建立解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制：財(cái)政扶貧政策的“進(jìn)”與“退”

◎張立承

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院 金融研究中心，北京100142

一、引言

貧困是困擾人類社會(huì)發(fā)展的普遍性問題。作為發(fā)展中國(guó)家的人口大國(guó)，改革開放以來(lái)中國(guó)脫貧成果舉世矚目，特別是2013年以來(lái)貧困人口快速減少。消除絕對(duì)貧困取得決定性勝利后，農(nóng)村低收入群體生活質(zhì)量進(jìn)一步提升被提上議事日程，也就是如何解決相對(duì)貧困問題。絕對(duì)貧困是階段性存在，而相對(duì)貧困會(huì)伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期存在，解決相對(duì)貧困問題需要在政策體系上有前瞻性的戰(zhàn)略布局。2019年10月，決策層首次提出以長(zhǎng)效機(jī)制解決相對(duì)貧困問題，為2020年消除絕對(duì)貧困后減貧工作重心轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困指明了方向。

相對(duì)貧困領(lǐng)域代表性學(xué)者是1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿瑪?shù)賮啞ど?，他從?quán)利被剝奪的視角理解相對(duì)貧困，認(rèn)為相對(duì)貧困是個(gè)人或家庭的權(quán)利相對(duì)被剝奪，窮人進(jìn)入市場(chǎng)、獲得教育、健康保障等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利被相對(duì)剝奪[1]。近年來(lái)，隨著中國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)深入推進(jìn)，相對(duì)貧困問題研究成果不斷涌現(xiàn)。陳宗勝、沈揚(yáng)揚(yáng)、周云波(2013)分析了20世紀(jì)80年代以來(lái)中國(guó)農(nóng)村貧困變動(dòng)狀況，研究發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)農(nóng)村貧困逐步得到緩解的同時(shí)，相對(duì)貧困狀況日趨惡化，貧困人口持續(xù)減少的表象主要是由于其測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)即貧困線絕對(duì)值長(zhǎng)期保持不變所致，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，測(cè)量貧困的相對(duì)數(shù)值不斷下降，才保持了貧困率逐步下降[2]。王小林(2019)提出中國(guó)貧困治理益貧性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、包容性社會(huì)發(fā)展和多維度精準(zhǔn)扶貧的貧困治理等三支柱框架[3]。李實(shí)(2020)從收入分配的角度研究認(rèn)為中國(guó)財(cái)產(chǎn)性收入及其分配對(duì)收入分配關(guān)系的影響越來(lái)越大，2007—2013年間農(nóng)村內(nèi)部收入差距擴(kuò)大的一個(gè)主要因素是財(cái)產(chǎn)性收入分配的不平等[4]。左停、李世雄(2020)在研究了2020年后中國(guó)貧困的不同類型與表現(xiàn)后，提出能力建設(shè)、社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、基本公共服務(wù)和社會(huì)保護(hù)等四個(gè)貧困治理路徑[5]。

總體而言，現(xiàn)有文獻(xiàn)從不同視角較好地研究了相對(duì)貧困的治理問題，為本文研究提供了重要文獻(xiàn)支撐和理論支撐。鑒于相對(duì)貧困存在的長(zhǎng)期性及與絕對(duì)貧困治理的差異性，原有的財(cái)政扶貧政策體系是否依舊適用？那些解決絕對(duì)貧困問題的超常規(guī)財(cái)政政策是否可持續(xù)使用？如果進(jìn)行調(diào)整，哪些政策需要退出，哪些政策需要強(qiáng)化，哪些政策需要新出？如何立足于相對(duì)貧困的特點(diǎn)設(shè)計(jì)長(zhǎng)效減貧機(jī)制？這些問題都具有重大理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、對(duì)相對(duì)貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)和人口規(guī)模的判斷

絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困是貧困中的一對(duì)組合，拋開一個(gè)談另一個(gè)都可能會(huì)界定不準(zhǔn)確。一般而言，解決絕對(duì)貧困在前，解決相對(duì)貧困在后，站在消除絕對(duì)貧困的視角下審視相對(duì)貧困既可以保持減貧政策的連續(xù)性，又可以有針對(duì)性地破解相對(duì)貧困問題。

(一)衡量標(biāo)準(zhǔn)

絕對(duì)貧困是以年人均純收入為衡量標(biāo)準(zhǔn)人為劃定一條貧困線，低于標(biāo)準(zhǔn)的即被認(rèn)定為絕對(duì)貧困。1986年，中國(guó)第一次制定國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，以1985年物價(jià)指數(shù)為基準(zhǔn)核定當(dāng)年農(nóng)民人均純收入206元為貧困線。早期還在貧困線下設(shè)置了收入更低的“絕對(duì)貧困線”，如2008年貧困線標(biāo)準(zhǔn)為年人均純收入1,067元，當(dāng)時(shí)還將785元設(shè)置為“絕對(duì)貧困線”。雖然稱為“絕對(duì)貧困線”，但與后期脫貧攻堅(jiān)中對(duì)絕對(duì)貧困的認(rèn)定并不完全一致，為統(tǒng)一口徑我們將之前的“貧困線”確定為“絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)”。

