縣域營商環(huán)境評(píng)估“執(zhí)行合同”指標(biāo)的現(xiàn)狀、影響因素和優(yōu)化策略

劉艷梅 徐振增

摘 要：“執(zhí)行合同”是營商環(huán)境評(píng)估的重要法治指標(biāo)之一。在與世界銀行評(píng)估可比性前提下，聚焦縣域?qū)嶋H，通過樣本分析縣域“執(zhí)行合同”指標(biāo)的現(xiàn)狀、存在的問題及其原因，從五方面提出了優(yōu)化策略：進(jìn)一步優(yōu)化法院工作機(jī)制，與政府相關(guān)部門聯(lián)合推動(dòng)關(guān)口前移，著力破解“送達(dá)難”;進(jìn)一步優(yōu)化法官工作機(jī)制，改進(jìn)法院審判管理和服務(wù)的“軟硬件”，挖掘提升“執(zhí)行合同”審判質(zhì)效潛能;繼續(xù)優(yōu)化執(zhí)行工作機(jī)制，提高執(zhí)行質(zhì)效;以信息化和智能化建設(shè)作為提升“執(zhí)行合同”指標(biāo)和法院工作質(zhì)效的重要抓手;建立以簡易程序和速裁機(jī)制提高審判質(zhì)效的支持保障體系，發(fā)揮其在提升法院營商環(huán)境指標(biāo)方面的優(yōu)勢(shì)。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境;“執(zhí)行合同”指標(biāo);影響因素;優(yōu)化策略

中圖分類號(hào)：F20? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2021）06-0076-09

一、問題的由來

“執(zhí)行合同”（Enforcing contracts）是世界銀行營商環(huán)境評(píng)估的11個(gè)指標(biāo)之一，也是我國營商環(huán)境評(píng)估的18個(gè)指標(biāo)之一。評(píng)估的對(duì)象主要是各級(jí)法院。世界銀行營商環(huán)境“執(zhí)行合同”指標(biāo)評(píng)估采用問卷方式，從解決一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)商業(yè)糾紛所需要的“時(shí)間”“費(fèi)用”“司法程序質(zhì)量”三個(gè)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行測評(píng)，不僅評(píng)估法院解決此商業(yè)糾紛的質(zhì)量和效率，更重要的是考察一國或地區(qū)與營商環(huán)境相關(guān)的法律體系是否透明、明晰、完善，從而為市場主體提供強(qiáng)有力的產(chǎn)權(quán)保護(hù)、公開的信息披露以及對(duì)當(dāng)事人意思自治的尊重。

從2016年開始，我國“執(zhí)行合同”指標(biāo)排名顯著提升，保持全球領(lǐng)先。2020年世界銀行評(píng)估的190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，我國“執(zhí)行合同”指標(biāo)排名第5。其中，體現(xiàn)司法制度與工作機(jī)制的“司法程序質(zhì)量”指標(biāo)得分16.5分（滿分18分），排名第1，成為全球最佳實(shí)踐者。在2020年世界銀行營商環(huán)境評(píng)估報(bào)告中，我國的“執(zhí)行合同”指標(biāo)項(xiàng)繼續(xù)發(fā)揮了長板優(yōu)勢(shì)，引領(lǐng)我國的整體營商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化。

“執(zhí)行合同”指標(biāo)世行評(píng)估的長板優(yōu)勢(shì)，并不意味著這一領(lǐng)域沒有提升的空間。一是世界銀行“執(zhí)行合同”指標(biāo)評(píng)估主要依據(jù)該國的民事訴訟法和其他審判規(guī)章制度。這也是我國近幾年修改和完善一系列民商事法律制度的重要誘因之一。比如，修改了《民事訴訟法》，開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點(diǎn)工作、嚴(yán)格規(guī)范民商事案件延長審限和延期開庭等。但是，“執(zhí)行合同”指標(biāo)評(píng)估完全對(duì)標(biāo)世界銀行，即以民事訴訟法律制度在國家層面是否完善為主，容易導(dǎo)致忽略地方司法實(shí)踐的多樣性和差異性。二是世界銀行“執(zhí)行合同”指標(biāo)評(píng)估一般選取參評(píng)國家的首都和另外一個(gè)大城市，例如在我國選取了北京和上海兩個(gè)城市。作為兩個(gè)標(biāo)桿城市，其在優(yōu)化營商環(huán)境包括“執(zhí)行合同”方面的努力、優(yōu)勢(shì)和成績是有目共睹的，但并不等于其他地域、其他城市、其他層級(jí)政府都具備這一長板優(yōu)勢(shì)。三是在具體的評(píng)估方式上，世界銀行營商環(huán)境評(píng)估“執(zhí)行合同”指標(biāo)一般采用“問卷”方式。這種評(píng)估依據(jù)、評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估方式，重在強(qiáng)調(diào)與世行評(píng)估的可對(duì)比性，但也存在單一性、同質(zhì)化、實(shí)效性不強(qiáng)等問題，不能完全體現(xiàn)出各地方特別是縣域法治營商環(huán)境的差異性，不利于通過評(píng)估及時(shí)發(fā)現(xiàn)各地方法治營商環(huán)境存在的具體問題和有針對(duì)性地提出對(duì)策，從而實(shí)現(xiàn)國家頂層設(shè)計(jì)的“以評(píng)促改”“以評(píng)促優(yōu)”的目的。鑒于此，以對(duì)標(biāo)世行、立足本土、識(shí)別差異、追求實(shí)效為原則，梳理總結(jié)縣域營商環(huán)境法治指標(biāo)的現(xiàn)狀和問題，對(duì)持續(xù)優(yōu)化法治營商環(huán)境、提升地方競爭力具有前瞻性的地位和作用。

