公路建筑控制區(qū)管理思考

盧增峰

（煙臺(tái)市招遠(yuǎn)公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)中心，山東煙臺(tái)265400）

0 引言

公路建筑控制區(qū)管理意義重大，既能防止公路街道化，又能避免公路沿線施工對(duì)公路產(chǎn)生影響，有效維護(hù)路產(chǎn)路權(quán)。如果公路建筑控制區(qū)管理不嚴(yán)，將會(huì)導(dǎo)致公路兩側(cè)出現(xiàn)大量違法建筑，遮擋行車視線，危及行車安全，并且會(huì)造成公路在改擴(kuò)建時(shí)因征地拆遷增加費(fèi)用。因此，對(duì)公路建筑控制區(qū)進(jìn)行有效管理是公路管理部門(mén)必須認(rèn)真對(duì)待的重要問(wèn)題。

1 公路建筑控制區(qū)管理現(xiàn)狀

1.1 公路建筑控制區(qū)管理的立法現(xiàn)狀

關(guān)于公路建筑控制區(qū)的立法內(nèi)容在公路相關(guān)法中均有涉及，其中《中華人民共和國(guó)公路法》第五十六條的規(guī)定明確了建筑控制區(qū)的功能是滿足公路養(yǎng)護(hù)、防護(hù)需要，除此之外禁止在公路建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物、地面構(gòu)筑物；建筑控制區(qū)范圍的劃定主體是地方人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定進(jìn)行劃定；《公路安全保護(hù)條例》第十一條對(duì)《中華人民共和國(guó)公路法》的規(guī)定做了進(jìn)一步詳細(xì)化，要求地方人民政府對(duì)建筑控制區(qū)的范圍進(jìn)行劃定時(shí)，應(yīng)當(dāng)組織交通運(yùn)輸、國(guó)土資源等部門(mén)共同參與；建筑控制區(qū)的范圍從公路用地外緣起向外進(jìn)行計(jì)算，其中高速公路不少于30 米，國(guó)道不少于20 米，省道不少于15 米，縣道不少于10 米，鄉(xiāng)道不少于5 米。可見(jiàn)，《公路安全保護(hù)條例》中公路建筑控制區(qū)的規(guī)定，明確了公路用地外緣作為建筑控制區(qū)的起算點(diǎn)，使得以往建筑控制區(qū)與公路用地范圍之間存在交叉的情況得到了解決。但是，對(duì)于公路建筑控制區(qū)的具體范圍規(guī)定依然模糊，只是用“不少于xx 米”規(guī)定了大概范圍，這就導(dǎo)致全國(guó)各地沒(méi)有一致的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)控制區(qū)的范圍進(jìn)行明確。

無(wú)論是《中華人民共和國(guó)公路法》，還是《公路安全保護(hù)條例》，對(duì)公路建筑控制功能的規(guī)定，實(shí)際上是對(duì)公路建筑控制區(qū)內(nèi)的土地進(jìn)行了某種程度的限制。換句話說(shuō)，在公路建筑控制區(qū)內(nèi)的土地，土地的所有權(quán)人（一般是公路沿線村民）可以利用這部分土地種植糧食、作物等，但是不可以利用這部門(mén)土地修建建筑物、地面構(gòu)筑物。這樣做從根本上來(lái)說(shuō)是為了公路將來(lái)拓寬預(yù)留空間，有利于公路事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

1.2 公路建筑控制區(qū)內(nèi)違法行為的管理現(xiàn)狀

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各地工業(yè)園區(qū)、新型社區(qū)、經(jīng)營(yíng)門(mén)市等大量出現(xiàn)，并且呈現(xiàn)出向公路兩側(cè)聚集的情況，導(dǎo)致了公路街道化、控制區(qū)商業(yè)化，在地勢(shì)平坦的地區(qū)類似情況尤為明顯，交通發(fā)達(dá)，土地利用度高是這些地區(qū)的共同特點(diǎn)，這在一定程度上給公路兩側(cè)亂搭亂建等違法行為提供了便利，這些地區(qū)一旦出現(xiàn)違法建筑，就會(huì)導(dǎo)致公路管理工作難以有效開(kāi)展。

近些年，在公路建筑控制區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的涉路糾紛案件呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢(shì)，案件類型也是多種多樣。例如，負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)規(guī)劃的政府部門(mén)，由于對(duì)公路行業(yè)的法律法規(guī)了解不夠，在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)便出現(xiàn)了違規(guī)審批控制區(qū)內(nèi)土地的情況；還有一些公路沿線的私營(yíng)企業(yè)主，為了擴(kuò)大生產(chǎn)追求企業(yè)效益，擅自在控制區(qū)內(nèi)修建廠房等建筑物；更有部分公路沿線群眾在控制區(qū)內(nèi)擅自建設(shè)房屋、旅館或飯店等。從各式各樣的侵權(quán)案件可以發(fā)現(xiàn)，這類涉路違法行為的發(fā)生變得越來(lái)越普遍。

