中國(guó)共產(chǎn)黨探索黨法關(guān)系的百年歷程與基本經(jīng)驗(yàn)

楊葉紅,陳平遠(yuǎn)

摘要：黨法關(guān)系是我國(guó)法治建設(shè)的根本問(wèn)題。建黨百年以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨持續(xù)探索黨法關(guān)系，黨法關(guān)系的歷史演進(jìn)經(jīng)歷了醞釀萌芽、曲折發(fā)展、恢復(fù)重建與提質(zhì)升級(jí)、全面深化四個(gè)階段。歷經(jīng)百年風(fēng)雨，中國(guó)共產(chǎn)黨積累了處理黨法關(guān)系的豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于黨法關(guān)系的根本性質(zhì)、基本準(zhǔn)則有了清楚認(rèn)知，對(duì)于處理黨法關(guān)系作出了具體部署，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的重大變革。

關(guān)鍵詞：中國(guó)共產(chǎn)黨;黨法關(guān)系;百年歷程;基本經(jīng)驗(yàn)

中圖分類(lèi)號(hào)：D2? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號(hào)：1009-3605（2021）06-0072-08

習(xí)近平總書(shū)記指出：“黨和法的關(guān)系是一個(gè)根本問(wèn)題，處理得好，則法治興、黨興、國(guó)家興;處理得不好，則法治衰、黨衰、國(guó)家衰。”[1]33回首中國(guó)共產(chǎn)黨探索黨法關(guān)系的百年歷程，總結(jié)基本經(jīng)驗(yàn)，有利于我們進(jìn)一步深化對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的理解。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨探索黨法關(guān)系的百年歷程

建黨百年以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨持續(xù)探索黨法關(guān)系，黨法關(guān)系的歷史演進(jìn)經(jīng)歷了醞釀萌芽、曲折發(fā)展、恢復(fù)重建與提質(zhì)升級(jí)、全面深化四個(gè)階段。

（一）新民主主義革命時(shí)期：黨法關(guān)系醞釀萌芽

新民主主義革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨既是革命黨又是局部政權(quán)執(zhí)政黨，既需要帶領(lǐng)人民摧毀舊法統(tǒng)、武裝奪取政權(quán)，又需要?jiǎng)?chuàng)建新型革命法制、鞏固新生革命政權(quán)，黨法關(guān)系開(kāi)始醞釀萌芽。

馬克思認(rèn)為法律是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)，無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命不應(yīng)束縛于體現(xiàn)資產(chǎn)階級(jí)意志的舊法制，他指出：“革命并不是靠法律來(lái)實(shí)行的。”[2]武裝奪取政權(quán)的過(guò)程就是一個(gè)摧毀統(tǒng)治階級(jí)舊法統(tǒng)的過(guò)程。正是基于對(duì)法律階級(jí)本質(zhì)的清楚認(rèn)識(shí)，當(dāng)蔣介石于1949年初提出“民國(guó)法統(tǒng)不致中斷”的和平談判條件時(shí)，毛澤東嚴(yán)辭拒絕，明確要求廢除偽憲法和偽法統(tǒng)。董必武用形象的語(yǔ)言表達(dá)了摧毀舊法統(tǒng)的原因，他把國(guó)民黨的法律比作束縛勞動(dòng)人民的枷鎖，“現(xiàn)在我們已經(jīng)把這枷鎖打碎了，枷鎖的持有者——國(guó)民黨的反動(dòng)政權(quán)也即將完全打垮了，難道我們又要從地上拾起已毀的枷鎖，來(lái)套在自己頸上嗎？”[3]46

黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得斗爭(zhēng)勝利建立革命政權(quán)以后，自然要?jiǎng)?chuàng)建新法令以維護(hù)新秩序、保護(hù)人民權(quán)益、打擊反革命勢(shì)力。1931年中華蘇維埃共和國(guó)成立以后頒布了《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》《中華蘇維埃共和國(guó)勞動(dòng)法》和《中華蘇維埃共和國(guó)土地法》。1934年中央執(zhí)行委員會(huì)公布了《中華蘇維埃共和國(guó)懲治反革命條例》。創(chuàng)建新型革命法制以后，針對(duì)有些黨員認(rèn)為自己是黨員可以不受政府法律約束的問(wèn)題，董必武認(rèn)為邊區(qū)政府的法令滲透了黨的意見(jiàn)與活動(dòng)，法令和秩序是革命根據(jù)地公共生活所必須，黨員作為群眾中的覺(jué)悟分子更應(yīng)該理解支持和自覺(jué)遵守政府法令，他明確提出：“我們黨員必須遵守邊區(qū)政府的法令。黨員犯法，加等治罪?！盵3]6這說(shuō)明在黨法關(guān)系醞釀萌芽時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于國(guó)家法律與黨的主張的關(guān)系、黨員沒(méi)有法外特權(quán)有了初步認(rèn)識(shí)。

“破立并行”是這一時(shí)期黨法關(guān)系的顯著特征。在新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨正處于殘酷的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境，黨的中心任務(wù)是武裝斗爭(zhēng)，黨的主要目標(biāo)是奪取政權(quán)，在革命斗爭(zhēng)環(huán)境下中國(guó)共產(chǎn)黨在處理黨法關(guān)系時(shí)政治意識(shí)勝于法律意識(shí)。毛澤東多次強(qiáng)調(diào)法律是階級(jí)壓迫階級(jí)的工具，“法律工具論”突出法律的階級(jí)本質(zhì)與政治功能，忽略了法律的人權(quán)保障和權(quán)力制約功能，這也為后來(lái)黨法關(guān)系遭遇波折埋下了隱患。

（二）社會(huì)主義革命與建設(shè)時(shí)期：黨法關(guān)系曲折發(fā)展

建國(guó)以后，中國(guó)共產(chǎn)黨從破壞舊秩序的“革命黨”轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒑途S護(hù)新秩序的“執(zhí)政黨”。秩序離不開(kāi)法律，法律是治國(guó)安邦的基石。如何認(rèn)識(shí)和處理黨法關(guān)系是中國(guó)共產(chǎn)黨人面臨的重大課題。從1949年到1976年，黨法關(guān)系經(jīng)歷了一個(gè)先揚(yáng)后抑的曲折發(fā)展過(guò)程。

1.黨法關(guān)系向前發(fā)展

憲法是立國(guó)之本。為廣泛凝聚建國(guó)共識(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨邀請(qǐng)各方面代表組成中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議以共商國(guó)是，隨后于1949年9月通過(guò)了一部臨時(shí)憲章——《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。隨著社會(huì)主義改造基本完成，毛澤東親自主持起草1954年憲法，這是新中國(guó)第一部社會(huì)主義性質(zhì)的憲法，隨后依據(jù)憲法制定了國(guó)家機(jī)關(guān)組織法。進(jìn)入社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期以后，暴風(fēng)驟雨式的階級(jí)斗爭(zhēng)和群眾運(yùn)動(dòng)方式已經(jīng)不再適應(yīng)保護(hù)和促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，加強(qiáng)法制建設(shè)的重要性日益突顯。1956年，劉少奇在八大報(bào)告中明確指出：“斗爭(zhēng)的方法也就必須跟著改變，完備的法制就是完全必要的了?！盵4]董必武也在八大會(huì)議發(fā)言中指出進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)必須進(jìn)一步加強(qiáng)人民民主法制，做到依法辦事，即“有法可依、有法必依”[3]487-488。從1949年到1957年，國(guó)家頒布了九百多部法律法規(guī)，初步奠定了社會(huì)主義法制的基礎(chǔ)。