有關(guān)“執(zhí)行合同”的學(xué)術(shù)研究主要涉及三個(gè)角度：第一，從世界銀行評(píng)估報(bào)告角度，分析我國“執(zhí)行合同”指標(biāo)的表現(xiàn)、差距和改進(jìn)措施等。[1]（P375-441）[2]第二，從法治化營商環(huán)境角度，探討其中的司法環(huán)境。如石佑啟、陳可翔認(rèn)為司法環(huán)境是優(yōu)化法治化營商環(huán)境不可或缺的條件。[3]第三，從營商環(huán)境評(píng)估“執(zhí)行合同”指標(biāo)角度，如陳思雨認(rèn)為“執(zhí)行合同”指標(biāo)對(duì)改進(jìn)我國商事司法工作具有重要意義[4]。

已有研究成果為本研究提供了重要借鑒，但也存在一定的局限性，具體表現(xiàn)為“三多三少”：一是宏觀研究多，微觀研究少，尤其是優(yōu)化縣域“執(zhí)行合同”指標(biāo)的實(shí)操性研究更少;二是定性研究多，定量研究少，尤其是基于樣本抽查、數(shù)據(jù)支撐的實(shí)證分析更為匱乏;三是基于世界銀行評(píng)估指標(biāo)的可比性、應(yīng)試性研究多，立足本地實(shí)際的實(shí)效性研究少。

為此，課題組聚焦?fàn)I商環(huán)境的重要指標(biāo)“執(zhí)行合同”，采用“世行問卷”和“樣本抽查”兩種方式（其中，“世行問卷”方式另行探討，本文以“樣本抽查”分析為主），在有關(guān)部門的大力支持下，選取22個(gè)縣（市、區(qū)）法院，抽取符合測評(píng)要求的案卷樣本進(jìn)行核查，并進(jìn)行實(shí)地核驗(yàn)。通過透視案卷樣本和實(shí)地核驗(yàn)，分析各縣（市、區(qū)）法院“執(zhí)行合同”指標(biāo)的差異性和共性問題，為提升該指標(biāo)提供重要數(shù)據(jù)支持和實(shí)證分析。

二、“執(zhí)行合同”指標(biāo)樣本研究設(shè)計(jì)

（一）指標(biāo)選取和分值分配

世界銀行“執(zhí)行合同”指標(biāo)評(píng)估共有三個(gè)二級(jí)指標(biāo)，即“時(shí)間”“成本”和“司法程序質(zhì)量”。其中，“時(shí)間”衡量的是解決爭端所需的時(shí)間，縮短訴訟時(shí)間成本、提高訴訟效率是“時(shí)間”指標(biāo)關(guān)注的重點(diǎn)。因此，優(yōu)化營商環(huán)境要求法院應(yīng)當(dāng)盡量縮短商事案件的訴訟時(shí)間，盡量減少當(dāng)事人的時(shí)間消耗。“成本”衡量的是司法程序解決爭端所需的金錢。原告必須先支付相關(guān)費(fèi)用，最終再由敗訴方承擔(dān)。降低訴訟成本無疑可以減輕商事主體的負(fù)擔(dān)。所以，優(yōu)化營商環(huán)境必然要求經(jīng)濟(jì)成本的考量，將其作為解決商事糾紛效率的指標(biāo)之一?！八痉ǔ绦蛸|(zhì)量”衡量的是參加評(píng)估的國家或地區(qū)是否在其司法體系的法院結(jié)構(gòu)以及訴訟程序、案件管理、法院自動(dòng)化和替代性糾紛解決四個(gè)領(lǐng)域采取了一系列的良好實(shí)踐?？梢?，“質(zhì)量”是這一指標(biāo)考量的重點(diǎn)。

