聽證制度在農(nóng)業(yè)行政處罰中的適用
——以梁磊訴宿州市埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局案為例

龐新燕

(西南政法大學(xué)， 重慶 401120)

1 案情簡介

1.1 案件基本情況及判決結(jié)果

案件基本情況：埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局接到群眾舉報稱支河鄉(xiāng)王塘村李臺莊共贏農(nóng)資經(jīng)營部經(jīng)營假種子。2019年4月16日，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局前往梁磊經(jīng)營的共贏農(nóng)資經(jīng)營部依法對其檢查，發(fā)現(xiàn)梁磊店內(nèi)存放無任何標(biāo)簽標(biāo)記內(nèi)容的白皮袋種子143袋，現(xiàn)場稱重25 kg·袋-1，共計3 575 kg，貨值9 652.5元，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局制作了現(xiàn)場檢查(勘驗)筆錄。2019年5月19日，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對該案進行行政處罰立案并制作了案件調(diào)查通知書，于5月26日制作了詢問筆錄。2019年7月1日，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出埇農(nóng)(種子)告〔2019〕1號行政處罰事先告知書，告知梁磊擬作出處罰決定并享有陳述申辯、聽證的權(quán)利。2019年7月8日，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出埇農(nóng)(種子)罰〔2019〕1號行政處罰決定(以下簡稱處罰決定)，決定沒收梁磊違法種子143袋(3 575 kg)，罰款人民幣7萬元整。梁磊向安徽省宿州市埇橋區(qū)人民法院提起訴訟。

判決結(jié)果：一審法院依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十九條之規(guī)定，判決駁回梁磊的訴訟請求。案件受理費50元，由梁磊負擔(dān)。

二審判決結(jié)果：一、撤銷安徽省宿州市埇橋區(qū)人民法院于2020年6月21日作出的(2019)皖1302行初261號行政判決；二、撤銷被上訴人宿州市埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出的埇農(nóng)(種子)罰〔2019〕1號行政處罰決定及被上訴人宿州市埇橋區(qū)人民政府作出的埇政復(fù)決〔2019〕16號行政復(fù)議決定；三、責(zé)令被上訴人宿州市埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局重新做出行政處罰決定。一、二審案件受理費各50元，由被上訴人宿州市埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負擔(dān)。本判決為終審判決[1]。

1.2 案件爭議焦點

1.2.1埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的聽證告知程序是否合法

本案二審法院之所以撤銷一審法院的判決，其中一個重要的爭議焦點即為行政機關(guān)是否履行了聽證制度中的告知義務(wù)，它關(guān)涉行政處罰決定是否合法、行政復(fù)議結(jié)果是否有效以及一審法院的判決是否正當(dāng)。一審法院認為行政機關(guān)以附件發(fā)送的聽證通知書有效，二審法院則認為相對人沒有在通知單上簽字，聽證通知書沒有送達，程序違法。因此，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局是否將告知通知書送達相對人成為本案一個值得進一步討論的爭議焦點。

1.2.2埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出的行政處罰決定是否合法

程序正當(dāng)是行政處罰是否合法的關(guān)鍵評估標(biāo)準(zhǔn)。本案中，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出的行政處罰決定是在假設(shè)一切行政處罰程序合法的基礎(chǔ)之上。囿于聽證程序存在爭議，自然行政處罰決定可能存在不公平。因此，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出的行政處罰決定是否合法成為本案需要討論的另外一個爭議焦點。

