論環(huán)境審計(jì)中的公民參與制度

慶麗

【摘 ?要】環(huán)境審計(jì)作為一項(xiàng)關(guān)系到全社會的重要工作，與每一個公民都密切相關(guān)，因此，有必要研究環(huán)境審計(jì)中的公民參與制度。公民參與環(huán)境審計(jì)不僅具有現(xiàn)實(shí)意義，也在經(jīng)濟(jì)、政治、社會治理方面具有必要性。而通過鼓勵公眾參與，形成環(huán)境審計(jì)意識，拓寬參與渠道，建立公眾參與環(huán)境審計(jì)制度等途徑來建立公眾參與環(huán)境審計(jì)制度，能夠助力我國環(huán)境審計(jì)工作的有效開展。

【Abstract】As an important work related to the whole society， environmental audit is closely related to every citizen. Therefore， it is necessary to study the citizen participation system in environmental audit. Citizen participation in environmental audit is not only of practical significance， but also of necessity in economic， political and social governance. By encouraging public participation， forming environmental audit consciousness， broadening the channels of participation， and establishing public participation environmental audit system， the establishment of public participation environmental audit system can facilitate the effective development of China's environmental audit work.

【關(guān)鍵詞】環(huán)境審計(jì);公民參與;審計(jì)意識

【Keywords】environmental audit; citizen participation; audit consciousness

【中圖分類號】F239.44 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2021）12-0133-03

1 引言

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，環(huán)境問題愈發(fā)嚴(yán)重，環(huán)境治理的相關(guān)工作也更加值得重視，各國政府都出臺了相關(guān)的政策措施，大力推進(jìn)環(huán)境審計(jì)工作的開展。而所謂的環(huán)境審計(jì)，“是對生產(chǎn)、生活活動過程中產(chǎn)生的環(huán)境問題的抑制、消除或改善環(huán)境而進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行監(jiān)督、鑒證、評價，使之符合可持續(xù)發(fā)展要求的一種獨(dú)立監(jiān)督行為”[1]。人類是環(huán)境的產(chǎn)物，又是環(huán)境的改造者。在環(huán)境保護(hù)教育不斷提高的同時，人們對環(huán)境與自身健康之間關(guān)系的認(rèn)識逐漸深入，社會公民對環(huán)境污染的容忍度也隨之降低。因此，在環(huán)境審計(jì)之中引入公民參與制度，很有必要。一方面，公眾參與能夠助力國家審計(jì)，增強(qiáng)國家審計(jì)服務(wù)的動力和獨(dú)立性[2];另一方面，通過更加全面化、多元化的審計(jì)管理方式，也能夠加強(qiáng)對不同環(huán)境領(lǐng)域問題的追責(zé)，從而有利于整個社會環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展[3]。

基于此，本文提出在環(huán)境審計(jì)中引入公民參與制度，在分析環(huán)境審計(jì)的意義以及環(huán)境審計(jì)公民參與的必要性的基礎(chǔ)上，提出了具體的公民參與路徑。寄希通過本文的研究，能為環(huán)境審計(jì)工作的多元化發(fā)展提供參考。