中國(guó)貧困線在1986年制定后，經(jīng)歷了兩次提標(biāo)：第一次是按照2000年不變價(jià)格計(jì)量在2001年將貧困線提高到人均純收入865元，2000年標(biāo)準(zhǔn)是625元，大幅提高了38.4%；第二次是按照2010年不變價(jià)格計(jì)量在2011年將貧困線提高到人均收入2,300元，2010年標(biāo)準(zhǔn)是1,274元，大幅提高了80.5%。2020年貧困線已上漲到人均收入4,000元。按照世界銀行采用購(gòu)買力平價(jià)換算，2015年劃定人均日收入1.9美元為絕對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)，2017年中國(guó)的貧困發(fā)生率降到1.91%，而按照年2,300元收入標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2017年貧困發(fā)生率下降到3.04%，中國(guó)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)超越了世界銀行的絕對(duì)貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。客觀來(lái)看，多次提標(biāo)也反映出早期貧困線雖有保障最低生存需要的初衷，但事實(shí)上保障水平仍是不足的。

與衡量絕對(duì)貧困的貧困線不同，目前中國(guó)相對(duì)貧困并沒有一個(gè)官方標(biāo)準(zhǔn)，究竟如何界定相對(duì)貧困還停留在學(xué)術(shù)探討層面。本文認(rèn)為確定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)要遵從“相對(duì)”和“貧困”兩重屬性，“貧困屬性”是要將衡量標(biāo)準(zhǔn)聚焦到收入層面，“相對(duì)屬性”是要將衡量標(biāo)準(zhǔn)著眼于相對(duì)差距。因此，衡量相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)可以確定為年收入規(guī)模排名墊底的一定比例。國(guó)際通行的慣例是把相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)往往設(shè)為平均收入或收入中位數(shù)的一個(gè)比例，例如，Preston(1995)[6]、Madden(2000)[7]提出使用中位數(shù)的60%或50%作為相對(duì)貧困線較為穩(wěn)健。在實(shí)踐中，歐盟委員會(huì)于2010年將收入中位數(shù)的60%作為歐洲國(guó)家的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)[8]。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中華人民共和國(guó)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2019年農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)14,389元，按中位數(shù)的50%比例，相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)為7,194.5元；如果按全國(guó)居民五等份收入分組，低收入組人均可支配收入7,380元，這部分群體大多數(shù)生活在農(nóng)村。農(nóng)村居民年人均可支配收入7,000元是兩項(xiàng)分類的交集，確定為相對(duì)貧困線更為合適?？紤]到我國(guó)扶貧工作處于從消除絕對(duì)貧困向解決相對(duì)貧困轉(zhuǎn)換過(guò)渡期，相對(duì)貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)“分步到位”更能保障政策轉(zhuǎn)換的穩(wěn)定，將2020年不變價(jià)6,000元作為短期相對(duì)貧困線更為務(wù)實(shí)，經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)換算，這一標(biāo)準(zhǔn)是2020年絕對(duì)貧困線的1.4—1.5倍。

(二)人口規(guī)模

中國(guó)絕對(duì)貧困人口規(guī)模有兩個(gè)決定因素：一個(gè)是貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；另一個(gè)是減貧程度。中國(guó)絕對(duì)貧困人口規(guī)模變化呈現(xiàn)典型的脈沖效應(yīng)，即伴隨著兩次貧困線標(biāo)準(zhǔn)提高，被認(rèn)定為貧困人口的規(guī)?？焖俅蠓嵘?，隨后經(jīng)減貧戰(zhàn)略實(shí)施，貧困人口規(guī)模逐年下降。中國(guó)在2001年和2011年先后兩次上調(diào)貧困線標(biāo)準(zhǔn)。第一次上調(diào)以2000年不變價(jià)計(jì)量從原標(biāo)準(zhǔn)的625元年人均純收入上調(diào)為865元，絕對(duì)貧困規(guī)模從3,209萬(wàn)人躍升到9,422萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從3.5%抬高到10.2%，增長(zhǎng)了2倍。第二次上調(diào)以2010年不變價(jià)計(jì)量從原標(biāo)準(zhǔn)的1,274元年人均純收入上調(diào)為2,300元，絕對(duì)貧困人口規(guī)模從2,688萬(wàn)人增長(zhǎng)到16,566萬(wàn)人，增長(zhǎng)超過(guò)5倍，貧困發(fā)生率從2.8%增長(zhǎng)到17.27%，增幅也超過(guò)了5倍。比較來(lái)看，如相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)提高到6,000元，提幅居中，小于2011年，而大于2001年。

按照上述相對(duì)貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為年人均可支配收入6,000元，目前并沒有官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確判斷究竟有多大人口規(guī)模。我們借用北京師范大學(xué)收入分配課題組2018年住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，在假定兩年期間居民收入分布不變情況下，來(lái)推算2019年中國(guó)低收入群體規(guī)模和比例。據(jù)調(diào)查計(jì)算，2019年年收入6,000元以下、12,000元以下、24,000元以下人群占總?cè)丝诘谋壤謩e為7.5%、23.5%、50.7%，由此推算群體人數(shù)分別是1.1億、3.1億和7.1億。去除小部分城市低收入人口，保守估計(jì)農(nóng)村相對(duì)貧困人口規(guī)模仍然會(huì)在1億人以上，這與2012年精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施之初絕對(duì)貧困人口規(guī)模接近(1)按2010年不變價(jià)2,300元計(jì)算的2012年絕對(duì)貧困人口規(guī)模為9,899萬(wàn)人。。

三、相對(duì)貧困長(zhǎng)效減貧的三個(gè)基點(diǎn)：收入、財(cái)產(chǎn)與公共服務(wù)