“黨員是否要守法”在建國(guó)以后仍然是一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題，毛澤東、劉少奇等領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義國(guó)家法律體現(xiàn)黨的主張和人民意志，保護(hù)人民利益和生產(chǎn)力發(fā)展，共產(chǎn)黨員一定要守法，而且要在遵守憲法法律中起模范帶頭作用。建國(guó)初期，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)如何看待和運(yùn)用法律進(jìn)行了認(rèn)真思考，對(duì)于法律的功能與作用有了進(jìn)一步認(rèn)識(shí)，黨法關(guān)系持續(xù)向前發(fā)展。

2.黨法關(guān)系遭遇波折

黨的八大報(bào)告雖然提出要“完備社會(huì)主義法制”，但從1957年下半年“反右”斗爭(zhēng)擴(kuò)大化開(kāi)始，黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)待法律的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變。在1958年8月的北戴河中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上，毛澤東說(shuō)：“憲法是我參加制定的，我也記不得。我們每個(gè)決議都是法，開(kāi)會(huì)也是法。我們主要靠會(huì)議、開(kāi)會(huì)，一年搞四次，不靠民法刑法維持秩序?！眲⑸倨嬖跁?huì)議上也贊同這一觀點(diǎn)，他說(shuō)：“到底是法治還是人治，看來(lái)實(shí)際靠人，法律只能做辦事的參考?！盵5]正是在這種“重人治、輕法治”思想指導(dǎo)下，刑法、民法、訴訟法等重要法律停止制定，1959年召開(kāi)的二屆人大一次會(huì)議撤消了司法部，隨后國(guó)務(wù)院也撤銷(xiāo)了法制局?！拔幕蟾锩逼陂g，底子原本就比較薄弱的法制基礎(chǔ)受到極大破壞。

“先揚(yáng)后抑”是這一時(shí)期黨法關(guān)系的顯著特征。從歷史的角度來(lái)看，建國(guó)之前，中國(guó)共產(chǎn)黨作為革命黨以?shī)Z取政權(quán)為目的，打破舊秩序舊法統(tǒng)，沒(méi)有形成尊重法律和依法辦事的習(xí)慣。從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，建國(guó)以后，當(dāng)時(shí)國(guó)際上資本主義敵對(duì)勢(shì)力打壓社會(huì)主義新中國(guó)，同時(shí)國(guó)內(nèi)反動(dòng)派還沒(méi)有完全肅清，中國(guó)共產(chǎn)黨仍然需要運(yùn)用階級(jí)斗爭(zhēng)和群眾運(yùn)動(dòng)的方式來(lái)消滅三大敵人殘余勢(shì)力，推動(dòng)社會(huì)主義革命與建設(shè)。在階級(jí)斗爭(zhēng)和群眾運(yùn)動(dòng)過(guò)程中，法律作用不大，有時(shí)甚至成為阻礙，自然也就沒(méi)有受到重視。

（三）改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期：黨法關(guān)系恢復(fù)重建與提質(zhì)升級(jí)

“文化大革命”給我們黨上了一堂極其深刻的法制課。正如習(xí)近平總書(shū)記所言，改革開(kāi)放是我們黨的一次偉大覺(jué)醒，這次偉大覺(jué)醒孕育了新的理論新的實(shí)踐，黨法關(guān)系也經(jīng)由此次偉大覺(jué)醒進(jìn)入了一個(gè)恢復(fù)重建和提質(zhì)升級(jí)的新階段。

1.黨法關(guān)系恢復(fù)重建

黨的十一屆三中全會(huì)以后，黨中央為健全社會(huì)主義法制做了大量工作。從1979年開(kāi)始推動(dòng)大規(guī)模的立法，國(guó)家生活的重要領(lǐng)域基本做到有法可依。在加快立法的同時(shí)普及法制教育，不斷提高黨員干部和人民群眾的法制觀念;恢復(fù)重建司法制度，不斷完善司法職能;恢復(fù)法學(xué)教育，加強(qiáng)法制人才隊(duì)伍建設(shè)。隨著社會(huì)主義法制建設(shè)步伐的加快，黨與法關(guān)系問(wèn)題再次成為中國(guó)共產(chǎn)黨必須深入探索、正確處理的重要問(wèn)題。對(duì)于這一問(wèn)題，黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體從以下四個(gè)方面做出了回答。