2 環(huán)境審計(jì)的意義

在人類社會持續(xù)發(fā)展的過程中，物質(zhì)和精神文明逐漸豐富，面對著前所未有的繁榮，人民逐漸意識到日益嚴(yán)重的環(huán)境破壞問題已經(jīng)成為危及可持續(xù)發(fā)展的重要因素。早在20世紀(jì)60年代，就已經(jīng)有國家陸續(xù)提出保護(hù)環(huán)境的呼吁，部分國家和世界上的相關(guān)組織也由此開始重視對環(huán)境問題的研究，積極尋求可行、有效的對策并實(shí)施環(huán)境治理行動，已經(jīng)有相當(dāng)一部分組織和國家簽訂了關(guān)于共同參與環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理的協(xié)議。在這樣的大環(huán)境下，環(huán)境危害治理初見成效，但環(huán)境的發(fā)展是動態(tài)的，時時刻刻受到人為因素的影響。因此，實(shí)施有效的監(jiān)督管理措施是確保治理結(jié)果得以保存、緩解環(huán)境惡化的重要手段。在西方國家，開展環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目已成為流行，這些審計(jì)項(xiàng)目在促進(jìn)各級政府嚴(yán)格履行環(huán)境職責(zé)、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)、形成結(jié)構(gòu)合理且協(xié)調(diào)高效的環(huán)境行政管理體系方面發(fā)揮了重要作用[4]。在我國，目前也出臺了以監(jiān)督環(huán)境、管理措施為目標(biāo)的環(huán)境審計(jì)計(jì)劃，力爭在體現(xiàn)審計(jì)原有職能的基礎(chǔ)上，積極與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)相結(jié)合。經(jīng)過發(fā)展，環(huán)境審計(jì)工作在以下幾個方面表現(xiàn)出了明顯的價值：

首先，環(huán)境審計(jì)作為環(huán)境管理系統(tǒng)中的重要組成部分之一，在環(huán)境監(jiān)控和環(huán)境評價方面具有重要作用，由于其既包含了類似于內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)控屬性，又具有對外部環(huán)境評價的外延屬性，因此是現(xiàn)階段環(huán)境管理中重要的創(chuàng)新技術(shù)、創(chuàng)新工具。

其次，環(huán)境審計(jì)工作的開展面向所有影響環(huán)境的因素，通過客觀、系統(tǒng)地對與環(huán)境狀況相關(guān)的組織活動進(jìn)行定期評估，可以實(shí)現(xiàn)對可能存在的環(huán)境問題的及時預(yù)測。

最后，通過提前采取相關(guān)治理措施，可以最大限度地降低環(huán)境污染問題發(fā)生的概率及其產(chǎn)生的影響。就該特征而言，可以將環(huán)境審計(jì)理解為是一種積極主動型的管理工具。

通過上文的分析不難看出，環(huán)境審計(jì)是通過對危害因素的識別，消除其可能帶來的包括環(huán)境污染在內(nèi)的種種問題，以此促進(jìn)整個社會環(huán)境的健康、可持續(xù)發(fā)展。

3 環(huán)境審計(jì)中公民參與的必要性

環(huán)境審計(jì)作為一項(xiàng)相對系統(tǒng)的工作，涉及的管理內(nèi)容相對較多。若僅以政府職能部門作為實(shí)施者，難以取得目標(biāo)管理效果。為此，積極鼓勵公眾參與到環(huán)境審計(jì)中十分必要。本質(zhì)上，公民也是環(huán)境審計(jì)的最終受益者，其作為在實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖、推動科學(xué)發(fā)展的主體構(gòu)成，不僅是環(huán)境治理中的審計(jì)人，更是受托人。將公民融入環(huán)境審計(jì)的工作中來，無論是在經(jīng)濟(jì)、政治，還是社會層面，都有重要的現(xiàn)實(shí)價值。

3.1 經(jīng)濟(jì)治理層面價值

現(xiàn)階段，我國仍處于社會主義的初級階段，雖然已經(jīng)確定了基本的市場經(jīng)濟(jì)體制，但是關(guān)于市場規(guī)范和調(diào)整機(jī)制尚不完善，需要不斷摸索，以促進(jìn)市場結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)合理化發(fā)展，解決實(shí)際生產(chǎn)中存在的效率低下的問題。這是促進(jìn)競爭機(jī)制公平發(fā)展的重要基礎(chǔ)。環(huán)境的變化主要是市場競爭中以成本為目標(biāo)的惡性競爭機(jī)制帶來的污染性生產(chǎn)活動。因此，環(huán)境審計(jì)工作是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境發(fā)展的突出矛盾進(jìn)行有效監(jiān)管。首先，公眾參與到環(huán)境審計(jì)中，本身就是對審計(jì)工作的一種監(jiān)督，對于審計(jì)部門在工作開展過程中保持客觀、公正、公平具有一定的督促作用;其次，公眾群體基數(shù)大，覆蓋面積廣，對于相關(guān)審計(jì)資源流向的跟蹤更加精準(zhǔn)，這對于促進(jìn)相關(guān)審計(jì)資金的合理、有效使用也具有十分重要的推動作用;最后，在不斷完善的審計(jì)體制下，審計(jì)資源的使用風(fēng)險可以得到有效控制，在一定程度上也能夠促進(jìn)市場競爭規(guī)則的健康發(fā)展。