基于縣域?qū)嶋H，為了體現(xiàn)縣域之間的差異，樣本抽查測評(píng)共選取了6個(gè)具體指標(biāo)，前4個(gè)指標(biāo)主要是測評(píng)“時(shí)間”，第5個(gè)指標(biāo)主要測評(píng)“費(fèi)用”，第6個(gè)指標(biāo)即“司法程序質(zhì)量”。具體如表1

（二）“執(zhí)行合同”樣本報(bào)送要求和報(bào)送情況

對(duì)“執(zhí)行合同”指標(biāo)，本次抽樣對(duì)象為各縣（市、區(qū)）法院。要求各縣（市、區(qū)）法院報(bào)送與世行評(píng)估問卷同等或類似條件的案件樣本，同時(shí)按照世行評(píng)估的“時(shí)間”“成本”“司法程序質(zhì)量”三個(gè)指標(biāo)要求報(bào)送，參加測評(píng)的各縣（市、區(qū)）法院一并附具每個(gè)樣本的相關(guān)數(shù)據(jù)。在評(píng)估和核驗(yàn)過程中，我們對(duì)所獲取樣本涉及的所有信息嚴(yán)格保密。

1.對(duì)報(bào)送樣本數(shù)量和內(nèi)容的要求

報(bào)送樣本為3～5個(gè)案件卷宗和案件全流程管理信息。

報(bào)送樣本必須包括兩方面內(nèi)容：

（1）合同類糾紛案件的審判+執(zhí)行兩個(gè)階段的卷宗（證據(jù)材料、庭審筆錄、詢問筆錄、鑒定報(bào)告等資料除外）;

（2）與第1條所推送卷宗相對(duì)應(yīng)的案件管理流程信息數(shù)據(jù)。1

2.樣本要求：所報(bào)送的樣本必須同時(shí)滿足以下條件

（1）2020年12月31日之前已經(jīng)執(zhí)行終結(jié)（非終本）的案件;

（2）案由為買賣合同糾紛（限于商事類，至少當(dāng)事人一方為企業(yè)），且為賣方向買方追索合同價(jià)款;

（3）原被告雙方當(dāng)事人住所地均在本縣（市、區(qū)）轄區(qū);

（4）在一審法院經(jīng)過審判和執(zhí)行，一審為普通程序?qū)徖?，一審判決后當(dāng)事人未提起上訴;

（5）審判階段原告申請(qǐng)了訴訟財(cái)產(chǎn)保全（含訴前保全），人民法院依申請(qǐng)對(duì)被告采取了財(cái)產(chǎn)保全措施;

（6）對(duì)爭議標(biāo)的物的質(zhì)量或類似爭議問題進(jìn)行過司法鑒定，原告交納過司法鑒定費(fèi)用;

（7）一審判決結(jié)果為原告勝訴，即買方必須向賣方支付合同價(jià)款;

（8）執(zhí)行階段以被申請(qǐng)執(zhí)行人的實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行了拍賣、折價(jià)等變現(xiàn)活動(dòng);

（9）勝訴方收回了判決所支持的全部債權(quán)或主要債權(quán);

（10）原告委托了律師、法律工作者代理訴訟。

三、“執(zhí)行合同”樣本抽查

評(píng)估結(jié)果和問題分析

為保密起見，22個(gè)縣（市、區(qū)）法院分別以A—V的22個(gè)字母代表。

各指標(biāo)計(jì)算方法采用世界銀行營商環(huán)境評(píng)估的“前沿距離法”，其中關(guān)于“時(shí)間”的4個(gè)指標(biāo)以一般的“法定最長期限”為臨界值，凡超過“法定最長期限”的均以零分處理。

（一）從原告提交起訴材料到向被告送達(dá)應(yīng)訴通知書的時(shí)間（以日歷天計(jì)算;內(nèi)含原告交納訴訟費(fèi)、法院依申請(qǐng)采取財(cái)產(chǎn)保全措施等可能需要的時(shí)間）測評(píng)結(jié)果及排名，如下圖1