首先黨的領(lǐng)導(dǎo)是不能動(dòng)搖的，社會(huì)主義法制建設(shè)領(lǐng)域同樣如此，沒(méi)有黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義法制建設(shè)就會(huì)無(wú)人組織。面對(duì)“文革”結(jié)束以后復(fù)雜的思想狀況，鄧小平提出了堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，指出堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的核心，并且要求用法律的形式把四項(xiàng)基本原則確定下來(lái)。彭真主持起草1982年憲法時(shí)，沖破各種阻力和懷疑，運(yùn)用“過(guò)去歷史證明了這一點(diǎn)，現(xiàn)在也證明了，將來(lái)還會(huì)證明”的表述形式把黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入了憲法序言，維護(hù)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法地位。

其次黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。1979年在全國(guó)人大制定出臺(tái)了刑法、刑事訴訟法等七部重要法律之后，中共中央發(fā)布了《關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》，文件要求嚴(yán)格按照刑法和刑事訴訟法辦事，各級(jí)黨組織和全體黨員都必須嚴(yán)格遵守國(guó)家法律，絕不允許有不受法律約束的公民和凌駕于法律之上的特權(quán)。隨后，“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的主張被載入1982年修改的黨章和1982年憲法，在黨和國(guó)家的根本大法當(dāng)中確立了處理黨法關(guān)系的基本準(zhǔn)則，這是我們黨探索黨法關(guān)系的一個(gè)重大突破，具有劃時(shí)代的歷史意義。

再次堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法辦事是一致的。文革結(jié)束以后，黨的領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)到國(guó)家法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，既反映了人民意志又體現(xiàn)了黨的主張，服從遵守國(guó)家法律就是貫徹執(zhí)行黨的政策、方針和路線，反之，否定法律就是否定自己。因此，1986年中共中央發(fā)布《全黨必須堅(jiān)決維護(hù)社會(huì)主義法制的通知》，文件明確提出“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法辦事是一致的”這一重要論斷，這是對(duì)黨法關(guān)系的經(jīng)典概括。

最后黨要善于領(lǐng)導(dǎo)。鄧小平1980年在黨的十一屆五中全會(huì)上提出要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨要“善于領(lǐng)導(dǎo)”。從黨法關(guān)系的角度而言，黨要“善于領(lǐng)導(dǎo)”就是要求各級(jí)黨組織正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的關(guān)系，全體黨員干部不斷提升依法辦事能力。1979年的《關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》和1986年的《全黨必須堅(jiān)決維護(hù)社會(huì)主義法制的通知》兩個(gè)文件明確規(guī)定取消各級(jí)黨委審批案件的制度，指出黨委與司法機(jī)關(guān)各有專責(zé)，既不能互相代替，也不應(yīng)互相混淆。黨員干部要養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，各級(jí)黨委要堅(jiān)決支持各級(jí)人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)依法行使職權(quán)、充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的職能。

“偉大覺(jué)醒”是這一時(shí)期黨法關(guān)系的顯著特征。第二代領(lǐng)導(dǎo)集體總結(jié)建國(guó)以后處理黨法關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，開(kāi)始重視法制建設(shè)，揭開(kāi)了黨法關(guān)系發(fā)展新的歷史篇章。在這一階段，我們黨明確了社會(huì)主義法制建設(shè)的重要地位，強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義法制必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，確立了“黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的基本準(zhǔn)則，做出了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法辦事是一致的重要判斷，提出了黨要善于運(yùn)用法治方式進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的基本要求，確立了處理黨法關(guān)系的基本指導(dǎo)思想。

2.黨法關(guān)系提質(zhì)升級(jí)

