新時代背景下農(nóng)村小額信貸發(fā)展研究

謝小軍

本文簡要回顧了農(nóng)村小額信貸改革歷程，無論是尊重市場規(guī)律的商業(yè)性小額信貸，還是以政策性為主導(dǎo)的扶貧小額信貸，都存在著實(shí)踐上難以持續(xù)發(fā)展的問題。本文認(rèn)為，農(nóng)村小額信貸的設(shè)計，要更多從需求端出發(fā)，尊重區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、農(nóng)村人口狀況等基本條件，提出了新時代背景下中國小額信貸發(fā)展需關(guān)注的主要問題及解決思路。過去以主要滿足低收入貧困群體的農(nóng)村小額信貸，這種無需抵押或擔(dān)保，只要滿足信用評定結(jié)果優(yōu)秀即可獲得銀行低利息貸款的一種信貸產(chǎn)品和服務(wù)模式，無論是在服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容等方面，存在較為迫切的改革要求。

一、我國供給端農(nóng)村小額信貸重要改革回顧

（一）農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論下的改革

從小額信貸概念于1960年提出到1980年左右，學(xué)術(shù)界主要流行“農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論”，該理論認(rèn)為農(nóng)民沒有儲蓄能力且農(nóng)業(yè)固有的弱質(zhì)性，農(nóng)村信貸不具有商業(yè)可持續(xù)性。因此，解決三農(nóng)問題必須建立非盈利的、政策性的機(jī)構(gòu)對農(nóng)村進(jìn)行無償?shù)淖①Y。此階段，我國正處于改革開放初期，各行業(yè)的資金需求普遍較大，農(nóng)村小額信貸資金的缺口問題相對突出。所以央行在創(chuàng)立支農(nóng)再貸款的同時，出臺了《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理暫行辦法》（1999），指定農(nóng)村信用社承辦帶有補(bǔ)貼性的業(yè)務(wù)，即農(nóng)戶小額信用貸款按人民銀行公布的貸款基準(zhǔn)利率和浮動幅度適當(dāng)優(yōu)惠，導(dǎo)致農(nóng)戶小額信貸利率明顯低于同期其他貸款市場利率。實(shí)踐中產(chǎn)生許多冒名農(nóng)戶貸款，或被用來從事其他活動。筆者曾現(xiàn)場檢查統(tǒng)計出，戶縣某基層農(nóng)信社2005年發(fā)放3090筆，共計1130萬元農(nóng)戶小額信用貸款，年收利息76萬元，只占其總收入的13%，卻投入了80%的人力、財力，農(nóng)村信用社很難實(shí)現(xiàn)盈利。國外許多基于補(bǔ)貼的農(nóng)村小額信貸模式鮮有長期成功案例，因此補(bǔ)貼式農(nóng)村小額信貸在全國逐漸邊緣化。

（二）金融深化理論背景下的改革

由于政府對農(nóng)村金融市場的管制，尤其是利率管制，使得資本市場產(chǎn)生金融抑制，適當(dāng)?shù)姆潘晒苤?，能讓市場機(jī)制形成均衡利率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2005年，央行在全國五省區(qū)開展小額信貸組織試點(diǎn)，戶縣作為試點(diǎn)縣之一，于2006年9月成立2家“只貸不存”的小額貸款公司，當(dāng)時正處于我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和國有大行從農(nóng)村地區(qū)大量退出時期，試點(diǎn)初期取得了一定成效。

（三）精準(zhǔn)扶貧背景下的改革

扶貧小額信貸作為金融扶貧中一個特惠性政策，在各級政府部門、各金融管理部門、各銀行密切配合下，以“最高5萬、最長3年、免抵押免擔(dān)保、全額貼息5321”的要求，夯實(shí)責(zé)任包干機(jī)制，扶貧小額信貸累計發(fā)放7100多億元，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了強(qiáng)大資金保障，資產(chǎn)質(zhì)量總體良好。目前，該項(xiàng)政策已升級為脫貧人口小額信貸政策，政策延長至2025年末，貸款額度由5萬擴(kuò)大到10萬元，但對5萬元以上部分不予貼息，要求對符合貸款條件的脫貧群眾“應(yīng)貸盡貸”，進(jìn)一步鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

二、我國農(nóng)村小額信貸需求端的訴求

從前述的改革歷程看，我國農(nóng)村信貸體制改革從有時會從供給端出發(fā)，側(cè)重各個部門的利益調(diào)整，忽視了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的實(shí)際資金需求，導(dǎo)致較為明顯的幸存者偏差現(xiàn)象，即監(jiān)管部門抑或是學(xué)者調(diào)研得到的反饋依然是農(nóng)戶貸款較難，涉農(nóng)銀行機(jī)構(gòu)則認(rèn)為農(nóng)戶征信和貸款成本偏高，形成與農(nóng)戶相互排斥的局面。