2 法理分析

2.1 農(nóng)業(yè)行政處罰中聽證告知程序的分析

第一，對本案中埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出的聽證告知程序是否合法的分析?！皼]有聽證制度就不存在行政程序法”已成為各國的共識，聽證制度成為了現(xiàn)代民主的一個重要標(biāo)志[2]。行政聽證制度是現(xiàn)代行政程序法的核心制度[3]，具有準(zhǔn)司法性質(zhì)。因此，對于程序公正的要求極高，程序公平影響聽證結(jié)果。聽證制度之所以作為一項制度區(qū)別于普通的聽取意見，是由于聽證制度的實施有賴于行政公開、職能分離、事先告知等法律原則的限制。行政聽證制度設(shè)置的目的是在行政機關(guān)作出損害相對人利益的決定前國家賦予其表達意見和辯論的權(quán)利，以保護相對人的合法權(quán)益。它是法治國家建設(shè)中一項不可缺少的重要制度。該制度起源于西方國家，美國依據(jù)憲法中的正當(dāng)程序條款發(fā)展了正式聽證程序[4]，經(jīng)過長時間的發(fā)展逐漸趨于完善，并成為一項系統(tǒng)化的法律制度。然而，對我國而言聽證制度不僅是舶來品且發(fā)展時間相對較短，因此，在實踐運行中存在著不少問題。例如：在行政處罰中聽證制度的適用范圍過窄、啟動主體單一、行政聽證告知程序的規(guī)定不夠詳細、主持人制度不規(guī)范、聽證筆錄效力缺失、聽證程序不夠健全等問題。在本案中，二審法院撤銷一審判決最重要的原因之一就是行政機關(guān)在舉行聽證之前埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的告知程序環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，二審法院將此認定為行政機關(guān)沒有把聽證通知書送達相對人?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》中第59條規(guī)定：農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)依照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證件、較大數(shù)額罰款、沒收較大數(shù)額財物等重大行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。當(dāng)事人要求聽證的，農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。本案中，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對相對人售賣假種子的行為作出罰款7萬元的行政處罰，屬于處罰數(shù)額較大情形，應(yīng)當(dāng)告知相對人梁磊有聽證的權(quán)利。埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在行政訴訟時提供的證據(jù)(一份附件)用于證明已告知梁磊其具有聽證的權(quán)利。但是該附件上并沒有顯示相對人簽收，因此，二審法院認為其不能證明聽證通知書已送達梁磊。行政相對人沒有收到聽證告知書是行政機關(guān)沒有按照法定程序履職的表現(xiàn)，因此，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的聽證告知程序違法。

第二，我國行政聽證告知程序存在的問題。研究我國現(xiàn)行行政聽證程序規(guī)定內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)在聽證程序的制度設(shè)置中，有關(guān)聽證告知程序內(nèi)容的規(guī)定過于簡單，而且不具體，不符合行政公開、行政公平、公正原則的要求?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》《行政處罰法》都規(guī)定，行政機關(guān)在做出行政處罰時應(yīng)當(dāng)告知行政相對人有提出聽證的權(quán)利，這也說明事先告知是聽證制度的一項重要原則。從目前《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》《行政處罰法》規(guī)定的告知程序來看，我國在這方面僅僅是原則性的規(guī)定，無論是在內(nèi)容上還是形式上都太過于籠統(tǒng)，不夠具體。主要表現(xiàn)在：首先，沒有規(guī)定法定的告知形式。行政聽證制度的告知程序和其他程序一樣，告知的具體內(nèi)容需要借助外在形式承載，并通過告知形式的存在證明告知程序的執(zhí)行過程。具體規(guī)定告知程序執(zhí)行形式是行政行為公開、透明、公正的表現(xiàn)。然而，聽證制度中的告知程序應(yīng)當(dāng)采用何種形式在具體的法律規(guī)定中并沒有具體明確的規(guī)定。實踐中經(jīng)常用到的告知形式如電話、郵件、書面送到、公告告知等，但是它們之間形式相差較大且效力也不盡相同。同樣作為告知內(nèi)容的載體，不同告知形式的準(zhǔn)確性、及時性、可獲得性有著明顯差別，有的甚至差別較大。例如：電話告知與書面送達告知，電話告知雖然方便，但是不容易留取證據(jù)，且存在相對人遺忘的風(fēng)險。相對的書面送達告知既有書面證據(jù)又有憑證，是一種較為常用的告知方式。聽證程序中告知程序具體規(guī)定的缺失，難免為行政機關(guān)不依法履行告知義務(wù)，侵害相對人的應(yīng)有權(quán)利留下空間。法定告知形式的缺失，對多種告知形式同時存在而何種告知形式更具法律效力的判斷帶來困難，這與行政公平、公正原則不相符合。其次，告知的內(nèi)容不夠具體。在形式得以完善的同時，告知內(nèi)容也應(yīng)該翔實、具體，這樣才能夠達到公平、公正的目標(biāo)。目前，農(nóng)業(yè)行政處罰的聽證告知程序中規(guī)定的告知內(nèi)容主要包括舉行聽證的時間、地點、聽證人員名單以及可以申請回避和可以委托代理人等事項。總體來講，僅僅規(guī)定這些內(nèi)容太過于寬泛，行政機關(guān)在實踐中操作的自由裁量權(quán)過大，因為在告知內(nèi)容中并沒有明確規(guī)定告知事實是簡單告知或具體告知、是全部告知還是部分告知。這些不具體的規(guī)定難免會給行政機關(guān)濫用自由裁量權(quán)、逃避職責(zé)留下寬松的法律環(huán)境。最后，通知相對人有關(guān)聽證的內(nèi)容過于簡單。通知內(nèi)容是否詳盡直接關(guān)系到行政相對人對整個聽證程序的認知以及很大程度上決定其合法權(quán)益是否能得到有效維護。如果法律法規(guī)對一項程序的內(nèi)容和形式都有明確具體的規(guī)定，或許從法律層面來看達到了行政公開、公平原則的一般要求，但如果在具體通知相對人的過程中采取簡化方式，那么就會極大削弱法律法規(guī)的可執(zhí)行性。如果想要達到行政公開、公平原則的具體要求，立法、執(zhí)法環(huán)節(jié)都需要有明確具體規(guī)定，缺一不可。目前，我國在聽證告知程序方面的規(guī)定缺乏具體性，例如：送達相對人通知書的內(nèi)容包括聽證時間、地點，有關(guān)行政處罰所涉及的事實、理由、依據(jù)，聽證會參與人員、聽證的具體程序等在通知書中都沒有顯示。這對行政相對人通過聽證來維護自己合法權(quán)利的意愿不相符，特別是對聽證程序了解甚微的公民，在無形之中增加了他們維權(quán)的難度。