1992年黨的十四大報(bào)告提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治有著天然的契合，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革越向前推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)法治的需求越強(qiáng)烈。為了回應(yīng)時(shí)代需要，黨的十五大提出了依法治國(guó)，黨的十六大提出了依法執(zhí)政，實(shí)現(xiàn)了黨法關(guān)系的提質(zhì)升級(jí)。

1997年，黨的十五大適應(yīng)深入推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，在政治體制改革領(lǐng)域作出了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的重大決策，把“依法治國(guó)”正式確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的基本方略。隨后中共中央提起修憲建議，1999年全國(guó)人大通過(guò)的《憲法》修正案使黨的這一重要主張上升為國(guó)家意志，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的重大轉(zhuǎn)變。

2002年，黨的十六大報(bào)告明確界定了中國(guó)共產(chǎn)黨“領(lǐng)導(dǎo)黨”與“執(zhí)政黨”的雙重身份，在黨的歷史上首次作出“堅(jiān)持依法執(zhí)政”的重大決策，明確要求在發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用的同時(shí)要規(guī)范黨委與同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，支持國(guó)家機(jī)關(guān)依法履行職能，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)認(rèn)真總結(jié)黨的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)、深入分析黨面臨的新形勢(shì)新要求，提出了“堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的重要論斷，并且把“依法執(zhí)政”確立為黨執(zhí)政的基本方式。

“與時(shí)俱進(jìn)”是這一時(shí)期黨法關(guān)系的顯著特征。當(dāng)沖破了意識(shí)形態(tài)的束縛以后，我們黨探索黨法關(guān)系的步伐顯著加快。在短短二十多年的時(shí)間內(nèi)，從“法制”走向“法治”，正式確立了“依法治國(guó)基本方略”和“依法執(zhí)政基本方式”，并且領(lǐng)導(dǎo)人民在立法、執(zhí)法、司法和普法領(lǐng)域開(kāi)展了一系列扎實(shí)有效的工作。

（四）中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代：黨法關(guān)系全面深化

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記立足于全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐基礎(chǔ)，以“黨和法高度統(tǒng)一”為主線，提出了“兩必須”“三統(tǒng)一”“四善于”“十六字”，使黨法關(guān)系走上制度化、規(guī)范化的發(fā)展道路。

任何一個(gè)國(guó)家的法治都不能脫離政治而存在，政治和法治之間緊密相聯(lián)。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記指出：“黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)是高度統(tǒng)一的。”[1]36黨的十八屆四中全會(huì)把這種高度統(tǒng)一歸納為“三統(tǒng)一”，即“把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來(lái)，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開(kāi)展工作統(tǒng)一起來(lái)，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)”。要實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的高度統(tǒng)一就要做到“兩必須”，即“社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治”。[1]34-35

增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力的必然要求。增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)要求我們黨運(yùn)用法治思維和法治方式領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，做到“四善于”，即黨的十八屆四中全會(huì)提出的：“善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)黨和國(guó)家權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一?！逼浯我笪覀凕h在領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)過(guò)程中做到“十六字”，即“領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”。

“全面深化”是這一時(shí)期黨法關(guān)系的顯著特征。改革開(kāi)放以后，經(jīng)過(guò)多年的積累，我們黨對(duì)于法律這一治國(guó)重器的理解和運(yùn)用日漸成熟，黨法關(guān)系的發(fā)展實(shí)現(xiàn)了從漸進(jìn)式突破到系統(tǒng)性集成的又一歷史性飛躍。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨處理黨法關(guān)系的基本經(jīng)驗(yàn)

建黨百年以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨持續(xù)探索黨法關(guān)系，不斷進(jìn)行自我革命、自我完善、自我提高，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的法治化變革，找到了一條正確處理黨法關(guān)系的道路。中國(guó)共產(chǎn)黨探索處理黨法關(guān)系的基本經(jīng)驗(yàn)主要有以下四條。

（一）在政治保證上，始終堅(jiān)持黨對(duì)法治的領(lǐng)導(dǎo)