《民事訴訟法》第一百二十五條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起五日內(nèi)將起訴狀副本發(fā)送被告，被告應(yīng)當(dāng)在收到之日起十五日內(nèi)提出答辯狀。從原告向法院提交起訴材料到法院向被告送達(dá)起訴狀副本，必須歷經(jīng)立案和送達(dá)兩個(gè)階段，本指標(biāo)測評(píng)的就是這兩個(gè)階段所需時(shí)間。首先，在立案階段，法院經(jīng)審查原告提交的材料符合立案要求方準(zhǔn)予登記立案，審查立案的時(shí)間根據(jù)《民事訴訟法》第一百二十三條規(guī)定，以及最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋，最長不得超過七日，如果當(dāng)事人需要補(bǔ)充必要材料，在補(bǔ)齊相關(guān)材料后，法院應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)決定立案。因此，立案環(huán)節(jié)的時(shí)間長短可以體現(xiàn)法院執(zhí)行立案登記制的效果，也可以體現(xiàn)法院在審查材料等方面是否執(zhí)行了“便民”和“服務(wù)”的理念。其次，人民法院向被告送達(dá)起訴狀副本這一環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了法院內(nèi)部從立案到將案件移送審判庭承辦法官的效率，也反映了“送達(dá)”工作機(jī)制是否高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

上圖抽樣測評(píng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，扣除原告申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全和法院依申請(qǐng)采取財(cái)產(chǎn)保全措施的時(shí)間后，只有1個(gè)縣（市、區(qū)）法院未超過法定最長期限，其他縣（市、區(qū)）法院均超過了法定最長期限。但在超過法定最長期限的縣（市、區(qū)）法院之間也存在較大差別，其中有7個(gè)縣（市、區(qū)）法院在6至7日內(nèi)完成送達(dá)，已經(jīng)很接近法定最長期限。有14個(gè)縣（市、區(qū)）法院均在一個(gè)月期限內(nèi)送達(dá)到被告，而其余縣（市、區(qū)）法院都超過了一個(gè)月，最長的為135日?；跇颖?，可以得出一個(gè)基本判斷：抽樣的22個(gè)縣（市、區(qū)）法院從原告提交起訴材料到向被告送達(dá)應(yīng)訴通知書的時(shí)間過長，這個(gè)問題非常突出且具普遍性，已成為制約“執(zhí)行合同”質(zhì)效的主要瓶頸之一。因此，法院在改進(jìn)立案審查和提升“送達(dá)”效率方面，仍需進(jìn)一步努力。

從原告提交起訴材料到向被告送達(dá)應(yīng)訴通知書的時(shí)間過長，原因在于：一是“送達(dá)難”，即法院向被告送達(dá)應(yīng)訴通知書環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，集中歸結(jié)為難以找到被告的有效聯(lián)絡(luò)方式或途徑，難以送達(dá)。比如，樣本案卷顯示，各種方式聯(lián)系不到被告，特別是被告是外地的，送達(dá)難尤為突出，大多采用郵寄送達(dá)被退回，最后采用了公告送達(dá)方式。存在這種情況的，在48個(gè)樣本中占80%以上。同時(shí)，在對(duì)樣本核驗(yàn)過程中發(fā)現(xiàn)，在向被告送達(dá)起訴狀副本這一環(huán)節(jié)，采用郵寄送達(dá)被告受理通知書形式的，普遍存在“郵寄送達(dá)無回執(zhí)”問題。在核驗(yàn)中，發(fā)現(xiàn)至少有8個(gè)縣（市、區(qū)）法院存在這種情形。這說明，法院在規(guī)范化管理及通過卷宗規(guī)范化提升案件管理水平方面還有較大提升空間。二是樣本案卷和調(diào)研顯示，法院從立案庭受理案件到向?qū)徟型ヒ平话讣韵虮桓嫠瓦_(dá)起訴狀副本的時(shí)間較長。雖然法律對(duì)移交時(shí)間沒有硬性規(guī)定，司法實(shí)踐中大多數(shù)法院對(duì)移交也有一些程序性規(guī)定，但個(gè)案中能否及時(shí)高效移交案件確實(shí)是影響“執(zhí)行合同”中“時(shí)間”指標(biāo)的重要因素之一。

（二）從被告收到起訴狀副本到開庭的時(shí)間（以日歷天計(jì)算;內(nèi)含原被告申請(qǐng)延期舉證、司法鑒定等可能情形）測評(píng)結(jié)果及排名情況，如下圖2

上圖抽樣測評(píng)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，有17個(gè)縣（市、區(qū)）法院自向被告送達(dá)起訴狀副本到開庭的時(shí)間均在通常理解的60日合理期限內(nèi)，而其余5個(gè)則超過60日，其中最長的為106.5日。通過調(diào)研，有的法院反映，主要是案多人少，但也存在審判庭少、沒有書記員等原因。也有法院認(rèn)為，法官相當(dāng)一部分時(shí)間被非審判事務(wù)占據(jù)，審判工作機(jī)制存在問題。此種情況也說明了進(jìn)一步深化繁簡分流改革的必要性。

（三）從第一次開庭審理到向原被告雙方送達(dá)判決書的時(shí)間（以日歷天計(jì)算;內(nèi)含原告申請(qǐng)延期舉證、法院因自身原因決定延期開庭等可能情形）測評(píng)結(jié)果及排名情況，如下圖3