在消除絕對(duì)貧困后，對(duì)建檔立卡貧困人口以及邊緣人口返貧的擔(dān)憂仍然存在，特別是對(duì)一些深度貧困地區(qū)是否會(huì)出現(xiàn)絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困拉鋸狀態(tài)，后續(xù)的減貧是否會(huì)面臨雙線作戰(zhàn)，減貧重心能否如期轉(zhuǎn)移到相對(duì)貧困上來(lái)等，這些都存在一定程度的變數(shù)。這種顧慮并不是因?yàn)楦黜?xiàng)扶貧政策保障力度不足，而是擔(dān)憂實(shí)現(xiàn)歷史性跨越后勞動(dòng)報(bào)酬能否足夠撐起相對(duì)貧困群體收入增長(zhǎng)的重任，縮小收入差距如何能夠更有保障？

(一)解決相對(duì)貧困的根本是增加收入

2020年之前，中國(guó)在消除絕對(duì)貧困的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中確定了“兩不愁、三保障”的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，這是一個(gè)基于貧困人口收入并融合了公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的脫貧目標(biāo)。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的后半程，大多數(shù)地方貧困人口都能跨越收入脫貧標(biāo)準(zhǔn)，而“三保障”成為貧困戶脫貧的主要制約因素。在脫貧攻堅(jiān)中出現(xiàn)的公共服務(wù)能力不足問題是否意味著解決相對(duì)貧困可以把“收入增長(zhǎng)”目標(biāo)往后擺？根據(jù)通行做法，無(wú)論是絕對(duì)貧困還是相對(duì)貧困，評(píng)判貧困與否以及衡量貧困程度大小的標(biāo)準(zhǔn)都是基于居民收入尺度，增加收入是解決貧困問題的根本目標(biāo)，解決相對(duì)貧困問題并不例外；相反，2020年全面建成小康社會(huì)后，相對(duì)貧困人口面臨的“收入增長(zhǎng)”壓力不僅不會(huì)減輕，反而會(huì)更大。

如何破解相對(duì)貧困群體收入可持續(xù)增長(zhǎng)難題？回答這一問題必須首先回答好另一個(gè)問題：“繼續(xù)沿用消除絕對(duì)貧困時(shí)期產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧政策是否足夠支撐相對(duì)貧困人口收入的快速增長(zhǎng)，或者說(shuō)繼續(xù)加大產(chǎn)業(yè)扶持力度和就業(yè)幫扶力度是否對(duì)消除相對(duì)貧困更有效率？”毋庸置疑，產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧為有條件地區(qū)消除絕對(duì)貧困提供了含金量很高的增收渠道，仍舊是需要持之以恒抓早、抓好，但是也應(yīng)該清醒地看到依托產(chǎn)業(yè)和就業(yè)脫貧“從無(wú)到有易，而從小到大難”，有些地方用優(yōu)惠政策和財(cái)政資金托起來(lái)的產(chǎn)業(yè)與就業(yè)扶貧并沒有有效提升貧困地區(qū)和貧困人口的脫貧能力，經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大，增收的約束持續(xù)增強(qiáng)。這也提示培育貧困群體收入增長(zhǎng)長(zhǎng)效動(dòng)能應(yīng)該是從多角度充分挖掘增長(zhǎng)潛力，不能只關(guān)注基期收入。

(二)財(cái)產(chǎn)性收入是收入增長(zhǎng)的弱項(xiàng)

從2012年起，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)城鄉(xiāng)住戶調(diào)查將城鄉(xiāng)居民收入指標(biāo)統(tǒng)一為可支配收入，按照收入來(lái)源劃分包含四個(gè)部分，即工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入。2016年以來(lái)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布了貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入來(lái)源構(gòu)成，分析這些數(shù)據(jù)可以看出不同渠道對(duì)收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)程度(2)統(tǒng)計(jì)局公布的是貧困地區(qū)全部農(nóng)村居民年人均可支配收入，并不是建檔立卡貧困人口的年人均可支配收入，更不是建檔立卡貧困人口的年人均純收入，但是能夠反映收入不同來(lái)源的變動(dòng)情況。。從絕對(duì)規(guī)模看，2016—2019年間四項(xiàng)收入構(gòu)成排序沒有變化，從大到小依次是經(jīng)營(yíng)凈收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移凈收入和財(cái)產(chǎn)凈收入。與其他三項(xiàng)收入相比，財(cái)產(chǎn)凈收入明顯規(guī)模偏小，2019年收入規(guī)模也僅有159元，占比只有1.4%，其他三項(xiàng)年收入規(guī)模則均超過(guò)了3,000元。

2016—2019年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均

從增長(zhǎng)幅度看，2016—2019年可支配收入累計(jì)增長(zhǎng)了48.4%，四項(xiàng)收入增速?gòu)拇蟮叫∫来问寝D(zhuǎn)移凈收入、財(cái)產(chǎn)凈收入、工資性收入、經(jīng)營(yíng)凈收入。財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)并不偏低，但由于在總量中的占比很低，其較快增長(zhǎng)并沒有對(duì)整體收入增長(zhǎng)形成明顯的拉動(dòng)作用。2016—2019年間收入增長(zhǎng)貢獻(xiàn)基本由工資性收入、經(jīng)營(yíng)凈收入和轉(zhuǎn)移凈收入“三駕馬車”提供，財(cái)產(chǎn)凈收入對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)村居民可支配收入增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率維持在1.5%—1.8%的很低水平(見圖1)。

