行政管理體制改革視角下社會組織發(fā)展論析

張建紅 陳眉月

關鍵詞：行政管理;改革;社會組織

中圖分類號：D630文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）08 — 0092 — 03

在我國，社會組織的蓬勃發(fā)展既是經(jīng)濟高速增長、社會深刻變遷的結果，也是政府主動進行行政管理體制改革，不斷為社會組織提供生長機會與發(fā)展空間的結果。因此，從行政管理體制改革的視角分析社會組織何以生長、怎么發(fā)展，以期獲得有利于促進社會組織發(fā)展的有益經(jīng)驗與啟示，對新時代繼續(xù)推進我國社會組織健康發(fā)展，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不無裨益。

一、行政管理體制改革釋放社會組織發(fā)展空間

改革開放以來，為更好解決一些阻礙國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的體制性問題，我國在行政管理體制方面進行了多次改革。行政管理體制改革的總方向是通過不斷調(diào)整政府權力結構，轉變政府職能，建設權力與責任相一致、決策與執(zhí)行均科學、監(jiān)督與服務都到位的現(xiàn)代服務型政府。行政管理體制改革為社會組織發(fā)展釋放了巨大空間。改革開放前，我國行政管理體制與計劃經(jīng)濟體制相適應，政府權力高度集中統(tǒng)一，有利于集中力量辦大事，使我國在很短時間內(nèi)打破了國際敵對勢力封鎖，恢復了國民經(jīng)濟發(fā)展，保障了人民基本生活需求，鞏固了社會主義制度。但“全能型”政府權力過度集中，管理機制不靈活，且政府管理行為幾乎觸及社會每一個角落，很大程度上抑制了經(jīng)濟社會發(fā)展活力，社會自主活動空間狹小，社會組織發(fā)展緩慢，規(guī)模有限。

改革開放后，隨著經(jīng)濟體制改革加速，國民經(jīng)濟出現(xiàn)了高速發(fā)展的繁榮局面，行政管理體制也必須適時改革才能有效服務于急劇變化了的經(jīng)濟形勢。因此，我國幾乎每五年就要進行一次行政管理體制改革，這些改革極大解放了生產(chǎn)力，釋放了社會活力。如1993年改革撤銷了10個專業(yè)經(jīng)濟部門以讓市場充分發(fā)揮資源配置的基礎性作用，讓社會組織承擔一定的公共服務職能。再如1998年，行政管理體制改革力度更大，撤銷了幾乎所有的行業(yè)經(jīng)濟管理部門，并將其職能轉移給了各類行業(yè)協(xié)會，至此政府也實現(xiàn)了對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的直接管理向間接管理轉變。不僅如此，1998年行政管理體制改革還明確要求“黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務”。〔1〕

進入21世紀，我國行政管理體制改革更加注重借助社會力量提高社會管理水平和公共服務質(zhì)量。2006年黨的十六屆六中全會不僅提出要“培育發(fā)展各類社會組織”，而且還從改革行政管理體制、提升公共服務質(zhì)量的角度強調(diào)要 “支持各類社會組織參與社會管理”。隨著“全能型”政府色彩褪去，以前一些由政府承擔的社會管理職能和公共服務供給需要新的合適的主體予以承接，這事實上是一種雙贏的結局。一方面，政府實現(xiàn)了合理“瘦身”，降低了行政成本，減少了對社會的過多干預;另一方面，社會組織得到了迅速發(fā)展，社會更加充滿活力和生氣。根據(jù)民政部門的數(shù)據(jù)顯示，2007年登記注冊的社會組織數(shù)量為38 169萬家，比1999年增長了171%?！?〕2008年汶川地震時社會組織積極參與救災和重建，給人們留下了深刻印象。與此同時，政府行政管理體制改革也因勢利導，積極改革雙重登記管理制為四類社會組織直接登記制度，這無疑有助于實現(xiàn)社會組織井噴式發(fā)展。

隨著社會組織數(shù)量不斷增長，規(guī)模不斷壯大，社會組織在社會管理和公共服務中充當了越來越重要的角色，原本許多由政府負責的職能現(xiàn)在更多由社會組織予以承擔，反過來又促進了行政管理體制在簡政放權方面進一步深化改革。2013年行政管理體制改革被賦予了新的意義和重任，即應當服務于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。為此，實踐中更可行的做法是行政管理體制改革在社會管理機制方面趨向于“放松管制”，從而更有利于社會組織、人民團體、社會力量等參與國家治理，實現(xiàn)協(xié)同共治。2014年國務院發(fā)布了《關于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》，為公益、慈善類社會組織大發(fā)展提供了重要機遇。

二、當前“放管服”改革為社會組織健康發(fā)展提供新機遇

為進一步激發(fā)市場活力，培育社會創(chuàng)造力，更好服務于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，2015年國務院啟動了“放管服”改革，即“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”。顯然，“放管服”改革是十八大以來我國行政管理體制改革的重頭戲，也客觀上為社會組織高質(zhì)量發(fā)展提供了新機遇。