根據(jù)我國《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，適用簡易程序?qū)徖戆讣膶徬逓?個(gè)月，不能延長，若3個(gè)月內(nèi)不能審結(jié)，轉(zhuǎn)為普通程序繼續(xù)審理（由簡易程序轉(zhuǎn)為普通程序?qū)徖淼陌讣?，審限從法院正式立案的次日算起）。人民法院適用普通程序?qū)徖硪粚徝袷掳讣膶徬逓?個(gè)月;有特殊情況需要延長的，由本院院長批準(zhǔn)，可以延長6個(gè)月;還需要延長的，報(bào)請(qǐng)上級(jí)法院批準(zhǔn)。上圖抽樣測評(píng)結(jié)果顯示，所有縣（市、區(qū)）法院均未超過法定最長期限180天，說明抽樣調(diào)查的各縣（市、區(qū)）法院在落實(shí)案件審限管理方面執(zhí)行得較為嚴(yán)格。

但從第一次開庭到向原被告送達(dá)判決書的時(shí)間的管理機(jī)制仍有待優(yōu)化。盡管從第一次開庭到向原被告送達(dá)判決書的時(shí)間可以確定大部分案件未超法定審限，但從樣本看，普遍只有向原被告郵寄判決書的材料而無原被告實(shí)際收到的回執(zhí)單，這反映出法官普遍關(guān)注的是將判決書發(fā)送原被告，而對(duì)原被告何時(shí)收到判決書的關(guān)注度不夠。發(fā)送判決書后，法官就可以報(bào)結(jié)案，但原被告實(shí)際收到判決書的時(shí)間并未在卷宗中有顯示，導(dǎo)致后續(xù)出具生效證明、確定判決書生效時(shí)間以及報(bào)告履行義務(wù)的期限等都容易產(chǎn)生爭議。

（四）從原告（申請(qǐng)執(zhí)行人）向法院提交強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書到法院向原告（申請(qǐng)執(zhí)行人）劃撥全部執(zhí)行款的時(shí)間（以日歷天計(jì)算;內(nèi)含對(duì)被執(zhí)行人資產(chǎn)評(píng)估、拍賣等各種可能情形），測評(píng)結(jié)果及排名情況，如下圖4

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行案件若干期限的規(guī)定》第一條、《最高人民法院關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》第五條，被執(zhí)行人有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的案件，執(zhí)行法院一般應(yīng)當(dāng)在立案之日起6個(gè)月內(nèi)執(zhí)結(jié)。另外，進(jìn)入評(píng)估、拍賣程序的案件，執(zhí)行期限延長至12個(gè)月。抽樣測評(píng)結(jié)果顯示，22個(gè)縣（市、區(qū)）法院中只有兩個(gè)超過法定最長期限，最短執(zhí)行時(shí)間為20天，最長執(zhí)行時(shí)間1 694天。這說明參加測評(píng)的各縣（市、區(qū)）法院在著力解決執(zhí)行難、推動(dòng)執(zhí)行工作的力度方面下了很大功夫，執(zhí)行難問題得到一定程度的緩解。但從個(gè)別樣本核驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行難問題仍然存在。根據(jù)樣本案卷核驗(yàn)和實(shí)地調(diào)研，案情復(fù)雜、外地法院不配合以及對(duì)被執(zhí)行人的善意保護(hù)規(guī)定等，客觀上均加大了執(zhí)行的難度。當(dāng)然也有主觀因素，比如被執(zhí)行人惡意提起執(zhí)行異議等。因此，仍需要法院在破解執(zhí)行難問題上持續(xù)發(fā)力，主動(dòng)用好用足現(xiàn)有執(zhí)行措施，進(jìn)一步提升執(zhí)行效果。

（五）原告自起訴至收到全部執(zhí)行款期間共向法院、司法鑒定機(jī)構(gòu)等交納的費(fèi)用，占其所主張索賠金額的比例，測評(píng)結(jié)果及排名情況

鑒于所報(bào)送樣本中幾乎沒有司法鑒定或評(píng)估拍賣環(huán)節(jié)發(fā)生，僅發(fā)生了原告交納訴訟費(fèi)和被執(zhí)行人交納執(zhí)行費(fèi)的情形，而這兩種費(fèi)用均嚴(yán)格依據(jù)《訴訟費(fèi)用交納辦法》執(zhí)行，各縣（市、區(qū)）無可比性，故本次樣本無法對(duì)執(zhí)行合同中的成本指標(biāo)進(jìn)行考評(píng)，故僅將成本作為觀察指標(biāo)。