圖1 貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入四項(xiàng)構(gòu)成對(duì)收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率

根據(jù)北京師范大學(xué)中國(guó)收入分配研究院(CHIP)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，從2002年到2013年間，中國(guó)居民財(cái)產(chǎn)積累速度非?？?，達(dá)到17%年均實(shí)際增長(zhǎng)率，與此同時(shí)，居民財(cái)產(chǎn)差距的基尼系數(shù)全國(guó)上升了25%，成為收入差距擴(kuò)大的一個(gè)重要推動(dòng)因素。為什么財(cái)產(chǎn)快速積累與貧困地區(qū)農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)凈收入對(duì)收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率如此之低會(huì)形成明顯反差？背后的根源是體制差異。

當(dāng)前，國(guó)家與居民個(gè)人的關(guān)系仍然延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的特征，所有居民被劃分為城市戶口和農(nóng)村戶口，形成城鄉(xiāng)分治的體制。在所有制形式上城市實(shí)行全民所有制、農(nóng)村實(shí)行集體所有制，在二元所有制基礎(chǔ)上自然演進(jìn)形成了城鄉(xiāng)分治的產(chǎn)權(quán)體系，其中最大的問題是農(nóng)村土地市場(chǎng)還未形成。這使得農(nóng)民無(wú)法積累財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民不能平等享有與城市居民相同的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)民對(duì)土地和住房的投入都無(wú)法形成體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值的資產(chǎn)。在國(guó)民收入分配體系中，無(wú)論農(nóng)民通過(guò)務(wù)農(nóng)還是外出務(wù)工掙到多少收入，但都沒有辦法通過(guò)積累獲得穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入，一旦離開農(nóng)村又會(huì)從頭開始。農(nóng)民辛苦勞作獲得的收入可以改善眼前的生活，但無(wú)法形成有效的財(cái)產(chǎn)保障，這就形成了城鄉(xiāng)二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，然而，城鄉(xiāng)二元所有制結(jié)構(gòu)并不必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)缺失。改變二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)僅僅依靠市場(chǎng)的力量是不夠的，政府出臺(tái)幾項(xiàng)惠農(nóng)政策也是不夠的，需要從國(guó)家治理的高度完善頂層制度設(shè)計(jì)，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，完善產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)。

(三)公共服務(wù)改善能力貧困

從中國(guó)減貧實(shí)踐來(lái)看，解決相對(duì)貧困的內(nèi)容更趨復(fù)雜，減貧的壓力不是小了反而更大了。解決相對(duì)貧困不再是從經(jīng)濟(jì)層面考慮滿足生存基本需要，而是要轉(zhuǎn)向面對(duì)社會(huì)層面的社會(huì)排斥、發(fā)展層面的能力不足等多層次、多維度貧困問題。扶貧資金的多少似乎不再是減貧的首要矛盾，制度層面變革遠(yuǎn)比預(yù)算的局部調(diào)整艱難，這更像是中國(guó)減貧“2.0”版本，是脫貧攻堅(jiān)的再出發(fā)。

能力貧困歸結(jié)為貧困群體人力資本積累不足，一個(gè)重要原因是公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間、地域之間、群體之間的供給差異。人力資本積累來(lái)源于個(gè)性化的私人消費(fèi)和均衡化的公共消費(fèi)，低收入農(nóng)民群體本身收入水平低和積累能力弱，僅僅靠私人消費(fèi)提升人力資本是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要政府提供公共服務(wù)消費(fèi)保障。良好的公共消費(fèi)可以帶給農(nóng)村低收入群體在教育、健康、技能、營(yíng)養(yǎng)等方面較高的身體素質(zhì)，但是在城鄉(xiāng)分治情況下，政府對(duì)城鄉(xiāng)的公共投入是有區(qū)別的，城市公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)比農(nóng)村要高。在區(qū)域發(fā)展分化加劇背景下，發(fā)達(dá)地區(qū)低收入群體的公共服務(wù)保障也明顯優(yōu)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。近年來(lái)，擴(kuò)大的公共投資主要投向了與城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相關(guān)的領(lǐng)域，城市居民公共消費(fèi)水平明顯高于農(nóng)村居民，以農(nóng)民身份進(jìn)城的農(nóng)民工難以融入城市生活，不能享受與市民同等的公共服務(wù)保障。由此形成了這樣一個(gè)循環(huán)，財(cái)政民生投入越大，城鄉(xiāng)公共消費(fèi)差距就越大，低收入農(nóng)民就無(wú)法真正走出低消費(fèi)—低能力—低收入—低消費(fèi)的惡性循環(huán)。

四、相對(duì)貧困時(shí)期財(cái)政扶貧政策的“進(jìn)”與“退”

作為曾是全球貧困人口規(guī)模最大的國(guó)家，中國(guó)消除絕對(duì)貧困并無(wú)經(jīng)驗(yàn)可循，作為減貧成績(jī)最為顯著的國(guó)家，中國(guó)進(jìn)入相對(duì)貧困階段后已有的減貧經(jīng)驗(yàn)并不能完全照搬。長(zhǎng)效解決相對(duì)貧困問題面對(duì)的是一系列深層次矛盾問題，需要重構(gòu)扶貧政策體系。

