學界對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在2種相反的看法。1）否定土地流轉(zhuǎn)的一方認為，宅基地是村民集體經(jīng)濟組織所有的財產(chǎn)，農(nóng)民享有的是在其基礎(chǔ)上建造房屋和附屬設(shè)施的權(quán)利，若想轉(zhuǎn)讓也是集體經(jīng)濟組織在集體成員內(nèi)部的轉(zhuǎn)讓，不可轉(zhuǎn)讓給外部的人員，這樣可以大大保護集體成員的財產(chǎn)權(quán)益，避免宅基地進入市場給農(nóng)民帶來權(quán)益損害。因為在我國，農(nóng)民仍是弱勢群體，若允許農(nóng)民的住所進行隨意轉(zhuǎn)讓，將會出現(xiàn)農(nóng)民為了一時的利益進行宅基地轉(zhuǎn)讓，導致一大批農(nóng)民居無定所，給社會造成不穩(wěn)定因素，更加劇了社會的不和諧發(fā)展和城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)。2）肯定土地流轉(zhuǎn)的一方認為，宅基地的發(fā)展應(yīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，像國有土地一樣在市場進行流通，擴大農(nóng)民的資本流通率。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展及農(nóng)村發(fā)展的滯后，很多農(nóng)民選擇進城務(wù)工，長期在外或者在城市買房安家，宅基地的閑置導致農(nóng)村財產(chǎn)的浪費。如果不允許農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，會給外地務(wù)工的人員帶來極大的負擔，在城市高房價和宅基地不允許對外轉(zhuǎn)讓的雙重壓力下，加劇了在外務(wù)工人員的生活窘迫。同時，限制宅基地流轉(zhuǎn)也阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市與農(nóng)村經(jīng)濟無法交融，城市人口無法融入農(nóng)村生活，無法實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展。

宅基地是農(nóng)民的一項生存權(quán)利，為其生活提供基本的建設(shè)住宅的場地，過去的農(nóng)村宅基地除了蓋房子外，還包括院落的建造。比如20世紀90年代，農(nóng)村建設(shè)的房子大都是有大院落的，且在院落里還會種幾棵樹。但是在現(xiàn)在的農(nóng)村，很多農(nóng)民都已經(jīng)改變過去的房子格局，或是蓋成小洋樓或是改成單元房設(shè)置，這樣的布局對于在中心城鎮(zhèn)居住的農(nóng)民來說，可以將房屋租賃出去，不僅可以利用地理優(yōu)勢方便租戶，還可以增加收入來源。此類情況是將宅基地充分使用的典型案例，但是在我國，尤其是在宅基地三權(quán)分置的農(nóng)村，仍存在一些突出問題，具體表現(xiàn)如下。

1.1 農(nóng)村宅基地閑置率過高

在我國的農(nóng)村，宅基地是保障居民生活的基本，是國家賦予農(nóng)民的一項福利，但是在農(nóng)村中普遍存在著一戶多宅的問題。房多人少的問題比較突出，導致宅基地的使用率過低，不利于農(nóng)村土地資源的良好分配。

1.2 宅基地轉(zhuǎn)讓受限

我國農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓主要有2種：1）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的轉(zhuǎn)讓，對象限于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的成員，這樣可以保障集體成員的權(quán)益;2）以政府為主導的轉(zhuǎn)讓，形成政府對農(nóng)村宅基地的掌控，保證集體成員的利益。

但是農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓有很多的限制：1）轉(zhuǎn)讓成員受限，轉(zhuǎn)讓的對象只限制于集體組織內(nèi)部成員，不能轉(zhuǎn)讓給超出組織成員之外的人員;2）很多農(nóng)民離開農(nóng)村進城務(wù)工，但戶籍仍留在農(nóng)村，這些人員既享有城市買房的權(quán)利也有保留農(nóng)村宅基地的權(quán)利，雙重權(quán)利的存在導致農(nóng)村資源的浪費;3）城市居民沒有到農(nóng)村購買宅基地的權(quán)利，即使是有宅基地使用者的認可，也不能承認城市居民所具有的權(quán)利。