2.2 對本案中行政處罰決定的分析

第一，對埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出的行政處罰決定是否合法的分析。羅爾斯在《正義論》中提出，正義取決于法治，而法治的實現(xiàn)取決于一定形式的正當(dāng)性過程，正當(dāng)過程主要通過程序來實現(xiàn)[5]。因而，正當(dāng)程序是行政機關(guān)作出合法行政處罰行為的重要一環(huán)，行政處罰的公平公正離不開正當(dāng)程序的制約。行政處罰作為一種侵益性行政行為，法律有必要對其予以嚴(yán)格的程序約束[6]。1989年《行政訴訟法》通過，其中規(guī)定法定程序作為判斷具體行政行為的評價標(biāo)準(zhǔn)，并愈發(fā)受到重視。我國法律自古以來的傳統(tǒng)就是“重實體、輕程序”，在沒有明確程序規(guī)定指導(dǎo)下，各級行政機關(guān)執(zhí)法人員對法定程序的理解不到位，甚至出現(xiàn)實施程序混亂的現(xiàn)象，這也催生了《行政處罰法》的出臺，進一步規(guī)范了行政機關(guān)在進行行政處罰時的程序性問題，保障了行政相對人的合法權(quán)利。在本案中，二審法院撤銷被上訴人宿州市埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出的埇農(nóng)(種子)罰〔2019〕1號行政處罰決定，究其原因是埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出的行政處罰決定違反了程序正當(dāng)原則，侵害了行政相對人的合法權(quán)利。聽證告知程序與告知陳述、申辯程序作為行政處罰過程中行政相對人的重要程序性權(quán)利，行政機關(guān)在做出行政處罰時應(yīng)當(dāng)予以充分保護。本案中，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出罰款7萬元的行政處罰，屬于數(shù)額較大情形，應(yīng)當(dāng)告知行政相對人梁磊有聽證的權(quán)利。而埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在行政訴訟時提供證據(jù)附件1用于證明已告知梁磊聽證權(quán)利，從案件提供的證據(jù)以及雙方陳述來看并不成立，相對人梁磊并未收到告知其聽證權(quán)利的通知書。首先，該附件的送達回證上并沒有顯示簽收，不能證明已送達至梁磊。其次，按照《中華人民共和國行政復(fù)議法》第23條規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)自行政復(fù)議申請受理之日起七日內(nèi)，將行政復(fù)議申請書副本或者行政復(fù)議申請筆錄復(fù)印件發(fā)送被申請人。被申請人應(yīng)當(dāng)自收到申請書副本或者申請筆錄復(fù)印件之日起十日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。本案中，該份附件在行政復(fù)議時未向復(fù)議機關(guān)提供，不應(yīng)作為支持行政行為合法的證據(jù)。綜上，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局未向相對人梁磊送達舉行聽證的告知書，屬于程序嚴(yán)重違法，因此，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出的行政處罰決定不合法。