(一)消除絕對(duì)貧困的扶貧政策體系及財(cái)政的作用

改革開放以來(lái)，中國(guó)先后制定了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》。2011年頒布實(shí)施的新十年農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要首次確立了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧“三位一體”的大扶貧格局。在大扶貧格局下，中國(guó)逐步形成了包括財(cái)稅支持、投資傾斜、金融服務(wù)、產(chǎn)業(yè)扶持、土地使用、生態(tài)補(bǔ)償、人才保障、群體保障共八類政策保障體系。

圖2 中國(guó)扶貧格局與扶貧體系

事實(shí)上，脫貧攻堅(jiān)離不開政府財(cái)政資源的投入，幾乎每一項(xiàng)政府扶貧政策里都涉及資金保障內(nèi)容，從廣義上理解財(cái)政扶貧政策更符合中國(guó)扶貧政策體系的實(shí)際。在消除絕對(duì)貧困早期階段，財(cái)政扶貧就近乎撐起了扶貧格局中“專項(xiàng)扶貧”的全部，最能體現(xiàn)政府扶貧意圖，在整個(gè)扶貧政策體系中起到至關(guān)重要的作用。

圖3 中國(guó)財(cái)政扶貧政策體系

脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中形成的扶貧政策體系是否在治理相對(duì)貧困階段可以照搬？如果不能，是否意味著原有政策體系要推倒重來(lái)？這是擺在新時(shí)期相對(duì)貧困治理面前無(wú)法回避的兩個(gè)問題。從貧困標(biāo)準(zhǔn)、貧困對(duì)象、貧困規(guī)模等核心要素看，相對(duì)貧困明顯有別于絕對(duì)貧困，完全照搬不能解決相對(duì)貧困的全部問題。從貧困屬性上看，二者本質(zhì)上又是相通的，消除絕對(duì)貧困和治理相對(duì)貧困是一脈相承的，返貧的風(fēng)險(xiǎn)因素仍然存在。建立解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的財(cái)政政策體系應(yīng)該“有進(jìn)有退，有取有舍”。

(二)財(cái)政扶貧政策的“進(jìn)”

1.“跟進(jìn)”，保持原有扶貧政策體系中財(cái)政政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧的“進(jìn)取之勢(shì)”，一以貫之地扶助貧困人口通過(guò)勞動(dòng)報(bào)酬增加收入。2019年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入11,567元，其中，工資性收入4,082元，經(jīng)營(yíng)凈收入4,163元，二者合計(jì)占比高達(dá)71%，在人均可支配收入名義增長(zhǎng)1,196元中，工資性收入和經(jīng)營(yíng)凈收入合計(jì)貢獻(xiàn)率高達(dá)61%。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，截至2019年年末，全國(guó)已有92%的貧困戶參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展當(dāng)中，67%的脫貧人口主要通過(guò)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)增收脫貧，產(chǎn)業(yè)扶貧已經(jīng)成為脫貧攻堅(jiān)“五個(gè)一批”中涉及面最廣、帶動(dòng)人口最多的，但是，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)實(shí)現(xiàn)增收的基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固，“順風(fēng)順?biāo)蹦昃澳軌驌?dān)起增收的任務(wù)，一旦遇到一些風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)就容易“趴窩”。受新冠肺炎疫情影響，2020年第一季度貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入同比名義增長(zhǎng)2.7%，增速是全國(guó)農(nóng)村居民可支配收入增速的3倍，但貧困地區(qū)農(nóng)村居民工資性收入和經(jīng)營(yíng)凈收入對(duì)名義收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率分別只有4.2%和1.2%，大幅低于常年水平，轉(zhuǎn)移凈收入對(duì)增收的貢獻(xiàn)率則高達(dá)94.8%，大幅高于常年水平。這反映出正常年份產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧對(duì)增收雖然具有牽引動(dòng)能，但抵御風(fēng)險(xiǎn)能力仍然明顯偏弱，相對(duì)貧困時(shí)期產(chǎn)業(yè)扶貧政策和就業(yè)扶貧政策需要著力提升增收貢獻(xiàn)的穩(wěn)定性。

2.“新進(jìn)”，通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)造制度紅利，把財(cái)產(chǎn)性收入培植為新的收入增長(zhǎng)點(diǎn)。隨著產(chǎn)權(quán)制度不斷完善和市場(chǎng)化改革不斷深入，股權(quán)、物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、金融資產(chǎn)、公共資源等越來(lái)越多的要素被導(dǎo)入產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，不同要素在統(tǒng)一市場(chǎng)體系中產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)逐步提升了配置資源的整體效率，然而，作為最重要的要素之一的土地資源卻始終處于城鄉(xiāng)二元分割狀態(tài)，尚未建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、增值收益分配、農(nóng)村土地征收等都缺乏統(tǒng)一的頂層制度設(shè)計(jì)。這也導(dǎo)致貧困地區(qū)農(nóng)村居民年可支配收入中財(cái)產(chǎn)凈收入占比不足2%，2020年第一季度可支配收入構(gòu)成中只有財(cái)產(chǎn)凈收入名義增長(zhǎng)為負(fù)(3)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布2020年第一季度貧困地區(qū)農(nóng)村居民可支配收入中財(cái)產(chǎn)凈收入同比名義增長(zhǎng)-0.5%。。

(三)財(cái)政扶貧政策的“退”