（六）參加測評(píng)各縣（市、區(qū)）法院“司法程序質(zhì)量”測評(píng)結(jié)果及排名情況，如下圖5

在樣本核查過程中，我們發(fā)現(xiàn)了以下問題：一是樣本報(bào)送中佐證資料不完整、不規(guī)范。比如，有的缺少被告的送達(dá)回證;有的找不到財(cái)產(chǎn)保全終止的裁定書或銀行回執(zhí)等。二是對(duì)附具的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表填報(bào)不完整、計(jì)算不準(zhǔn)確。三是適用簡易程序的案件比例較高，導(dǎo)致對(duì)案件審判質(zhì)量存在隱憂。大量案件適用簡易程序，有利于按照繁簡分流的思路提高案件審判效率，但也存在本應(yīng)按照普通程序?qū)徖淼陌讣s適用了簡易程序，導(dǎo)致本應(yīng)由合議庭多位法官審理的案件改為由一位法官獨(dú)立審判，可能造成在提高案件審判效率的同時(shí)無法保障案件的審判質(zhì)量。

四、縣域營商環(huán)境“執(zhí)行合同”指標(biāo)優(yōu)化策略

縣域間的競爭和發(fā)展范式，已由之前主要通過爭取政策性讓利、稅費(fèi)補(bǔ)貼等策略來吸引市場要素的流入，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕詢?yōu)化營商環(huán)境，特別是通過立法、司法、行政執(zhí)法等法治方式，不斷完善市場要素規(guī)則、打造公平交易環(huán)境、強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度、提升司法獨(dú)立公正等，營造本區(qū)域良好的營商法治環(huán)境，以軟實(shí)力提升競爭力。為此，針對(duì)通過樣本抽查梳理出來的“執(zhí)行合同”問題和原因，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化。

（一）進(jìn)一步優(yōu)化法院工作機(jī)制，與政府相關(guān)部門聯(lián)合推動(dòng)關(guān)口前移，著力破解“送達(dá)難”

1.院府聯(lián)合建立專項(xiàng)制度破解“送達(dá)難”。針對(duì)難以找到被告有效聯(lián)絡(luò)方式或途徑造成“送達(dá)難”問題，建議橫向聯(lián)合政府相關(guān)部門如市場監(jiān)管部門或行政審批部門，在企業(yè)設(shè)立登記階段同步建立司法文書送達(dá)地址（含電子送達(dá)地址）登記承諾制度，即法院或仲裁機(jī)構(gòu)按照企業(yè)所承諾地址送達(dá)文書即視為送達(dá)。當(dāng)然，企業(yè)必須承諾登記的地址真實(shí)。這一制度已經(jīng)在一些地方先行先試，如上海市高院與上海市市場監(jiān)管局于2020年2月建立了關(guān)于企業(yè)確認(rèn)訴訟文書送達(dá)地址并承諾相關(guān)責(zé)任制度，出臺(tái)了相關(guān)實(shí)施意見。此外，廣東、北京、四川等地也先后探索實(shí)行了這種制度。實(shí)踐證明，院府聯(lián)合推動(dòng)的法律文書送達(dá)地址確認(rèn)承諾制度，有利于強(qiáng)化企業(yè)誠信管理機(jī)制，預(yù)防“送達(dá)難”，提高了法律文書送達(dá)效率，降低了糾紛解決成本。因此，針對(duì)樣本抽查中反映出來的“送達(dá)難”問題，課題組建議借鑒以上地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，如果在省、市一級(jí)統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)效果更好。但是破解市際之間、省際之間司法文書“送達(dá)難”問題，還需要全省甚至全國層面的頂層設(shè)計(jì)。目前，企業(yè)確認(rèn)訴訟文書送達(dá)地址及承諾制度的試點(diǎn)要在全國鋪開，建議參加測評(píng)的各縣（市、區(qū)）法院提前謀劃，與政府相關(guān)部門加強(qiáng)合作，破解本區(qū)域的“送達(dá)難”問題，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)送達(dá)、快速送達(dá)。

2.建立完善送達(dá)專門工作團(tuán)隊(duì)或外包工作機(jī)制。建議條件適宜的法院建立專門的送達(dá)工作團(tuán)隊(duì)，或?qū)⑺瓦_(dá)工作委托外包專業(yè)機(jī)構(gòu)，建立送達(dá)時(shí)限考核獎(jiǎng)懲制度，實(shí)現(xiàn)由專門團(tuán)隊(duì)和專門工作機(jī)制實(shí)施送達(dá)，減輕法官和書記員等司法輔助人員送達(dá)的壓力，實(shí)現(xiàn)“專門機(jī)構(gòu)專司送達(dá)、法官專司審判”的良好機(jī)制。目前，已有很多地方法院在法院內(nèi)部設(shè)立“送達(dá)組”或?qū)⑺瓦_(dá)工作外包給通信公司、中國郵政或其他企業(yè)負(fù)責(zé)，下一步應(yīng)當(dāng)梳理總結(jié)送達(dá)中出現(xiàn)的問題，健全對(duì)送達(dá)工作的考核機(jī)制，提高送達(dá)的質(zhì)效。