第二，農(nóng)業(yè)行政處罰程序存在的不足。1996年《行政處罰法》頒布時，大量存在的行政處罰行為缺乏規(guī)范約束，被處罰人知情、申辯等程序權(quán)利缺乏保障，“為錢執(zhí)法”亂象屢禁不止[7]。實施程序亂一直是行政處罰的一個頑疾，也是推動《行政處罰法》出臺的一個重要原因。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，《行政處罰法》的頒布規(guī)范了行政處罰程序亂象，但是對于行政處罰程序問題依然存在很多不足?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》以《行政處罰法》為依托，規(guī)定了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域行政處罰的程序，但是處罰程序依然存在諸多問題。主要表現(xiàn)在：1、處罰程序缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性。在農(nóng)業(yè)行政處罰領(lǐng)域，完整的行政處罰程序相對比較繁瑣，包括立案、調(diào)查、取證、決定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)。其中調(diào)查、決定環(huán)節(jié)最為重要，因為關(guān)涉行政處罰的程序和結(jié)果是否合理、公正，是否達到行政處罰的目的。調(diào)查程序關(guān)涉問題較多，不僅需要在調(diào)查取證環(huán)節(jié)小心謹(jǐn)慎，其他方面對程序公正的要求都極高。調(diào)查環(huán)節(jié)是行政處罰程序的核心，調(diào)查環(huán)節(jié)以及之后作出處罰決定前對于較大數(shù)額的罰款需要向相對人說明其享有聽證的權(quán)利，這就把調(diào)查和聽證聯(lián)系在一起。聽證制度與調(diào)查一樣都注重程序，是程序公正的客觀表達。在本案中就是因為行政機關(guān)舉行聽證程序不規(guī)范導(dǎo)致行政處罰結(jié)果被法院撤銷。行政機關(guān)內(nèi)部采取的是首長負責(zé)制，即為行政首長在民主調(diào)查、討論基礎(chǔ)上對事務(wù)作出最終決定，相對公平、公正。但是，在20世紀(jì)90年代，《行政處罰法》剛頒布不久，在行政處罰的實際運行中會出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部獨斷專行的現(xiàn)象，缺乏民主的集體討論和科學(xué)合理的論證程序。其次，行政機關(guān)中一些工作人員的按程序執(zhí)法意識淡薄，相對人的陳述、申辯等重要的程序性權(quán)利得不到有效保障。陳述、申辯作為相對人享有的重要的程序性權(quán)利，在抗辯過程中相對人有權(quán)出示有利證據(jù)抗辯行政機關(guān)認定的對其不利的證據(jù)。同時，可以要求行政機關(guān)作出合理解釋。即便是最終認定相對人的行為違法，相對人在陳述、申辯中可以了解行政機關(guān)進行行政處罰的理由、依據(jù)，不僅發(fā)揮了法律的教育作用，而且對行政相對人之后依法經(jīng)營提供指導(dǎo)。

雖然聽證制度起源于西方，它的本質(zhì)是國家為維護資產(chǎn)階級統(tǒng)治而設(shè)立的，但是它的控權(quán)功能和發(fā)揚民主的思想值得學(xué)習(xí)、借鑒[8]。特別是我國比較缺乏行政正當(dāng)程序觀念，進一步完善聽證制度非常必要。行政處罰程序規(guī)制的不足和實際需求，都需要一部完整、規(guī)范的行政程序法來完善。因行政行為復(fù)雜、多樣，至今我國還沒有一部行政程序法。但《行政處罰法》以及行政處罰領(lǐng)域的特別法(例如：《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》)開啟了構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)、正當(dāng)行政程序制度的典范，為行政程序法的出臺奠定良好的法律基礎(chǔ)。

3 案件結(jié)論及完善建議

3.1 案件得出的結(jié)論

本文選取了較為典型的因程序不合法導(dǎo)致二審法院撤銷一審法院判決的案例，以此來凸顯我國對程序公正的重視。在農(nóng)業(yè)行政處罰領(lǐng)域，因經(jīng)營、銷售假種子、偽劣種子對農(nóng)民造成的經(jīng)濟損失較大，一般行政機關(guān)對行政相對人的處罰罰款數(shù)額較大。聽證制度是保障相對人陳述、申辯權(quán)利的一種有效制度，應(yīng)廣泛應(yīng)用于該領(lǐng)域。一方面可以保障相對人的合法權(quán)利；另一方面也間接為相對人普法，有利于以后依法經(jīng)營。本文通過第二章的法理分析，得出在相對人要求聽證時，行政機關(guān)沒有按法定程序送達聽證通知書，導(dǎo)致整個處罰程序違法，處罰決定不合法的結(jié)論。因此，二審法院撤銷一審法院的判決，于法有據(jù)。