在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，政府通過(guò)增加財(cái)政支出相繼實(shí)施了一系列超常規(guī)的扶貧政策。過(guò)度使用財(cái)政扶貧增支政策面臨著越來(lái)越多的副作用，如一些已出臺(tái)的財(cái)政扶貧政策的邊際支出效果出現(xiàn)了弱化跡象、財(cái)政新增投入對(duì)減貧的邊際貢獻(xiàn)也在減退、超常規(guī)扶貧政策與日益緊張的貧困地方政府支出壓力矛盾凸顯等。在一些貧困地區(qū)特別是深度貧困地區(qū)，“缺錢”已不是脫貧攻堅(jiān)的首要矛盾，部分地區(qū)逐年累加的財(cái)政性支出存量也沒有徹底解決致貧根本問題。從長(zhǎng)效機(jī)制中“效”的角度看，既有扶貧政策體系中部分政策有選擇性退出的必要。

1.按照既定的脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃，在消除絕對(duì)貧困階段已經(jīng)完成的扶貧任務(wù)或者制約脫貧的短板已經(jīng)補(bǔ)齊的相關(guān)扶貧領(lǐng)域，財(cái)政性投入應(yīng)及時(shí)退出，建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)停止立項(xiàng)審批。相關(guān)政策包括“十三五”時(shí)期已經(jīng)完成的易地扶貧搬遷任務(wù)、“短板”已經(jīng)基本補(bǔ)齊的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)(如農(nóng)村道路“村村通”工程、日常飲水已達(dá)安全標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目)。

2.貧困程度較輕的貧困地區(qū)在產(chǎn)業(yè)扶貧幫扶下，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)育成熟度較高、特色產(chǎn)品具備較強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、產(chǎn)品品牌具有一定市場(chǎng)知名度，相關(guān)產(chǎn)業(yè)具備了良性發(fā)展能力，產(chǎn)業(yè)扶貧政策應(yīng)及時(shí)退出，財(cái)政性支持應(yīng)及時(shí)停止。相關(guān)政策包括農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖、加工領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼政策，市場(chǎng)主體的稅收減免及優(yōu)惠政策等。

3.部分地區(qū)在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)展的探索性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，這些產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品多屬于小眾產(chǎn)品，市場(chǎng)容量有限，產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)明顯偏大。如果經(jīng)過(guò)若干年度實(shí)踐證明產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)成熟度低、發(fā)展空間小、帶動(dòng)能力弱、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在較多不確定性，短期產(chǎn)業(yè)提升空間有限，財(cái)政性扶持投入應(yīng)及時(shí)退出。

(四)財(cái)政扶貧政策的“先進(jìn)后退”

從絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困面臨一個(gè)轉(zhuǎn)換過(guò)程，財(cái)政扶貧政策體系調(diào)整并非完全表現(xiàn)為單向的“進(jìn)”或“退”，有些財(cái)政扶貧政策接續(xù)具有柔性特征，具體政策調(diào)整需要在過(guò)渡期根據(jù)實(shí)際需要和執(zhí)行效果以務(wù)實(shí)的態(tài)度進(jìn)行判別。財(cái)政兜底保障政策是貧困戶扶貧政策中的最后一項(xiàng)，對(duì)喪失勞動(dòng)能力貧困人口獲得穩(wěn)定收入進(jìn)而擺脫絕對(duì)貧困起到不可或缺的基礎(chǔ)作用，但是在一些“三區(qū)三州”深度貧困縣，身體健康且有勞動(dòng)能力的貧困人口享受低保待遇占比較高并非個(gè)別現(xiàn)象，越是臨到“摘帽”和“脫貧”的最后時(shí)點(diǎn)，貧困戶對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移性收入的依賴往往更高?？陀^來(lái)看，2020年后深度貧困地區(qū)出現(xiàn)群體性返貧的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)仍然存在，在一定程度上返貧概率與財(cái)政兜底保障力度呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。有必要采取務(wù)實(shí)態(tài)度調(diào)整財(cái)政兜底保障政策，即“先進(jìn)后退”。在過(guò)渡期內(nèi)，加大深度貧困地區(qū)低保補(bǔ)助范圍，適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，以時(shí)間換空間，降低產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧壓力，同時(shí)前瞻性設(shè)計(jì)好、把握好兜底保障政策退坡的條件和時(shí)機(jī)。

(五)財(cái)政扶貧政策的“以退為進(jìn)”

我國(guó)的絕對(duì)貧困具有群體性、區(qū)域性、綜合性特征，在“一個(gè)都不能少”的脫貧目標(biāo)任務(wù)下，超常規(guī)的政策組合和實(shí)施力度是消除絕對(duì)貧困的重要保障。在扶貧大格局下，政策目標(biāo)單一明確而政策實(shí)施多頭發(fā)力、實(shí)施主體多元化，這在脫貧任務(wù)繁重且迫切時(shí)是必要的，但是治理相對(duì)貧困問題應(yīng)該有長(zhǎng)期性和系統(tǒng)性考慮，建立長(zhǎng)效機(jī)制還需要“專業(yè)的部門做專業(yè)的事”。比如，貧困地區(qū)公共服務(wù)供給問題，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)期曾調(diào)動(dòng)財(cái)政、相關(guān)政府部門、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、民營(yíng)企業(yè)等紛紛加入扶貧隊(duì)伍，提供的教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)水平參差不齊，雖然是提供了，但管理成本也明顯提高了。在貧困形勢(shì)發(fā)生變化后，需要適時(shí)調(diào)整欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)的幫扶模式，在政府間事權(quán)與支出責(zé)任改革大背景下將公共服務(wù)退出扶貧政策范疇，“以退為進(jìn)”，讓公共服務(wù)保障資金回歸轉(zhuǎn)移支付，讓公共服務(wù)管理回歸行業(yè)部門。通過(guò)規(guī)劃制定和資金保障，有效提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)水平。