3.2 政治治理層面價值

國家的發(fā)展離不開健康的管理環(huán)境，相關(guān)人員的政治素養(yǎng)、服務(wù)意識以及執(zhí)政能力等都是確保環(huán)境審計(jì)工作順利、有效開展的重要前提。一旦工作人員工作效率低下，相關(guān)工作的開展出現(xiàn)滯后、懈怠等情況，那么將會直接影響環(huán)境審計(jì)的實(shí)際效果和價值。而人民群眾參與到環(huán)境審計(jì)活動中，在舉報監(jiān)督等措施的支持下，勢必會增加關(guān)于違規(guī)違紀(jì)、拖延誤工等行為的查處力度，這對于反腐倡廉、高效審計(jì)工作的開展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。必須明確的是，環(huán)境審計(jì)過程和結(jié)果的監(jiān)督者是全體公民，這不僅有助于促進(jìn)審計(jì)工作的優(yōu)化調(diào)整，對于環(huán)境審計(jì)工作的客觀、公正開展也有重要意義。在此基礎(chǔ)上，政府的運(yùn)行效率將會提高，管理效果和質(zhì)量亦會提升[5]。

3.3 社會治理層面價值

環(huán)境審計(jì)作為加強(qiáng)社會治理效果的手段之一，在改善民生中發(fā)揮著重要作用。具體而言，環(huán)境審計(jì)是通過加強(qiáng)對與環(huán)境發(fā)展相關(guān)社會領(lǐng)域的監(jiān)督，來切實(shí)落實(shí)惠民政策，確保群眾利益得到維護(hù)，民生安全問題得到保障。在環(huán)境審計(jì)中，人民群眾是最有話語權(quán)的主體，鼓勵公眾參與到環(huán)境審計(jì)中有利于審計(jì)工作的“落地”。在現(xiàn)代社會，政府早已不是治理的唯一主體，其角色已轉(zhuǎn)變成為公民提供和創(chuàng)造良好生活環(huán)境的服務(wù)者[6]。易言之，從具體環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)，到審計(jì)工作的實(shí)施方式，以及最終的審計(jì)結(jié)果公示，本質(zhì)上都是面向公眾的一種服務(wù)。當(dāng)然，公眾參與環(huán)境審計(jì)中，也的確能夠促進(jìn)審計(jì)工作項(xiàng)目優(yōu)化，使其朝著合理化、科學(xué)化、群眾化的方向發(fā)展。

4 公民參與的具體路徑探索

理論上，公眾參與環(huán)境審計(jì)能夠發(fā)揮積極作用。但實(shí)踐中，能否發(fā)揮作用，以及作用的大小取決于2個方面的因素：一是公民對環(huán)境審計(jì)的參與意愿;二是設(shè)計(jì)合理的參與渠道。相關(guān)路徑探索也應(yīng)圍繞二者展開。

4.1 鼓勵公眾參與，形成環(huán)境審計(jì)意識

要切實(shí)落實(shí)公民在環(huán)境審計(jì)中的參與度，首先要在公民中形成參與意識。某種程度上，這種環(huán)境審計(jì)參與意識的形成應(yīng)建立在交流學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，在不斷探索環(huán)境審計(jì)方式的過程中，提升審計(jì)工作的科學(xué)性和合理性，再逐漸將其轉(zhuǎn)化為制度形式。為促進(jìn)制度的不斷優(yōu)化完善，積極采納人民群眾的意見反饋極為重要。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)也需要公民轉(zhuǎn)變理念，將切身利益與審計(jì)工作建立聯(lián)系。