3.挖掘現(xiàn)有電子送達(dá)平臺(tái)功能，有效利用大數(shù)據(jù)潛力，實(shí)現(xiàn)送達(dá)的智能化。在當(dāng)前各地已經(jīng)普遍實(shí)施電子送達(dá)的背景下，應(yīng)繼續(xù)挖掘電子送達(dá)的巨大潛力，提升電子送達(dá)在“找人”“找被告”“找地址”等方面的智能化優(yōu)勢(shì)。如保定市中院在12368平臺(tái)建立的送達(dá)直達(dá)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了與移動(dòng)、聯(lián)通等機(jī)構(gòu)的協(xié)作功能，有效破解了送達(dá)難問題。下一步，需考慮繼續(xù)挖掘和擴(kuò)展其功能，利用這個(gè)信息化平臺(tái)上下銜接，與全省甚至全國12368平臺(tái)資源有效對(duì)接，尤其是應(yīng)考慮進(jìn)一步利用微信、支付寶等網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)“找人”“找地址”的智能化，徹底破解“送達(dá)難”問題。

4.針對(duì)普遍存在的“郵寄送達(dá)無回執(zhí)”問題，提出以下建議：一是法院內(nèi)部加強(qiáng)文書檔案的規(guī)范化、精細(xì)化管理，在制度上明確對(duì)司法文書既要“送”更要“達(dá)”，即有效將文書送至當(dāng)事人;二是與相關(guān)合作方如郵政部門加強(qiáng)溝通，明確要求，細(xì)化雙方權(quán)利義務(wù)，如郵寄送達(dá)回執(zhí)應(yīng)及時(shí)返回法院，執(zhí)行送達(dá)的工作人員應(yīng)拍攝簽收人身份證件或簽收所在地址等，以確定文書有效寄送并“到達(dá)”當(dāng)事人。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化法官工作機(jī)制，改進(jìn)法院審判管理和服務(wù)的“軟硬件”，挖掘提升“執(zhí)行合同”審判質(zhì)效潛能

1.加強(qiáng)法官審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)。員額制改革后，基層法院員額法官有限，一線辦案的法官數(shù)量相對(duì)較少，加之立案登記制下法院受理案件激增，導(dǎo)致基層法院“案多人少”問題突出，使得“執(zhí)行合同”指標(biāo)中的“時(shí)間”普遍較長。因此，改變這一局面需要繼續(xù)加強(qiáng)法官審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)，進(jìn)一步提高審判質(zhì)效。增加法官助理、書記員數(shù)量，并強(qiáng)化培訓(xùn)，提升法官助理、書記員等對(duì)法官審判工作的支撐作用，使法官集中精力開庭和研究案件，以進(jìn)一步壓縮法官開庭排期時(shí)間和開庭后出具判決的時(shí)間等。

2.深化繁簡分流改革，尤其是基層法院需盡快推進(jìn)速裁團(tuán)隊(duì)培養(yǎng)與建設(shè)，做大做強(qiáng)速裁審判團(tuán)隊(duì)，建立有效的工作機(jī)制，使更多案件能夠按照繁簡分流機(jī)制進(jìn)入快審團(tuán)隊(duì)，在保證案件審判質(zhì)量的同時(shí)，進(jìn)一步提升審判效率。

3.縣級(jí)法院繼續(xù)挖掘硬件潛力，增加審判庭數(shù)量設(shè)置，盡量減少案件開庭排期受制于法庭數(shù)量的普遍現(xiàn)象，盡快緩解當(dāng)前普遍存在的法官因?qū)徟型?shù)量有限而無法及時(shí)安排開庭的局面，打通實(shí)現(xiàn)案件快審快判的硬件梗阻。

（三）繼續(xù)優(yōu)化執(zhí)行工作機(jī)制，提高執(zhí)行質(zhì)效

針對(duì)執(zhí)行中存在的問題，建議進(jìn)一步優(yōu)化工作機(jī)制，減少執(zhí)行程序中的影響因素。

1.繼續(xù)查漏補(bǔ)缺，擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)查控范圍，力爭實(shí)現(xiàn)被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)全覆蓋。特別是針對(duì)調(diào)研中反映的個(gè)別地方中小商業(yè)銀行尚未與法院網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)等問題，加快與相關(guān)主管部門聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)對(duì)接。