從近代以來(lái)，中國(guó)人開(kāi)始探索救亡圖存的道路卻屢遭挫折。當(dāng)時(shí)的中國(guó)外有列強(qiáng)環(huán)伺，內(nèi)無(wú)高效政權(quán)，內(nèi)外戰(zhàn)亂頻繁、國(guó)家四分五裂。中國(guó)共產(chǎn)黨以高度的責(zé)任心、嚴(yán)密的組織性、高效的執(zhí)行力扛起了民族復(fù)興的重任，用超常高效的方式實(shí)現(xiàn)了后發(fā)趕超，在民族復(fù)興的征程中黨的領(lǐng)導(dǎo)起著決定性作用。在民主革命時(shí)期和社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，毛澤東就明確提出只有中國(guó)共產(chǎn)黨才能擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)完成革命與建設(shè)的重任，黨是全中國(guó)人民的領(lǐng)導(dǎo)核心。面對(duì)“文革”結(jié)束后社會(huì)上復(fù)雜的思想狀況，鄧小平強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，這個(gè)原則是不能動(dòng)搖的?！盵6]267法治是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的制度基石，雖然在革命年代和建國(guó)初期，我們黨對(duì)法制建設(shè)有所忽視，但從改革開(kāi)放以來(lái)，黨清楚認(rèn)識(shí)到法制建設(shè)對(duì)于國(guó)家長(zhǎng)治久安、人民安居樂(lè)業(yè)、黨長(zhǎng)期執(zhí)政的重要作用，把健全社會(huì)主義法制、推進(jìn)依法治國(guó)納入到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的整體布局當(dāng)中來(lái)謀劃和推進(jìn)。在法治建設(shè)的全過(guò)程和各方面，中國(guó)共產(chǎn)黨都發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，引領(lǐng)和推動(dòng)著法治進(jìn)程。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。2018年憲法修正案將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”增寫(xiě)為憲法第一條第二款，在憲法總綱條文里面再次確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，進(jìn)一步增強(qiáng)了對(duì)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法保障。

（二）在基本原則上，始終堅(jiān)持黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)

中國(guó)共產(chǎn)黨經(jīng)歷了從革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，黨法關(guān)系也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。槍炮作響法無(wú)聲，革命黨在推翻舊政權(quán)的過(guò)程中也要打破舊法制。經(jīng)國(guó)序民，正其制度，執(zhí)政黨在建立新政權(quán)以后要通過(guò)建章立制來(lái)鞏固政權(quán)維護(hù)秩序。建國(guó)之初，由于國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的需要我們黨主要通過(guò)階級(jí)斗爭(zhēng)和群眾運(yùn)動(dòng)方式來(lái)治國(guó)，沒(méi)有對(duì)法制建設(shè)引起高度重視。經(jīng)歷了十年“文革”浩劫之后，我們黨深刻認(rèn)識(shí)到法制的重要作用，在加快立法步伐的同時(shí)重新界定黨與法的關(guān)系，明確提出“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的基本原則，并將其寫(xiě)入黨章和憲法，使其成為處理黨法關(guān)系的根本遵循。這條基本原則要求黨的各級(jí)組織和黨員干部都必須遵守憲法和法律，不允許任何組織與個(gè)人享有法外特權(quán)，一切違憲違法行為都要受到追究。這條基本原則的確立體現(xiàn)了我們黨對(duì)執(zhí)政規(guī)律的深刻認(rèn)識(shí)，只有實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化規(guī)范化才能加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。改革開(kāi)放四十多年以來(lái)，對(duì)這條基本原則的遵循保障了黨和國(guó)家事業(yè)的順利發(fā)展。

（三）在關(guān)系定性上，始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義法治的高度統(tǒng)一