1.3 集鎮(zhèn)區(qū)域公路建筑控制區(qū)的管理現(xiàn)狀

從我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展來(lái)看，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是沿路形成并逐步發(fā)展壯大的，這時(shí)候穿越鄉(xiāng)鎮(zhèn)的過(guò)境公路便成了群眾生產(chǎn)生活的主要街區(qū)，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的不斷變化，過(guò)境公路兩側(cè)便出現(xiàn)了大量經(jīng)營(yíng)商店、超市等，群眾為了交易方便將車輛胡亂停放，最終導(dǎo)致了交通擁堵的亂象。可見(jiàn)，過(guò)境公路不僅沒(méi)有提高公路通行能力，而且容易發(fā)生交通事故。正如前文所述，無(wú)論是《中華人民共和國(guó)公路法》還是《公路安全保護(hù)條例》，都已經(jīng)對(duì)公路建筑控制區(qū)進(jìn)行了詳細(xì)的法律規(guī)定，但在實(shí)踐中，公路建筑控制區(qū)存在的目的主要還是為了管理田間地頭的零星違法建筑，對(duì)于穿越鄉(xiāng)鎮(zhèn)的過(guò)境公路，由于從事生產(chǎn)生活的人民群眾較多，而且大部分建筑物是在修建公路之前已經(jīng)存在，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，公路兩側(cè)住戶是可以對(duì)擁有的合法建筑進(jìn)行修繕的，只要沒(méi)有進(jìn)行擴(kuò)建就行，因此對(duì)這類建筑物的管理尚存在一定困難。

2 公路建筑控制區(qū)管理存在的問(wèn)題

公路建筑控制區(qū)是為保障公路暢通和行車安全而被依法劃定的限制修建建筑的區(qū)域，是一種法律禁止行為。如今，公路建筑控制區(qū)卻面臨著難以管理，違法建筑屢禁不止等情況。主要問(wèn)題如下：

2.1 公路沿線群眾法制觀念淡薄

公路兩側(cè)沿線大多數(shù)商鋪?zhàn)魧?duì)公路方面的法律法規(guī)了解不足，有的甚至是一無(wú)所知，使得沿線住戶隨意侵占公路建筑控制區(qū)的違法行為時(shí)有存在。他們認(rèn)為，只要不是強(qiáng)行占有就不算違法，這就出現(xiàn)了公路沿線很多住戶在建筑控制區(qū)內(nèi)私搭亂建的情況，使得建筑控制區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了大量違法建筑。

2.2 地方政府對(duì)公路管理的重視不夠

公路兩側(cè)建筑控制區(qū)內(nèi)的土地大都屬于集體所有，各地政府為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展直接批準(zhǔn)用地，片面強(qiáng)調(diào)地方利益而忽視了公路的社會(huì)效益和整體效益。

2.3 公路建筑控制區(qū)審批受多部門(mén)制約

公路建筑控制區(qū)審批需要經(jīng)過(guò)多個(gè)政府職能部門(mén)，部門(mén)與部門(mén)之間缺乏溝通，各行其是，導(dǎo)致控制區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的違法建筑難以有效管理。其中，用地審批權(quán)屬于自然資源部門(mén)，建設(shè)審批權(quán)屬于住建部門(mén)，禁止修建建筑物的管理權(quán)又屬于公路部門(mén)，這就造成了公路建筑控制區(qū)內(nèi)的土地“所有權(quán)”“審批權(quán)”“管理權(quán)”分別屬于不同的主體，適用不同的法律法規(guī)[1]，從而給公路管理工作帶來(lái)一定難度。

3 加強(qiáng)公路建筑控制區(qū)管理的措施建議

針對(duì)侵占公路建筑控制區(qū)管理違法行為屢禁不止的情況，公路管理部門(mén)需要采取更多更有效的方式，多做調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，查找難點(diǎn)原因，從而做到加強(qiáng)公路建筑控制區(qū)管理。

3.1 加大法律法規(guī)宣傳，提高沿線群眾愛(ài)路護(hù)路意識(shí)