1.3 宅基地三權(quán)分置衍生的問題

宅基地三權(quán)分置可以有效解決農(nóng)村土地閑置的問題，增加農(nóng)民的財產(chǎn)收益，保證農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，但是宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)在實際應(yīng)用中存在一些問題。1）有關(guān)法律規(guī)定，宅基地的所有權(quán)人是集體經(jīng)濟組織或村民委員會，但是集體經(jīng)濟組織或村民委員會只是名義上的所有權(quán)人，實際所有者是縣級以上政府，出現(xiàn)法律規(guī)定與實際所有者不符的情況，導致宅基地所有權(quán)人界限不清晰的情況。2）宅基地資格權(quán)認定不明確，宅基地資格權(quán)目前尚未納入法律規(guī)范中，該權(quán)利生成主要來源于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對農(nóng)村土地制度改革的政策性要求[1]。農(nóng)民是宅基地的使用者，但是針對農(nóng)民的資格權(quán)法律上無明確規(guī)定，沒有給農(nóng)民相應(yīng)的權(quán)利保障，導致農(nóng)民在享有資格權(quán)的過程中出現(xiàn)諸多問題無法解決。3）使用權(quán)沒有適應(yīng)市場需求，沒有盤活宅基地的使用效率。

2 農(nóng)村宅基地改革的必要性

宅基地制度改革不但能有效緩解城市建設(shè)用地緊張，減少農(nóng)村土地資源浪費情況，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入[2]，而且能夠破解城市用地成本奇高與鄉(xiāng)村土地資源大量閑置的雙重困境，是打通城市資本與農(nóng)村土地連接通道的重要途經(jīng)[3]。但改革并非易事，我國農(nóng)村宅基地改革面臨諸多問題。

2.1 一戶多宅現(xiàn)象普遍存在

按照規(guī)定，一戶農(nóng)民享有一戶住宅，但是我國存在著大量的一戶多宅現(xiàn)象。究其原因，無外乎2種：1）一部分農(nóng)民不知道有此規(guī)定，只想有更多的房屋來實現(xiàn)自己的財產(chǎn)權(quán)利，一部分農(nóng)民存在跟風現(xiàn)象，別戶農(nóng)民申請了多塊宅基地建造房屋，自家只要有相應(yīng)實力也紛紛申請，不顧國家法律如何規(guī)定;2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委領(lǐng)導不作為，宅基地的審批需要層層手續(xù)，只要有一個環(huán)節(jié)按照相關(guān)規(guī)定對不符合要求的申請進行駁回，就不會產(chǎn)生一戶多宅的普遍現(xiàn)象。

2.2 城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村農(nóng)民的社保福利不平衡

與城鎮(zhèn)的社保福利相比，農(nóng)村居民享受的社保存在福利低、福利待遇少、不平衡的缺點。而農(nóng)村宅基地住房對農(nóng)民來說是一項福利性待遇，是區(qū)別與城鎮(zhèn)居民的關(guān)鍵，如果大量農(nóng)村宅基地流通，而現(xiàn)有的低水平福利待遇不改變的話，將無法保障農(nóng)民的居住水平，導致農(nóng)民無家可歸。

2.3 宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓導致使用權(quán)的不統(tǒng)一

我國對城市居住房屋的規(guī)定較為完善，轉(zhuǎn)讓時遵守地隨房走、房隨地走的規(guī)定，這樣有利于城市房地產(chǎn)的規(guī)范和發(fā)展，但是對農(nóng)村宅基地及房屋的規(guī)定卻甚少?，F(xiàn)實生活中存在著一部分農(nóng)民對農(nóng)村宅基地上的房屋進行出賣和出租，但是法律又不允許宅基地對集體經(jīng)濟成員外的人員轉(zhuǎn)讓，導致宅基地和房屋的所有權(quán)分屬2個不同的人，不僅會產(chǎn)生權(quán)益糾紛，同時也違反了地隨房走的有關(guān)規(guī)定。這樣的沖突是法律規(guī)定的空白，無法保障農(nóng)民的權(quán)益。