五、構(gòu)建相對(duì)貧困群體收入增長(zhǎng)的財(cái)政政策長(zhǎng)效保障機(jī)制

長(zhǎng)效保障機(jī)制中“長(zhǎng)”是指可持續(xù)，“效”是指有效率。雖然研究的主要問題是基于長(zhǎng)期視角下，但是處在貧困轉(zhuǎn)換的過(guò)渡時(shí)期應(yīng)該有“短”“中”“長(zhǎng)”不同周期的戰(zhàn)略布局。一是從短期來(lái)看，貧困群體收入面臨的首要問題是“穩(wěn)”。貧困人口戶均收入剛經(jīng)歷了連續(xù)年度快速增長(zhǎng)，鞏固脫貧成果、夯實(shí)增收基礎(chǔ)仍面臨不少挑戰(zhàn)，特別是面對(duì)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情沖擊，穩(wěn)定收入增長(zhǎng)趨勢(shì)是建立長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)。只有穩(wěn)住了貧困戶收入增長(zhǎng)趨勢(shì)，才能防止深度貧困地區(qū)貧困人口在絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困之間搖擺，確保財(cái)政政策解決相對(duì)貧困的基礎(chǔ)。二是從中期來(lái)看，財(cái)政扶持政策取向需要解決的問題是“調(diào)”，即降低貧困地區(qū)，特別是深度貧困地區(qū)貧困人口轉(zhuǎn)移性收入比重，縮小低保群體規(guī)模，前瞻性設(shè)計(jì)低保政策退坡，還原社會(huì)救助政策兜底保障屬性。把財(cái)政政策的扶持重點(diǎn)放在產(chǎn)業(yè)和就業(yè)上，加大邊疆、民族地區(qū)技能培訓(xùn)力度。讓身體健康且有勞動(dòng)能力的相對(duì)貧困人口以勞動(dòng)收入逐步替代財(cái)政轉(zhuǎn)移性收入。三是從長(zhǎng)期來(lái)看，建立解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的根本問題是“增”，即通過(guò)深化改革破除制約低收入群體增收的體制機(jī)制障礙，為相對(duì)貧困人口收入可持續(xù)增長(zhǎng)打開空間。一方面通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造相對(duì)貧困群體財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)的制度紅利；另一方面，依托政府間財(cái)政關(guān)系改革在城鄉(xiāng)間相對(duì)平等地提供公共服務(wù)，有效增加貧困群體的人力資本積累能力。

(一)貧困轉(zhuǎn)換過(guò)渡期內(nèi)增強(qiáng)兜底保障政策的靈活性

第一，在五年過(guò)渡期內(nèi)增加低保政策覆蓋面，延續(xù)相對(duì)寬松的低保資格認(rèn)定政策，容忍健康勞動(dòng)人口享受低保補(bǔ)助待遇；第二，總結(jié)疫情期間對(duì)貧困群體轉(zhuǎn)移性收入兜底保障政策經(jīng)驗(yàn)，做好“寬容期”進(jìn)一步提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的支出預(yù)案；第三，對(duì)深度貧困地區(qū)低保補(bǔ)助政策實(shí)行差異化管理，參考脫貧時(shí)間、健康程度、就業(yè)機(jī)會(huì)等因素科學(xué)評(píng)估，多檔設(shè)置低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，在過(guò)渡期內(nèi)避免形成對(duì)低保補(bǔ)助依賴度越來(lái)越重的政策效果；第四，對(duì)健康且有勞動(dòng)能力貧困人口享受低保補(bǔ)助政策要有前瞻性的退坡考慮，退坡進(jìn)程視貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)性與就業(yè)穩(wěn)定度而定。

(二)政府基于產(chǎn)區(qū)設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展公共企業(yè)

從中期視角來(lái)看，財(cái)政扶貧資金的使用重點(diǎn)有計(jì)劃向產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧轉(zhuǎn)移，支持脫貧建檔立卡戶通過(guò)市場(chǎng)化方式拓展勞動(dòng)報(bào)酬空間。對(duì)于大多數(shù)深度貧困地區(qū)而言，發(fā)展產(chǎn)業(yè)既不是“從無(wú)到有”，一味地瞄準(zhǔn)高端和創(chuàng)新，也不是“有錢就賺”，區(qū)域內(nèi)簡(jiǎn)單復(fù)制，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)同質(zhì)化必然導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)，最終都“無(wú)錢可賺”。貧困地區(qū)地方政府應(yīng)該認(rèn)真謀劃傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，特別是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，積極應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。首先，深度貧困地區(qū)發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)要立足產(chǎn)區(qū)。改善貧困群眾民生主要立足行政轄區(qū)，貧困管理主要立足貧困片區(qū)，適度上提統(tǒng)籌層次，將發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)定位在產(chǎn)區(qū)層面，統(tǒng)籌做好產(chǎn)、供、銷各個(gè)環(huán)節(jié)，有效降低“小農(nóng)戶”“貧農(nóng)戶”面臨的大市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。適度上收貧困地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃?rùn)?quán)力，避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展碎片化形成產(chǎn)區(qū)內(nèi)部農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格惡性競(jìng)爭(zhēng)。其次，基于產(chǎn)區(qū)政府出資設(shè)立傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展平臺(tái)企業(yè)，不把貧困地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展全部依賴民營(yíng)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動(dòng)。設(shè)立政府背景的公共企業(yè)可以有效控制收益水平，把盈利盡可能讓給貧困農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)貧困群體收益最大化。