①政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，積極宣傳公眾參與環(huán)境審計(jì)的必要性。現(xiàn)階段，由于審計(jì)數(shù)據(jù)以及審計(jì)數(shù)據(jù)中反饋出的問題具有較高的敏感度。因此，部分審計(jì)人員的防范意識加強(qiáng)，對非職能人員參與審計(jì)的接受程度不高，這也是制約公民參與環(huán)境審計(jì)的重要因素之一，即公民參與不受重視、不被認(rèn)可、不被接受。在此背景下，公眾參與的積極性降低，久而久之，參與意識逐漸淡薄。為此，相關(guān)環(huán)境審計(jì)機(jī)關(guān)及人員要積極深入了解公眾參與國家審計(jì)工作規(guī)范，客觀認(rèn)識公眾參與環(huán)境審計(jì)的優(yōu)勢及價值，堅(jiān)持貫徹落實(shí)公眾參與環(huán)境審計(jì)是政府工作發(fā)展必然趨勢的核心理念，以此在指導(dǎo)層面降低對公眾參與審計(jì)的抵觸情緒。

②公民應(yīng)當(dāng)明確主人翁意識，要對環(huán)境審計(jì)與個人發(fā)展之間的關(guān)系有更加深刻的認(rèn)識，這與黨在十七大中提出的“從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民參與”的號召一致。不過，公民參與的意愿形成受到包括受教育程度、居住環(huán)境、社會政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境等在內(nèi)的多種因素的影響[7]。那么，通過不斷學(xué)習(xí)先進(jìn)知識、積極收集有效信息等應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)公民參與環(huán)境審計(jì)意識的形成，激發(fā)公眾自身對環(huán)境審計(jì)參與的迫切需求，從而推動審計(jì)質(zhì)量的提升。

4.2 拓寬參與渠道，建立公眾參與環(huán)境審計(jì)制度

任何活動的開展都需要相關(guān)制度的約束，這是活動有序開展的重要基礎(chǔ)。為確保公眾在環(huán)境審計(jì)中的參與能夠長期穩(wěn)定實(shí)施，必須建立完善的公眾參與制度。在制度建設(shè)中，要學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗(yàn)，確定政府審計(jì)部門在環(huán)境審計(jì)中的主導(dǎo)地位。同時，也要拓寬公民參與渠道，明確公眾參與的方式。

①積極借鑒公眾成功參與經(jīng)驗(yàn)。與其他類型的審計(jì)工作相比，環(huán)境審計(jì)的發(fā)展時間相對較短。因此，在鼓勵公民參與的過程中，可以積極學(xué)習(xí)、借鑒其他成功的經(jīng)驗(yàn)。這種學(xué)習(xí)并不局限于同部門之間，也可以實(shí)現(xiàn)跨部門學(xué)習(xí)。公民參與最主要的2個關(guān)鍵之處就是對參與性的激發(fā)以及對參與效果的控制。在專門的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)中，應(yīng)分別對應(yīng)前期的宣傳號召以及后期的參與人員管理。在同領(lǐng)域，可以研究環(huán)境審計(jì)工作開展經(jīng)驗(yàn)更加豐富的其他國家，要放眼國際，合理吸納其先進(jìn)的管理方法，分析比較立法型、司法型、獨(dú)立型等不同類型環(huán)境審計(jì)的優(yōu)勢和弊端，在充分結(jié)合我國國情的前提下，將其融入我國的公眾參與式環(huán)境審計(jì)中。需要注意的是，由于環(huán)境及基礎(chǔ)條件的差異，公眾在環(huán)境審計(jì)中的參與方式和程度會存在較大差異。在學(xué)習(xí)過程中，要注重對理論和科學(xué)依據(jù)的學(xué)習(xí)，避免刻板表觀形式的學(xué)習(xí)。而在跨領(lǐng)域的部門學(xué)習(xí)中，可以對已經(jīng)實(shí)現(xiàn)公眾參與的環(huán)境治理、城鄉(xiāng)建設(shè)、政府價格決策等領(lǐng)域進(jìn)行研究，客觀分析代議、咨詢、公示、聽證中公民的參與形式，以此為基礎(chǔ)，在環(huán)境審計(jì)予以借鑒。