黨法關(guān)系是什么性質(zhì)？黨大還是法大？如果不能正確回答上述問(wèn)題，就會(huì)在人們心中造成誤解，導(dǎo)致對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)或法治信仰產(chǎn)生懷疑。“文革”結(jié)束以后，面對(duì)人們對(duì)黨法關(guān)系性質(zhì)的疑惑，1986年中共中央發(fā)布《關(guān)于全黨必須堅(jiān)決維護(hù)社會(huì)主義法制的通知》，文件首次提出“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法辦事是一致的”這一重要論斷。經(jīng)過(guò)三十多年的探索，習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)一步明確指出：“黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)是高度統(tǒng)一的?！盵1]36從目的來(lái)看，社會(huì)主義法治堅(jiān)持以人民為中心，中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持為人民服務(wù)的根本宗旨，兩者目的是共同的。從內(nèi)容來(lái)看，社會(huì)主義法律體系要反映人民意志保護(hù)人民權(quán)利，黨的主張則是對(duì)人民意志的集中反映、對(duì)人民權(quán)利的歸總平衡，兩者內(nèi)容是一致的。從形式來(lái)看，黨的十八屆四中全會(huì)將國(guó)家法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系一同納入“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”當(dāng)中，二者形成了相互包容的一致關(guān)系。從實(shí)踐來(lái)看，人民意志是分散的，利益是分裂的，只有通過(guò)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)才能平衡個(gè)人利益與集體利益、局部利益與整體利益、眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，將分散的人民意志集中起來(lái)形成黨的主張，并通過(guò)法定程序?qū)Ⅻh的主張和人民意志上升為國(guó)家法律。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下才能有序推進(jìn)人民民主和依法治國(guó)，只有在法治軌道上才能加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義法治是高度統(tǒng)一的，兩者是互相依存、密不可分的一致關(guān)系。

（四）在實(shí)現(xiàn)路徑上，始終堅(jiān)持正確處理四大基本關(guān)系

“黨法關(guān)系”是一個(gè)縮略詞語(yǔ)。“黨”是特指中國(guó)共產(chǎn)黨，從主體來(lái)看是一個(gè)由黨的各級(jí)組織和全體黨員共同組成的整體，從行為來(lái)看既包括宏觀上黨的整體領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政行為，也包括微觀上各級(jí)黨組織與黨員干部行使執(zhí)政權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的行為?！胺ā眲t是泛指社會(huì)主義法治、依法治國(guó)和國(guó)家法律。“黨法關(guān)系”在實(shí)踐中表現(xiàn)為多種關(guān)系形態(tài)，必須正確處理好以下四大基本關(guān)系：黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的關(guān)系、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系、黨的政策與國(guó)家法律的關(guān)系、各級(jí)黨組織和黨員干部與國(guó)家法律的關(guān)系。

首先是正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的關(guān)系。我們黨既是領(lǐng)導(dǎo)黨又是執(zhí)政黨，地位很高，權(quán)力很大，那么如何處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的關(guān)系？1986年中共中央發(fā)布的《全黨必須堅(jiān)決維護(hù)社會(huì)主義法制的通知》要求各級(jí)黨委要堅(jiān)決支持各級(jí)人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)依法行使職權(quán)、充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的職能，特別強(qiáng)調(diào)黨委不可以代替司法機(jī)關(guān)直接審批案件，領(lǐng)導(dǎo)干部的任免、調(diào)動(dòng)要按照憲法和法律規(guī)定的程序辦事。2014年黨的十八屆四中全會(huì)則用“十六字”“四善于”進(jìn)一步細(xì)化了對(duì)于處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家政權(quán)依法行使職權(quán)關(guān)系的具體要求。

其次是正確處理黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的關(guān)系。國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)是我們國(guó)家兩個(gè)重要的規(guī)則體系。在奉行黨領(lǐng)導(dǎo)一切的中國(guó)，要發(fā)揮法律的作用就必須把黨規(guī)黨法落到實(shí)處，國(guó)家法治離不開(kāi)黨內(nèi)法治。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，鄧小平早1978年就明確指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！盵6]147要建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，我黨必須首先依規(guī)治黨，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化規(guī)范化，以黨內(nèi)法治帶動(dòng)國(guó)家法治。黨的十八屆四中全會(huì)將國(guó)家法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系一同納入“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”當(dāng)中，為實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一搭建了制度平臺(tái)。2019年中央印發(fā)修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，通過(guò)備案審查機(jī)制實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有機(jī)銜接。