2.強(qiáng)化對(duì)惡意提起執(zhí)行異議等濫用權(quán)利和訴權(quán)行為的懲處，展開專項(xiàng)行動(dòng)并建立制度化工作機(jī)制，對(duì)證據(jù)確鑿、事實(shí)清楚的濫用權(quán)利故意拖延執(zhí)行的行為，依法予以懲處。

3.建立對(duì)濫用異議權(quán)利者的信用懲戒與限制機(jī)制。除對(duì)失信被執(zhí)行人依法及時(shí)納入失信被執(zhí)行人名單外，還應(yīng)考慮對(duì)濫用權(quán)利者實(shí)施信用懲戒，尤其是案件中存在的案外人與被執(zhí)行人串通惡意濫用權(quán)利拖延執(zhí)行等問題，可以建立信用懲戒機(jī)制，將該案外人濫用權(quán)利并被實(shí)施司法處罰的行為納入信用記錄，推送至“信用中國”等權(quán)威網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。

（四）以信息化和智能化建設(shè)作為提升“執(zhí)行合同”指標(biāo)和法院工作質(zhì)效的重要抓手

1.高度重視信息化和智能化對(duì)提升審判和執(zhí)行工作質(zhì)效的巨大潛力，縣級(jí)法院的院長、庭長和法官也應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到信息化智能化技術(shù)對(duì)提升司法工作質(zhì)效所產(chǎn)生的深遠(yuǎn)沖擊與影響。

2.以智能化和信息化技術(shù)視角，深度改造審判中的送達(dá)、審理、執(zhí)行等工作機(jī)制與流程，以信息化智能化手段簡化工作流程與時(shí)限。

3.縣級(jí)法院在具體執(zhí)行工作中要重視并加大網(wǎng)上司法拍賣力度。網(wǎng)上司法拍賣既能提高效率、節(jié)省時(shí)間，又能降低成本、減輕當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。2019年以來，最高院進(jìn)一步完善網(wǎng)絡(luò)司法拍賣系統(tǒng)，完成網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者名單庫第二輪入圍和系統(tǒng)對(duì)接上線工作。網(wǎng)拍輔助環(huán)節(jié)收費(fèi)不需要申請(qǐng)執(zhí)行人墊付，而是拍賣成功后從拍賣款中支付，不影響”執(zhí)行合同“的“成本”指標(biāo)，所以也不會(huì)影響營商環(huán)境評(píng)估成績。

4.強(qiáng)化推廣運(yùn)用全國法院詢價(jià)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，進(jìn)一步完善詢價(jià)評(píng)價(jià)機(jī)制。2019年3月，最高院上線了全國法院詢價(jià)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，建立了全國法院涉執(zhí)評(píng)價(jià)等名單庫，進(jìn)一步完善了詢價(jià)評(píng)價(jià)機(jī)制?？h級(jí)法院要積極運(yùn)用當(dāng)事人協(xié)議，定價(jià)、詢價(jià)，以提質(zhì)增效，降低當(dāng)事人成本。

（五）建立以簡易程序和速裁機(jī)制提高審判質(zhì)效的支持保障體系，發(fā)揮其在提升法院營商環(huán)境指標(biāo)方面的優(yōu)勢(shì)

1.進(jìn)一步梳理和檢視影響簡易程序及速裁機(jī)制發(fā)揮縮短審判時(shí)限之效用的各種影響因素和障礙，對(duì)縣級(jí)法院從法庭數(shù)量設(shè)置、書記員配備、減少法官非審判性事務(wù)等方面予以適當(dāng)傾斜，放大和強(qiáng)化簡易程序與速裁機(jī)制對(duì)提高審判效率的效果。

2.建立對(duì)簡易程序和速裁機(jī)制審理案件的評(píng)估機(jī)制，對(duì)案件審判質(zhì)量進(jìn)行適當(dāng)?shù)难信泻驮u(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)是否存在過度適用簡易程序、速裁機(jī)制以及適用簡易程序、速裁機(jī)制案件的標(biāo)準(zhǔn)是否過于簡單化等問題，以實(shí)現(xiàn)審判之效與審判之質(zhì)的平衡。

總之，正如習(xí)近平總書記在2019年中央全面依法治國委員會(huì)第二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)的，“法治是最好的營商環(huán)境”。縣域營商環(huán)境法治化要以“執(zhí)行合同”指標(biāo)為抓手，立足本地實(shí)際，找準(zhǔn)問題和癥結(jié)，提高司法質(zhì)效，為優(yōu)化本地法治化營商環(huán)境、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，最大限度發(fā)揮法治的力量。

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