3.2 完善建議

3.2.1完善農(nóng)業(yè)行政處罰中聽證制度的告知程序

第一，明確農(nóng)業(yè)行政處罰聽證程序的價值取向。價值取向指引規(guī)則設(shè)置，在完善對農(nóng)業(yè)行政處罰聽證程序規(guī)制前，需要明確農(nóng)業(yè)行政處罰聽證程序的價值取向。由于個人經(jīng)歷、學(xué)識、工作、價值取向等不同，對諸如公平、公正、效率等法的價值判斷有所不同。聽證制度本身是一種有利于公眾參與，防止行政偏私和權(quán)力濫用、保障行政公正和反映相對人利益的制度，它很好的平衡了公權(quán)力與個人利益之間的矛盾，不僅保障了相對人正當(dāng)?shù)年愂龅葯?quán)利，而且能有效防止公權(quán)力濫用，侵害公民權(quán)利的事件發(fā)生。于行政機關(guān)而言在實施行政處罰時本身具有權(quán)力優(yōu)勢，很可能會對相對人的合法權(quán)利造成侵害。為此，無論是《行政處罰法》抑或是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》都規(guī)定了聽證制度，以提高行政機關(guān)的工作人員依程序執(zhí)法的意識，樹立程序公正觀念，公平、公正作為聽證制度的價值取向，自然的引導(dǎo)行政機關(guān)和相對人的價值取向，確保程序正義。

第二，細化、完善聽證制度中告知程序的形式和內(nèi)容?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第62條規(guī)定：“聽證機關(guān)應(yīng)當(dāng)在舉行聽證會的七日前送達行政處罰聽證會通知書，告知當(dāng)事人舉行聽證的時間、地點、聽證人員名單及可以申請回避和可以委托代理人等事項?！逼鋵β犠C告知程序的規(guī)定，過于籠統(tǒng)，因此，需在此基礎(chǔ)之上進一步細化告知程序的形式和內(nèi)容。告知程序的完善也是更好落實行政公平、公正原則的要求。諸如：一是，明確告知書的形式，可以規(guī)定為書面形式，當(dāng)然在一定情況下允許口頭告知或者電子郵件等便宜形式，但是從法律效力上來講只有書面形式更具有法律效力。書面形式對舉證來講不僅更有說服力，而且能降低調(diào)查難度，屬于直接的書面證據(jù)，更方便取證，同時，也更有利于對行政機關(guān)進行監(jiān)督，提高行政機關(guān)履職自覺性。二是，明確告知內(nèi)容?？梢栽诟嬷ㄖ獣显黾有姓C關(guān)實施行政處罰認定的具體事實、處罰依據(jù)，也可以注明行政相對人依法享有的聽證權(quán)利等內(nèi)容。不僅是因為普通大眾對于聽證程序知曉甚微，而且聽證告知書中的內(nèi)容對于保障相對人的權(quán)益十分重要，內(nèi)容越具體越有利于相對人了解權(quán)利保護路徑，有利于相對人充分做好保障自身權(quán)利的準(zhǔn)備。三是，規(guī)范通知相對人聽證的具體內(nèi)容。聽證通知書的內(nèi)容中不僅包括聽證會舉行時間、地點等事項，而且需要說明舉行聽證會的具體程序、雙方享有的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)、聽證主持人的情況、處罰決定的依據(jù)以及雙方當(dāng)事人缺席聽證會所要承擔(dān)的后果等內(nèi)容，盡可能將聽證程序所包含的內(nèi)容和注意事項面面俱到的通知到相對人。以保障處于弱勢地位的相對人以及有利害關(guān)系的第三人在聽證會舉行之前全面了解聽證的相關(guān)事項，做好充分準(zhǔn)備，積極參與聽證，維護自身合法權(quán)利，實現(xiàn)聽證程序公平、公正。