再次是正確處理黨的政策與國(guó)家法律的關(guān)系。在新民主主義革命時(shí)期，辦事時(shí)主要依靠政策而不是法律，革命斗爭(zhēng)形勢(shì)瞬息萬(wàn)變，靈活的政策比保守的法律更能適應(yīng)革命需要。新中國(guó)成立以后，黨的政策是國(guó)家建設(shè)的綱領(lǐng)，也是國(guó)家法律的靈魂。改革開(kāi)放以后隨著大規(guī)模立法活動(dòng)的開(kāi)展、依法治國(guó)基本方略的確立，國(guó)家治理從主要依靠政策轉(zhuǎn)向主要依靠法律，但是黨的政策對(duì)于國(guó)家法律仍然發(fā)揮著重要的指引作用。對(duì)于一些重要的關(guān)系整個(gè)國(guó)家與社會(huì)治理的政策需要通過(guò)立法程序把黨的主張上升為國(guó)家意志，使其具有國(guó)家強(qiáng)制力。因此黨的政策是國(guó)家法律的先導(dǎo)和指引，國(guó)家法律則是政策的成熟與定型，當(dāng)黨的政策上升為國(guó)家法律以后，遵守執(zhí)行法律就是貫徹實(shí)施黨的主張和意志。

最后是正確處理各級(jí)黨組織和黨員干部與國(guó)家法律的關(guān)系。雖然黨是全心全意為人民服務(wù)的，黨的主張與人民意志是高度一致的，黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義法治是高度統(tǒng)一的，但黨這一整體是由無(wú)數(shù)個(gè)黨組織和黨員干部的微觀個(gè)體共同組成的。微觀個(gè)體的黨組織和黨員干部必須服從國(guó)家的憲法法律，任何黨組織和個(gè)人都沒(méi)有凌駕和超越法律的特權(quán)，因?yàn)閲?guó)家的憲法法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，體現(xiàn)了黨的主張和人民意志，是各級(jí)黨組織和黨員干部權(quán)力的來(lái)源、權(quán)力行使的依據(jù)，遵守憲法法律就是服從黨的領(lǐng)導(dǎo)和維護(hù)人民利益，破壞憲法法律就是違背黨的領(lǐng)導(dǎo)和損害人民利益。

三、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)共產(chǎn)黨在法治建設(shè)中具有舉足輕重的地位，是影響中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的重要力量。與西方國(guó)家政黨相比較，中國(guó)共產(chǎn)黨有著鮮明的特征，西方國(guó)家政黨是部分利益黨、選舉黨、輪流執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨是整體利益黨、領(lǐng)導(dǎo)黨、長(zhǎng)期執(zhí)政黨。黨法關(guān)系問(wèn)題一直備受黨內(nèi)外關(guān)注，是一個(gè)具有中國(guó)特色、時(shí)代特色和實(shí)踐特色的重要問(wèn)題。歷經(jīng)百年風(fēng)雨，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)在觀念和制度上實(shí)現(xiàn)了從革命黨到執(zhí)政黨的成功轉(zhuǎn)型，積累了正確處理黨法關(guān)系的豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于黨法關(guān)系的根本性質(zhì)、基本原則有了清楚認(rèn)知，對(duì)于正確處理四大基本黨法關(guān)系進(jìn)行了深入的實(shí)踐探索，以中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)為抓手不斷推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的法治化變革，不斷增強(qiáng)依法治國(guó)和依法執(zhí)政的本領(lǐng)，使黨的領(lǐng)導(dǎo)成為建設(shè)法治中國(guó)的根本保證。

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責(zé)任編輯：周育平