（一）農(nóng)村資金有效需求明顯不足

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期，可能會存在正規(guī)金融部門對農(nóng)村資金供給不足的問題，但事實(shí)上，農(nóng)戶有效需求不足才是農(nóng)村小額信貸發(fā)展最根本的問題之一。近年來，我國流動性總體上較為充裕，監(jiān)管部門出臺了一系列引導(dǎo)銀行信貸資金流向涉農(nóng)領(lǐng)域的指導(dǎo)意見，從銀行角度看，涉農(nóng)領(lǐng)域的客戶群體總量偏小，有效需求明顯不足，比如扶貧小額信貸獲貸率低是各地最難完成的扶貧指標(biāo)之一等。農(nóng)村特別是落后地區(qū)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)供需閉環(huán)，自已生產(chǎn)自己消費(fèi)，市場交換頻率低，向銀行貸款用于擴(kuò)大生產(chǎn)的農(nóng)戶并不多，絕大部分有信貸需求的農(nóng)戶，其資金用途主要是娶親、蓋房子等非生產(chǎn)領(lǐng)域，不符合農(nóng)村小額信貸資金投向要求，而社會上多是將這種消費(fèi)性需求和生產(chǎn)性需求混為一談。

（二）農(nóng)村資金需求地域差異較大缺乏可比性

我國農(nóng)村地區(qū)自然稟賦差異較大，受地理位置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同的影響，信貸供求狀況千差萬別，自上而下的供給端改革措施可能會出現(xiàn)“水土不服”的現(xiàn)象。夏蓓和蔣乃華（2017）對江蘇省蘇北區(qū)285個農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)研分析，結(jié)果表明政府對小額信貸供給機(jī)構(gòu)財政補(bǔ)貼力度小、獎勵門檻較高、農(nóng)戶可抵押物品少、農(nóng)村信用體系不健全，導(dǎo)致信貸資金供給缺乏。郭志儀和吳楨（2015）實(shí)地調(diào)研了甘肅省950家貧困農(nóng)戶，結(jié)果顯示農(nóng)業(yè)發(fā)展水平顯著影響農(nóng)村小額信貸供需關(guān)系，表現(xiàn)為供給不充分的供求失衡。

（三）農(nóng)村人口大規(guī)模遷徙，有效信貸人口逐年減少

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，居住在鄉(xiāng)村的人口為50979萬人，占36.11%。與2010年相比，鄉(xiāng)村人口減少16436萬人，城鎮(zhèn)人口比重上升14.21個百分點(diǎn)。從收入角度看，青壯年外出打工收益仍遠(yuǎn)高于在家務(wù)農(nóng)收入，農(nóng)村多是留守老人和留守兒童，這意味著農(nóng)村信貸需求的進(jìn)一步萎縮。

（四）農(nóng)村信用體系建設(shè)滯后

貧困戶有專門政策要求“能貸盡貸”，農(nóng)村富裕戶對小額信貸需求不大，對農(nóng)村小額信貸有需求的主要是處于貧困線和富裕線之間的群體，但由于這些農(nóng)戶過去無貸款，信用記錄空白，銀行不掌握其他方面的社會信息，這種信用體系的缺陷反倒是抑制信貸資金充分供給的主要問題之一。

三、當(dāng)前我國農(nóng)村小額信貸存在的主要問題

（一）政府部門退出的風(fēng)險

在政府的主導(dǎo)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組行政力量的介入，使扶貧小額信貸較好地克服了信息不對稱的問題。在5年的過渡期結(jié)束后， “三區(qū)三州”、無金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，依然會長期存在農(nóng)村小額信貸資金的需求。相對于城市和工業(yè)領(lǐng)域而言，越是小額信貸需求旺盛的地區(qū)，越是具有天然的高風(fēng)險特征，即信息閉塞、交通落后，發(fā)生不以人的意志為轉(zhuǎn)移的外生性風(fēng)險（自然災(zāi)害）、市場風(fēng)險等經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)生性風(fēng)險的概率越大。一旦政府主導(dǎo)力量的退出，在目前大部分銀行機(jī)構(gòu)農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)和涉農(nóng)信貸員不足的實(shí)際情況下，農(nóng)村信貸市場信息不對稱將成為突出問題，當(dāng)一筆貸款的潛在交易成本超過其潛在收益時，金融機(jī)構(gòu)最終將選擇信貸配給，即減少貸款數(shù)量并對貸款進(jìn)行分配，會導(dǎo)致信貸市場上產(chǎn)生逆向選擇，從而降低市場效率，使得農(nóng)村小額信貸金融服務(wù)成為一小部分群體享用的“奢侈品”，長期下去就會導(dǎo)致農(nóng)村信貸市場的消失。