3.2.2增設(shè)農(nóng)業(yè)行政處罰程序的參照條款

《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》和《行政處罰法》在適用過程中存在錯位、不銜接現(xiàn)象，主要是因為它們之間的適用順序不明確。如果僅根據(jù)《立法法》的規(guī)定適用法律，可能會出現(xiàn)法律適用過程的僵化，忽視基本法律的最低限度要求?！缎姓幜P法》是立法機關(guān)對行政機關(guān)侵益性行為法的規(guī)定?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》的出臺是為了彌補《行政處罰法》在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域規(guī)定不夠具體、翔實的缺陷。1996年《行政處罰法》出臺，盡管行政處罰法經(jīng)過幾次修訂，但每次修訂也僅能修改一些基礎(chǔ)性的制度、實體和程序的規(guī)定，以彌補與實踐需求的差距。相比《行政處罰法》，《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》作為特別規(guī)定更加靈活，針對性更強，但是也存在某些情況下特別規(guī)定不完善，出現(xiàn)找不到解決依據(jù)的尷尬局面。因此，在《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》中增設(shè)在其規(guī)定、指向不夠準(zhǔn)確的情況下可以參照《行政處罰法》的條款，能更好的解決處理問題無依據(jù)等現(xiàn)象。例如：我國《行政訴訟法》的制定是在參照《民事訴訟法》的基礎(chǔ)上形成的，《行政訴訟法》的不少制度和條款規(guī)定可以在《民事訴訟法》中尋找到來源?，F(xiàn)行的《行政訴訟法》第101條規(guī)定：人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達、財產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。這種較為明確的參照適用的立法技術(shù)對之后《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》的修訂和完善提供參考。一方面，受制定篇幅限制，《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》不可能囊括所有細節(jié)。在缺乏具體程序規(guī)定時，援引其他法律法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定能更好解決現(xiàn)實問題；另一方面，社會發(fā)展迅速，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為很多領(lǐng)域帶來便捷，但也對行政處罰程序提出了更高要求。囿于部門規(guī)章修改相對比較麻煩，如果在此問題上可以參照其他新興特別法的具體事項，能夠彌補因規(guī)章滯后所造成的錯位現(xiàn)象，以實現(xiàn)法的公平、正義價值?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》可以借鑒《行政訴訟法》附則第101條的規(guī)定設(shè)置借鑒條款，規(guī)定本規(guī)章中未明確的程序性事項可以參照行政處罰領(lǐng)域其他法律、法規(guī)以及特別法規(guī)定適用。但是需注意明確可參照的事項和所參照的法律規(guī)范的位階。被參照適用的法律規(guī)范以法律、法規(guī)、規(guī)章為限。所參照的適用事項以時效規(guī)定、送達方式、處罰決定執(zhí)行以及期限規(guī)定等程序性規(guī)定。一是，程序性規(guī)定的事項較為具體，而且隨著時代、科技發(fā)展的不斷變化(例如：互聯(lián)網(wǎng)催生了公告送達)這些方式容易發(fā)生變化，參照較新的法律規(guī)范能提升行政效率。而且這些程序性事項其重要性不及簡易程序、一般程序、聽證程序，對行政處罰決定產(chǎn)生不了實質(zhì)性影響。二是，各個領(lǐng)域的行政機關(guān)在自己領(lǐng)域的日常管理和執(zhí)法過程中形成了一套固有的程序和實施細則，但是它們的法律位階相對比較低，通過在同位階的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》中設(shè)置參照條款的規(guī)定，可以將其“拔高”到同基本法相同的可供參照適用的地位，能對行政部門的立法起到較好的監(jiān)督作用。以此來提高行政機關(guān)對行政處罰程序的重視，保障行政相對人的合法權(quán)益。

4 結(jié) 語

《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》自2006年通過以來，規(guī)范了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域行政機關(guān)實施行政處罰的程序，保障行政相對人的合法權(quán)益。特別是其對聽證制度的詳細規(guī)定推動了我國行政法治建設(shè)中行政聽證程序和行政程序的發(fā)展和完善。聽證制度作為行政程序的核心制度雖然處于有序發(fā)展階段，但是它的完善不是一蹴而就的，同樣需要行政機關(guān)、行政相對人以及廣大人民群眾的積極參與，提出更多切合實際的優(yōu)質(zhì)建議，使聽證制度真正發(fā)揮其保障相對人權(quán)利、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。聽證制度的有效開展不僅可以提高行政相對人維護自身合法權(quán)益的意識，而且能提升其程序意識，利用聽證方式進行陳述、申辯，真正發(fā)揮聽證制度設(shè)置的作用。