3 完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)，提高農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益

推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，是推進土地要素市場化配置改革重要探索，對于補齊農(nóng)村土地制度短板，完善鄉(xiāng)村振興“四梁八柱”的政策體系具有重要意義[4]。

3.1 合理規(guī)范處理一戶多宅及超出部分

一戶多宅現(xiàn)象的存在原因眾多，既有歷史問題，也有農(nóng)民及干部的意識問題，其處理起來需涉及多方面的法律關(guān)系，難度相當大。一戶多宅及超出部分的宅基地，最好采用自愿退出的方式，尤其是對那些塌陷、廢棄及有安全隱患的房屋。而對于有條件退出的情況，江西省余江區(qū)提出了有償和無償相結(jié)合的補償方式：有償包括現(xiàn)金補償和城鎮(zhèn)購房補貼2種，無償則主要是指退出宅基地的農(nóng)戶將獲得優(yōu)先資格或無償獲得同等面積宅

基地[5]。

3.2 建立完善的社會保障制度

農(nóng)村宅基地對農(nóng)民來說是一項非常重要的福利性待遇，因為相對于城市居民來說，農(nóng)民享受的政策待遇極少且珍貴，因而更加凸顯了宅基地的價值。因此，向農(nóng)村居民多增加些福利性待遇，淡化宅基地流轉(zhuǎn)對他們的影響，則能夠有效地對農(nóng)村宅基地進行改革。比如，城市居民享受到的城市廉租房及經(jīng)濟適用房等政策可以向農(nóng)村居民開放，使農(nóng)民在住房待遇上享受到跟城市居民一樣的福利;完善養(yǎng)老保險制度，鼓勵無人贍養(yǎng)的老人與政府簽訂養(yǎng)老協(xié)議，可以將宅基地住房作為條件，當老人享受到協(xié)議上規(guī)定的養(yǎng)老條件時，將自己的宅基地歸政府使用等。

3.3 完善法律規(guī)定，彌補法律空白

我國現(xiàn)有的法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地只允許在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行轉(zhuǎn)讓，不可對外轉(zhuǎn)讓。這樣的規(guī)定限制了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)大量閑置現(xiàn)象。因此，可以在相關(guān)法律中對此條法律規(guī)定進行修改完善，將允許宅基地轉(zhuǎn)讓納入到法律框架中，但將轉(zhuǎn)讓主體限制于集體經(jīng)濟組織，并將轉(zhuǎn)讓的收益用于村集體建設(shè)和服務(wù)設(shè)施建設(shè)，這樣不僅使農(nóng)村宅基地納入到市場中進行流轉(zhuǎn)，也可避免個人隨意流轉(zhuǎn)給村集體帶來的損失，也不會改變農(nóng)村宅基地歸村集體所有的性質(zhì)。

參考文獻：

[1] 陳廣華，羅亞文.鄉(xiāng)村振興背景下宅基地資格權(quán)研究[J].安徽大學學報（哲學社會科學版），2019，43（5）：122-128.

[2] 鄭風田.讓宅基地“三權(quán)分置”改革成為鄉(xiāng)村振興新抓手[J].人民論壇，2018（10）：75-77.

[3] 朱新華.戶籍制度對農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響[J].中國人口·資源與環(huán)境，2014，24（10）：129-134.

[4] 鄒一南.積極推進農(nóng)村宅基地制度改革試點[N].學習時報，2020-08-12（1）.

[5] 鐘榮桂，呂萍.江西余江宅基地制度改革試點經(jīng)驗與啟示[J].經(jīng)濟體制改革，2018（2）：13-18.

（責任編輯：劉寧寧）

收稿日期：2021-08-14

作者簡介：王浩英（1991—），女，河北邯鄲人，碩士在讀，研究方向為法律。E-mail：anthoney@163.com。