公路建筑控制區(qū)管理的一個(gè)有效途徑就是大力宣傳公路相關(guān)法，進(jìn)而提高沿線群眾的愛(ài)路護(hù)路意識(shí)。通過(guò)各種宣傳形式使人民群眾認(rèn)識(shí)到建立公路建筑控制區(qū)的重大意義和現(xiàn)實(shí)作用，提高愛(ài)路護(hù)路的覺(jué)悟[2]。在普及工作中，除了借助于日常工作宣傳、“5月路政宣傳月”等形式外，還可以采取以下形式：一是將傳統(tǒng)宣傳與新媒體宣傳相結(jié)合，拍攝制作公路管理知識(shí)小視頻，依托微信群、朋友圈、APP 等平臺(tái)進(jìn)行線上發(fā)布，使廣大民眾形象直觀了解到公路違法行為，讓全社會(huì)認(rèn)識(shí)了解公路，支持公路管理工作，實(shí)現(xiàn)公路管理與社會(huì)公眾互動(dòng)。二是針對(duì)違法建筑易發(fā)路段進(jìn)行重點(diǎn)宣傳。利用周末、傍晚等公眾閑暇時(shí)間，深入走訪易發(fā)路段沿線村鎮(zhèn)，給廣大農(nóng)戶發(fā)放公路宣傳手冊(cè)，向他們講解違法建筑的危害，耐心解答農(nóng)戶不懂不明的公路知識(shí)，爭(zhēng)取得到他們理解和支持，從而有效遏制違法建筑產(chǎn)生。

3.2 適時(shí)建立綜合治理格局，理順審批管理體制

在建筑控制區(qū)管理部門(mén)職能交叉、多頭管理、政出多門(mén)的情況下，公路管理部門(mén)要加強(qiáng)與地方政府的匯報(bào)力度，強(qiáng)化與各個(gè)職能部門(mén)的橫向聯(lián)系，爭(zhēng)取建立“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與、齊抓共管”的綜合治理格局。在公路建筑控制區(qū)審批管理上，積極爭(zhēng)取由政府牽頭，與有關(guān)部門(mén)就公路建筑控制區(qū)管理達(dá)成一致意見(jiàn)，明確公路兩側(cè)建筑應(yīng)當(dāng)符合的標(biāo)準(zhǔn)、條件，理順審批管理體制。探索與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、自然資源、住建等部門(mén)護(hù)路聯(lián)防新思路，建立聯(lián)合審批制度，從而使公路兩側(cè)建筑同時(shí)滿足公路法、土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律法規(guī)的要求，有效避免公路兩側(cè)違法建筑因取得政府審批手續(xù)帶給公路部門(mén)的管理尷尬。

3.3 完善公路沿線路產(chǎn)檔案，加強(qiáng)控制區(qū)源頭管理

對(duì)建筑控制區(qū)的管理，要堅(jiān)持動(dòng)態(tài)管理與靜態(tài)管理相結(jié)合的原則，公路管理部門(mén)首先要建立和完善違法建筑檔案，全面掌握和了解控制區(qū)內(nèi)建筑物、構(gòu)筑物情況，對(duì)其照片、圖像及文字信息進(jìn)行整理歸檔，嚴(yán)格區(qū)分建筑物、構(gòu)筑物屬于原來(lái)就有還是新改擴(kuò)建，依據(jù)法定程序?qū)`法建筑進(jìn)行正確認(rèn)定，保證違法建筑檔案準(zhǔn)確無(wú)誤，為公路管理奠定有效基礎(chǔ)。當(dāng)工作人員巡查道路時(shí)，經(jīng)常性依照違法建筑檔案來(lái)核查建筑控制區(qū)情況，發(fā)現(xiàn)有違法建筑苗頭出現(xiàn)，從源頭管理抓起，實(shí)施跟蹤管理，將違法建筑制止在萌芽狀態(tài)。

此外，依據(jù)《中華人民共和國(guó)公路法》第五十六條有關(guān)建筑控制區(qū)標(biāo)樁、界樁的設(shè)置規(guī)定，公路管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣臏贤▍R報(bào)，及時(shí)劃定建筑控制區(qū)的范圍，并做好標(biāo)樁、界樁設(shè)置工作，這不僅是公路管理部門(mén)盡到“告知義務(wù)”的外在表現(xiàn)，而且還能增強(qiáng)沿線群眾對(duì)公路建筑控制區(qū)的認(rèn)同感，從而有效約束自己的行為，有利于公路建筑控制區(qū)的源頭管理。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公路建筑控制區(qū)管理日益成為公路管理部門(mén)一個(gè)工作難點(diǎn)，呈現(xiàn)出管理路線長(zhǎng)、穿村路段多、街道化趨勢(shì)明顯等特點(diǎn)，本文從分析公路建筑控制區(qū)的管理現(xiàn)狀入手，講述了目前管理中存在的系列問(wèn)題，并提出了一些加強(qiáng)管理的措施建議，希望這些建議能夠?yàn)榻窈蠊饭芾砉ぷ鞯拈_(kāi)展起到一定的借鑒作用，爭(zhēng)取為公眾出行提供一個(gè)安全、暢通的公路環(huán)境。