(三)增加涉貧社區(qū)投入，推動(dòng)形成更為有效的基層治理體系

“十三五”時(shí)期的易地搬遷建設(shè)任務(wù)已基本完成，應(yīng)全面轉(zhuǎn)向搬遷群眾后續(xù)扶持，其中，涉貧社區(qū)政策扶持的重點(diǎn)是補(bǔ)齊短板。第一，補(bǔ)齊完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施短板，這既包括增加后續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施投入提升已建成社區(qū)服務(wù)水平，如環(huán)保配套設(shè)施、無(wú)障礙便利設(shè)施等，也包括社區(qū)“軟件”建設(shè)，如信息化管理水平提升、與政府相關(guān)部門公共服務(wù)供給有效銜接等；第二，推行網(wǎng)格化管理，織密社區(qū)保障網(wǎng)絡(luò)，核定城鎮(zhèn)搬遷社區(qū)管理崗位人數(shù)與職責(zé)，設(shè)置社區(qū)工作由專人、專崗負(fù)責(zé)制度，承接搬遷群眾黨務(wù)、公共服務(wù)、社會(huì)保障等各項(xiàng)工作；第三，認(rèn)真評(píng)估貧困地區(qū)土地增減掛鉤政策，強(qiáng)化貧困縣土地節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益績(jī)效考核；第四，通過(guò)提高待遇吸引和培養(yǎng)鄉(xiāng)村治理人才，著力培養(yǎng)本村或本地人才回村回鄉(xiāng)開展基層治理，做到“來(lái)得了、扶得起、落得下、管得好”，逐步提高貧困村“兩委班子”工資待遇。

(四)消除公共服務(wù)供給歧視，提高貧困群體人力資本積累能力

消除公共服務(wù)供給歧視需要解決兩個(gè)問題，即城鄉(xiāng)差異和同城差異。公共服務(wù)存在城鄉(xiāng)差異是事實(shí)，消除差異是共識(shí)。徹底解決公共服務(wù)城鄉(xiāng)差異靠的是久久為功、螞蟻搬家式的持續(xù)投入，需要利用好一切擴(kuò)大投資機(jī)會(huì)，把公共投資重心向農(nóng)村傾斜，著力彌補(bǔ)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板。消除同城差異要把公共服務(wù)供給對(duì)象從市民層面轉(zhuǎn)換到城市常住人口層面，調(diào)整完善中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法，從過(guò)去瞄準(zhǔn)農(nóng)村、中西部等基于地域的靜態(tài)傾斜轉(zhuǎn)向基于人口流動(dòng)的動(dòng)態(tài)傾斜，讓轉(zhuǎn)移支付“跟事走”、公共服務(wù)“跟人走”。

事實(shí)證明，農(nóng)村貧困群體人力資本積累能力要比普通農(nóng)民還要明顯偏弱。近年來(lái)，中國(guó)已經(jīng)在農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、飲水安全等基本公共服務(wù)方面對(duì)貧困地區(qū)加大了投入力度，這是貧困農(nóng)戶人力資本積累的第一個(gè)階段，解決的是農(nóng)民基本素質(zhì)的提升。在解決相對(duì)貧困階段，要著力解決的是第二個(gè)階段的人力資本積累，需要政府在農(nóng)村勞動(dòng)力的公共就業(yè)服務(wù)、職業(yè)技能培訓(xùn)、自主創(chuàng)業(yè)支持等方面給予貧困群體更大力度的政策傾斜和財(cái)政投入，因?yàn)檫@類就業(yè)扶助既關(guān)系到起點(diǎn)公平，也關(guān)系到過(guò)程公平，最終影響結(jié)果公平。

(五)以土地資源推動(dòng)貧困地區(qū)農(nóng)村資本化

脫貧攻堅(jiān)中各級(jí)政府已經(jīng)在盡可能多地調(diào)動(dòng)資源，一些深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)并不缺少自上而下的脫貧資金，如何把這種“不缺錢”的狀態(tài)持續(xù)維持下去，這是一個(gè)必須認(rèn)真對(duì)待的制度問題。從根本上講，資源要素流動(dòng)是遵從市場(chǎng)屬性的，靠一段時(shí)間內(nèi)動(dòng)員集中的政策性扶持難以撐起全部減貧任務(wù)，還是要回歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展本來(lái)屬性來(lái)構(gòu)建新農(nóng)村。解決貧困地區(qū)缺少資金的最根本問題不在于動(dòng)員外部向貧困地區(qū)投入多少資本，而是如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資本化。貧困地區(qū)農(nóng)村既不缺少資源，也不缺少資本平臺(tái)，而是缺少資本化機(jī)制。目前已經(jīng)在試點(diǎn)探索賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能改革，應(yīng)該在貧困地區(qū)盡快完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)，對(duì)接資本下鄉(xiāng)，推動(dòng)貧困地區(qū)土地資本化。用土地資本化撬動(dòng)農(nóng)村人力資本，使社會(huì)資本聚集，形成資金、資本、資源等三者互動(dòng)循環(huán)。