（二）較低的利率無法覆蓋運(yùn)營風(fēng)險，商業(yè)可持續(xù)性存疑

農(nóng)村小額信貸單筆額度小，利率低，單位耗費(fèi)人力物力成本高，貸款筆數(shù)雖多，總收入依然不高，難以形成規(guī)模效應(yīng)，和企業(yè)貸款、銀團(tuán)貸款、票據(jù)融資相比，風(fēng)險收益比低。同時，貸款大多用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，盡管技術(shù)進(jìn)步能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的上升，但是相對而言，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出不能像工業(yè)一樣隨著技術(shù)進(jìn)步會出現(xiàn)革命性變化。加上農(nóng)村地區(qū)信息閉塞、小生產(chǎn)的盲目跟風(fēng)導(dǎo)致相近地方農(nóng)產(chǎn)品趨同性過高、農(nóng)產(chǎn)品受市場因素影響等諸多不可預(yù)見因素，一旦發(fā)生自然災(zāi)害或農(nóng)產(chǎn)品銷售困難，農(nóng)戶的還款能力就大打折扣。由于許多農(nóng)戶除了農(nóng)業(yè)收入以外并沒有其它來源，沒有財產(chǎn)可以執(zhí)行，還款沒有保障，在目前農(nóng)業(yè)保險相對不足的情況下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的高風(fēng)險實(shí)質(zhì)上全部轉(zhuǎn)移給了銀行機(jī)構(gòu)。

（三）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場發(fā)展緩慢，農(nóng)村貸款與生產(chǎn)周期不匹配

土地、勞動力和資金等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的流動既不通暢也不對稱，農(nóng)村居民的主要財產(chǎn)土地和房屋，實(shí)際上是土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離，農(nóng)民只擁有土地使用權(quán)。農(nóng)村土地市場發(fā)育緩慢，土地流轉(zhuǎn)率低，難以形成適度規(guī)模的集約經(jīng)營，小生產(chǎn)與規(guī)模效益之間的矛盾十分突出。同時，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)已打破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的春種秋收模式，向反季節(jié)、長周期發(fā)展，一般需要3-5年，而農(nóng)村小額貸款一般期限為1年，往往農(nóng)民還沒有收益，銀行就得催收貸款，影響了農(nóng)民使用小額貸款的積極性。

（四）農(nóng)村信貸市場準(zhǔn)入門檻偏高

政策導(dǎo)向仍局限于銀行主導(dǎo)的農(nóng)村金融供給模式，通過設(shè)置較多的門檻限制，制約了多種類型資本的投入。以村鎮(zhèn)銀行為例，一是發(fā)起行大多是異地農(nóng)村商業(yè)銀行，地域跨度大，協(xié)調(diào)和管理成本過高，不利于其可持續(xù)發(fā)展。二是村鎮(zhèn)銀行要符合與其他銀行差不多相同的監(jiān)管指標(biāo)要求，對村鎮(zhèn)銀行高管層的能力提出了較高要求。三是部份村鎮(zhèn)銀行為了獲取更多利潤自然會放棄農(nóng)民和中小型企業(yè)這些低端和中端的客戶，發(fā)展高端的客戶市場，這就有悖于最初成立村鎮(zhèn)銀行的目的。

四、完善農(nóng)村小額信貸的政策建議

（一）跳出扶貧的固定思維模式

當(dāng)前，扶貧小額信貸的基本模式為社會弱勢群體提供小額的貸款服務(wù)，存在著商業(yè)可持續(xù)性堪憂的問題。因此，應(yīng)改變過去以提高貧窮人口的金錢收入為目的的小額信貸等扶貧手段。做好移民搬遷等改變貧困人口的基礎(chǔ)設(shè)施狀況的金融服務(wù)。貧困人口通常生活在山區(qū)、高原等偏遠(yuǎn)地區(qū)，對外交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺失，人力、信息等重要生產(chǎn)要素更是無從獲取。在這種情況下，即使少數(shù)小額貸款者用獲取的資金設(shè)法開展生產(chǎn)活動，也面臨原料運(yùn)不進(jìn)去、產(chǎn)品運(yùn)不出來的困境，個體商業(yè)成功的可能性很度很大。金融扶貧的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)以“授人以漁”和扶智為主，從增強(qiáng)貧困戶“自我造血能力”的角度去設(shè)計和開發(fā)金融服務(wù)。