（一）“放管服”改革簡政放權，改革登記管理制度，為社會組織健康發(fā)展營造了良好環(huán)境。減少行政審批和減少政府對經(jīng)濟社會微觀領域的過多干涉是“放管服”改革的重要目的?！胺殴芊焙喺艡嗨悸吩谏鐣M織管理體制改革方面的具體運用是，改革登記管理制度，將社會組織年檢制改為年報制，并對行業(yè)協(xié)會商會、科技、公益慈善、城鄉(xiāng)社區(qū)服務四類社會組織實際直接登記。年報制取代年檢制體現(xiàn)了服務型政府原則，減少了以往對社會組織進行年度檢查的諸多干擾行為。不僅如此，各地從實際出發(fā)，具體問題具體分析，在掌握本轄區(qū)社會組織發(fā)展狀況的基礎上還非常重視創(chuàng)新工作方式方法，積極運用便捷的現(xiàn)代信息技術，允許社會組織通過網(wǎng)絡提供相應檢查材料，這大大節(jié)約了政府和社會組織雙方的時間、人力和精力成本，提高了辦事效率，使社會組織不再疲于應對政府檢查，而是將更多精力用到公共服務上來。

（二）“放管服”改革釋放財政資源，倡導向社會組織購買服務，改變了政府直接向社會提供公共服務的傳統(tǒng)方式，有利于培育和支持社會組織健康發(fā)展。當前，受困于慈善文化、捐贈機制、公信力等問題，我國社會組織發(fā)展一直存在著資源匱乏、財力不足的困境。但在“放管服”改革下，政府積極轉變職能，向社會組織釋放財政資源，倡導向其購買服務，這無疑有助于改善社會組織發(fā)展困境?！胺殴芊备母镆髮⒁郧坝烧袚牟糠止卜章毮苻D移給專業(yè)的社會組織承擔，就必須通過委托、承包、采購等政府購買服務的方式實現(xiàn)，這樣就可以保證那些服務水平高、競爭力強的社會組織獲得穩(wěn)定的財政資源支持，從而實現(xiàn)更好發(fā)展。不僅如此，為轉變政府職能，讓專業(yè)的組織做專業(yè)的事，為社會提供更好公共服務，有些地方政府還通過公益創(chuàng)投、產(chǎn)業(yè)孵化等項目對符合要求的社會組織進行精準培育、支持，這也有利于促進社會組織健康發(fā)展。

（三）“放管服”改革本著“政社分開”原則，“自上而下”的推動社會組織去“行政化”，并在公共服務供給、社會協(xié)同治理等方面與政府建立新型合作關系，有利于促進社會組織高質(zhì)量發(fā)展。“政社分開”是行政管理體制改革解決政府與社會組織錯位關系的重要思路與方法，它要求政府從人事、財政、業(yè)務等方面放開對社會組織的控制，使其回歸獨立、自主、公益或互益之應有屬性。換言之，以往那種背靠政府的官辦社會組織在職能上不能繼續(xù)以“二政府”身份行使行政職能;在資產(chǎn)上實行獨立，無服務不得占用財政資源;在人員管理和使用方面與政府脫離關系，嚴禁現(xiàn)任職公務員在社會組織中任職，退休公務員一般也不得任職社會組織。不僅如此，“放管服”改革也積極引入競爭機制，鼓勵符合條件的社會組織與政府合作提供公共服務、參與社會治理，客觀上有利于激勵更多社會組織通過提高自我治理水平、服務質(zhì)量和專業(yè)能力，走內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展之路。

（四）“放管服”改革既“放”又“管”還“服”，為新時代社會組織發(fā)展提供了系統(tǒng)性支持條件?！胺殴芊备母锊皇呛唵蔚囊笳潘蓪ι鐣M織發(fā)展的管理與控制，而是適當放權后再通過事中、事后依法監(jiān)管，同時優(yōu)化服務，使社會組織在法律范圍內(nèi)以對社會主義國家有益的方式存在。為此，黨和國家采取了諸多行之有效的辦法，如加強社會組織黨建工作，通過黨建引領其沿著正確的政治方向發(fā)展，敦促其遵紀守法。再如建立健全社會組織負責人審計制度，敦促負責人切實肩負社會組織健康發(fā)展的責任，推動社會組織運行公開透明，保證社會財富用之于民、服務公益。又如政府引入第三方獨立機構對社會組織進行質(zhì)量評估，進而以評估結果為依據(jù)確定是否與其開展社會管理和公共服務供給合作。還如政府有關執(zhí)法機構通過涉企收費監(jiān)督、財務審計、信息披露檢查等方式對社會組織依法監(jiān)管等。當然，此輪“放管服”改革打的是一套組合拳，在社會組織管理方面強調(diào)放松管制和依法監(jiān)管的同時也十分重視優(yōu)化服務工作。如簡化社會組織登記程序，解決其注銷難問題，改革政府向社會組織購買服務的資格審查制度等。