②豐富公眾參與環(huán)境審計(jì)渠道?，F(xiàn)階段，公眾參與環(huán)境審計(jì)尚處于初始階段，關(guān)于參與方式、參與途徑、參與后的角色扮演還處于摸索階段，相關(guān)理論基礎(chǔ)、法律制度缺乏可參考的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，這在某種程度上加大了公眾參與環(huán)境審計(jì)的難度，但同時也提供了更加廣闊的創(chuàng)新發(fā)展空間。面對這一背景，環(huán)境審計(jì)人員要立足于現(xiàn)實(shí)需求，不斷嘗試和探索多樣化的公眾參與渠道。相關(guān)人員應(yīng)具備較強(qiáng)的綜合能力，不僅能在環(huán)境審計(jì)方面充分發(fā)揮價值，更有創(chuàng)新開拓意識，能夠吸收其他專業(yè)部門的知識來豐富環(huán)境審計(jì)研究工作，以多元化的管理方式促進(jìn)公眾參與的積極性。

首先，應(yīng)充分借助互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，開設(shè)審計(jì)工作參與的報名渠道，展示環(huán)境審計(jì)的主要工作內(nèi)容、工作要點(diǎn)，重點(diǎn)監(jiān)管項(xiàng)目，以此降低傳統(tǒng)方式對公眾參與環(huán)境審計(jì)的制約，使群眾對環(huán)境審計(jì)有更加具象化的認(rèn)識，在潛移默化中建立起對不合理現(xiàn)象的評價標(biāo)準(zhǔn)，對于日常生活中出現(xiàn)的各種環(huán)境污染問題能夠做到正確認(rèn)識、準(zhǔn)確判斷。

其次，建立適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)機(jī)制。對于具有優(yōu)秀表現(xiàn)的個人或組織，可定期開展專業(yè)化的環(huán)境審計(jì)培訓(xùn)，提高其專業(yè)性，以形成專業(yè)審計(jì)與公眾參與的有效互補(bǔ)模式，最大化維護(hù)公眾在環(huán)境審計(jì)中的參與權(quán)和知情權(quán)。

最后，便捷化公眾審計(jì)信息的反饋途徑。可以在審計(jì)部門的官網(wǎng)上建立專屬應(yīng)用程序，如公眾交流平臺等，落實(shí)公民反饋通道，并設(shè)置相應(yīng)篩選條件，確保反饋信息具有實(shí)際價值。公眾可以通過平臺反映在政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的各種問題或存在的弊端，通過對反饋信息作出探討與研究，逐步優(yōu)化制度，避免公民在審計(jì)中出現(xiàn)無序參與、表面參與等情形，要讓公民真正融入環(huán)境建設(shè)管理中。如此，不僅能夠提高公民參與的積極性，還便于對公民參與的內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督和評價。

5 結(jié)語

環(huán)境審計(jì)不僅是對環(huán)境現(xiàn)狀的一種考察監(jiān)督，也是確保環(huán)境健康穩(wěn)定發(fā)展的重要手段之一。人民群眾作為環(huán)境中最重要的組成部分，既是環(huán)境審計(jì)的受益者，也是環(huán)境審計(jì)的目標(biāo)。概言之，公民既是目的，也是手段。公民參與環(huán)境審計(jì)制度，當(dāng)能夠?yàn)榄h(huán)境審計(jì)工作的多元化發(fā)展提供一定的參考，助力環(huán)境審計(jì)工作有序發(fā)展。

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