（二）大力推廣以互聯(lián)網(wǎng)金融為主的普惠金融

技術(shù)變革對社會結(jié)構(gòu)造成全面且持久的影響，互聯(lián)網(wǎng)金融對于社會弱勢群體的服務(wù)能力顯著增強(qiáng)。如陜西省漢臺區(qū)政府與阿里2019年開展“智慧縣域+普惠金融”合作，根據(jù)調(diào)查，貸款年化利率在7.2%至9%之間，到2021年4月份，漢臺區(qū)已授信人數(shù)達(dá)到8.39萬人，歷史累計放款用戶數(shù)達(dá)1.75萬人，歷史累計放款金額15.45億元，均全市排名第一。涉農(nóng)貸款余額達(dá)11800萬元、高于目前區(qū)內(nèi)漢臺鋪鎮(zhèn)聚利村鎮(zhèn)銀行等多家銀行機(jī)構(gòu)。這反映出傳統(tǒng)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)在新形勢下創(chuàng)新能力不足、支農(nóng)技術(shù)手段落后等一系列問題，比如銀行機(jī)構(gòu)對農(nóng)戶進(jìn)行信用評定存在維護(hù)成本過高、畫像不夠精準(zhǔn)等問題，而互聯(lián)網(wǎng)金融通過大數(shù)據(jù)，能夠?qū)⒉涣悸士刂圃谝欢ǚ秶鷥?nèi)。一方面，互聯(lián)網(wǎng)公司憑借強(qiáng)大的科技優(yōu)勢，及時跟蹤、定位，識別交易對手，這樣就克服了交通、信息不及時等傳統(tǒng)貸后現(xiàn)場檢查弊端。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)的介入大幅提升了農(nóng)副產(chǎn)品價格。比如阿里云和西安閻良國強(qiáng)農(nóng)業(yè)合作社合作，將Et農(nóng)業(yè)大腦裝進(jìn)了甜瓜大棚，能全程跟蹤生產(chǎn)過程，讓消費(fèi)者更加放心從而大幅度提升產(chǎn)品附加值。因此，要加快金融科技的推廣和應(yīng)用，以產(chǎn)品思維的角度發(fā)展普惠金融，優(yōu)化目前的普惠金融產(chǎn)品或服務(wù)。

（三）加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革

農(nóng)村金融供給系統(tǒng)是農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的一個重要組成部分，不可能脫離農(nóng)村環(huán)境獨(dú)立發(fā)展。清晰的產(chǎn)權(quán)界定是市場經(jīng)濟(jì)制度確立并運(yùn)行的基礎(chǔ)，從根本上講，解決“三農(nóng)問題”，必須加快以土地為核心的農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)權(quán)物權(quán)改革，運(yùn)用市場機(jī)制促進(jìn)生產(chǎn)要素流動。

（四）進(jìn)一步放寬農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入門檻

一是擴(kuò)大涉農(nóng)政策保險范圍?？茖W(xué)確定農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制，鼓勵有條件的地方政府結(jié)合財力加大財政補(bǔ)貼力度，拓寬財政補(bǔ)貼險種，合理確定農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體承擔(dān)的保費(fèi)水平。探索開展地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險以獎代補(bǔ)政策試點(diǎn)。逐步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險、完全成本保險和收入保險試點(diǎn)范圍。引導(dǎo)保險機(jī)構(gòu)到農(nóng)村地區(qū)設(shè)立基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，下沉服務(wù)重心。二是政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格以小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資擔(dān)保業(yè)務(wù)為主業(yè)，不斷提高支小支農(nóng)擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模和占比，保持較低費(fèi)率水平，切實(shí)有效降低小微企業(yè)和“三農(nóng)”綜合融資成本。統(tǒng)籌農(nóng)村地區(qū)保險業(yè)務(wù)與銀行業(yè)務(wù)的發(fā)展，改善農(nóng)村地區(qū)的金融生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展能力。三是為農(nóng)村金融發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。在加強(qiáng)監(jiān)管維護(hù)金融穩(wěn)定的同時，注重發(fā)揮市場機(jī)制在農(nóng)村金融化發(fā)展中的主導(dǎo)作用：對于不同類型的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在政策上要區(qū)別對待，逐步放寬對銀行類金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻，取消貸款類機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入限制，鼓勵各類資本在農(nóng)村地區(qū)提供金融服務(wù)。四是創(chuàng)新金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部信貸管理機(jī)制。完善涉農(nóng)業(yè)務(wù)部門和縣域支行的差異化考核機(jī)制，落實(shí)涉農(nóng)信貸業(yè)務(wù)的薪酬激勵和盡職免責(zé)。適當(dāng)下放信貸審批權(quán)限，推動分支機(jī)構(gòu)尤其是縣域存貸比偏低的分支機(jī)構(gòu)，加大涉農(nóng)信貸投放。

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