三、行政管理體制改革推動社會組織發(fā)展的經(jīng)驗與啟示

縱觀改革開放以來，我國行政管理體制改革對社會組織發(fā)展的影響整體上是積極的、促進的，這其中有許多值得借鑒的經(jīng)驗與方法給我們帶來諸多啟示。

（一）簡政放權，放松對社會組織管制的同時也依法規(guī)范監(jiān)管。改革開放四十多年來行政管理體制改革的實踐表明，政府只有與時俱進，適時根據(jù)變化發(fā)展了的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展情況簡政放權、轉變職能，建設高效廉潔、權責一致的服務型政府，并不斷有序的從傳統(tǒng)管制領域退出，才能為培育市場主體、發(fā)展市場經(jīng)濟創(chuàng)造寬松環(huán)境，激發(fā)市場競爭力;才能給社會發(fā)展釋放有效空間，增強社會活力。也只有在此基礎上，社會組織才能受益于行政管理體制改革帶來的發(fā)展機會不斷發(fā)展壯大。但是政府下放權力，并不意味著放任社會組織自由發(fā)展不管，相反，政府需要以更加規(guī)范、科學、可控的方式對社會組織依法監(jiān)管。畢竟，任何事物都具有兩面性。實踐表明，社會組織發(fā)展作為政府、市場的有益補充，在滿足了人民群眾多樣性、特殊性需求的同時也不可避免的會產(chǎn)生一些異化現(xiàn)象。有些所謂社會組織并不是出于服務公眾利益的目的，而是打著慈善、公益的幌子追逐過分的私利，甚至有些社會組織還可能違法犯罪、侵害公民和社會利益。因此，將適度放松管制與依法監(jiān)管有效結合起來，是任何時候對社會組織都應采取的必然之舉，現(xiàn)在和未來也不例外。

（二）轉變政府職能，向社會組織轉移相關公共服務職能的同時也做好服務保障工作。我國行政管理體制改革幾乎每五年進行一次，不是隨意的改，而是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況適時轉變政府職能。改革開放前，我國政府具有“全能型”特征，幾乎包辦管理了經(jīng)濟社會發(fā)展的每個方面，但政府能力事實上是有限的，不可能將經(jīng)濟社會發(fā)展的每個方面都管理好。改革開放后，為提高社會管理水平和公共服務質(zhì)量，政府逐漸轉變職能，從以前管不好、管不了、也不應管的領域逐漸退出，并把這些職能轉移給了符合要求的社會組織承接。一方面，政府實現(xiàn)了精兵簡政、職能轉變，另一方面，也為社會組織大力發(fā)展提供了機會和空間。逐漸發(fā)展起了的社會組織承接了相當份量的社會服務職能，但這并不是說政府將一些社會管理職能扔給社會組織就不管了。事實上，政府為了更好地促進優(yōu)質(zhì)公共服務的供給，在服務保障方面做了大量工作。如政府啟動一些特定的孵化培育項目，幫助社會組織成長、發(fā)展，促進其實現(xiàn)專業(yè)化、特色化、品牌化優(yōu)勢;政府積極加強平臺機制建設，不斷創(chuàng)造良好條件引導社會組織參與社會治理;政府不斷創(chuàng)新監(jiān)督管理方式，通過年報制取代年檢制、網(wǎng)絡辦公等方式為社會組織創(chuàng)造高效、便捷的發(fā)展氛圍和條件等。

（三）重視發(fā)揮社會組織作用的同時也采取各種措施和辦法加強社會組織建設。政府通過行政管理體制改革，轉變政府職能，將歸政府管理的事務高效管理起來，將歸社會自我管理的事務轉交給社會組織去承擔，注重發(fā)揮它們提供公共服務和社會管理職能。同時，為廣泛傾聽來自不同群體的聲音和意見，群策群力，提高社會治理水平，更好服務人民群眾，政府也非常注重發(fā)揮社會組織協(xié)商民主作用，吸納其共同參與公共事務治理，為此有些地方在政治協(xié)商會議中特別設置了社會組織界別。當然，政府在重視發(fā)揮社會組織作用的同時也注意加強建設工作，如加強社會組織黨建，并由政府牽頭對其開展人事、財務、業(yè)務等培訓。

總之，改革開放以來，政府在行政管理體制改革中對社會組織放松管制的同時注意依法規(guī)范監(jiān)管、轉移相關職能的同時做好服務保障工作、重視發(fā)揮社會組織作用的同時也加強對其建設，這些構成了行政管理體制改革有效促進社會組織發(fā)展的重要經(jīng)驗與啟示。未來，珍視這些經(jīng)驗與啟示，對繼續(xù)推進我國社會組織健康發(fā)展不無裨益。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕馬慶鈺.論“政社分開”與社會組織管理改革〔J〕.行政管理改革，2010，（07）.

〔2〕王名.走向公民社會：我國社會組織發(fā)展的歷史及趨勢〔J〕.吉林大學社會科學學報，2009，（03）.

〔責任編輯：張 港〕