行政管理體制改革視角下社會(huì)組織發(fā)展論析

張建紅 陳眉月

關(guān)鍵詞：行政管理;改革;社會(huì)組織

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2021）08 — 0092 — 03

在我國(guó)，社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展既是經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、社會(huì)深刻變遷的結(jié)果，也是政府主動(dòng)進(jìn)行行政管理體制改革，不斷為社會(huì)組織提供生長(zhǎng)機(jī)會(huì)與發(fā)展空間的結(jié)果。因此，從行政管理體制改革的視角分析社會(huì)組織何以生長(zhǎng)、怎么發(fā)展，以期獲得有利于促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)與啟示，對(duì)新時(shí)代繼續(xù)推進(jìn)我國(guó)社會(huì)組織健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不無裨益。

一、行政管理體制改革釋放社會(huì)組織發(fā)展空間

改革開放以來，為更好解決一些阻礙國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的體制性問題，我國(guó)在行政管理體制方面進(jìn)行了多次改革。行政管理體制改革的總方向是通過不斷調(diào)整政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)權(quán)力與責(zé)任相一致、決策與執(zhí)行均科學(xué)、監(jiān)督與服務(wù)都到位的現(xiàn)代服務(wù)型政府。行政管理體制改革為社會(huì)組織發(fā)展釋放了巨大空間。改革開放前，我國(guó)行政管理體制與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，政府權(quán)力高度集中統(tǒng)一，有利于集中力量辦大事，使我國(guó)在很短時(shí)間內(nèi)打破了國(guó)際敵對(duì)勢(shì)力封鎖，恢復(fù)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障了人民基本生活需求，鞏固了社會(huì)主義制度。但“全能型”政府權(quán)力過度集中，管理機(jī)制不靈活，且政府管理行為幾乎觸及社會(huì)每一個(gè)角落，很大程度上抑制了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，社會(huì)自主活動(dòng)空間狹小，社會(huì)組織發(fā)展緩慢，規(guī)模有限。

改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革加速，國(guó)民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了高速發(fā)展的繁榮局面，行政管理體制也必須適時(shí)改革才能有效服務(wù)于急劇變化了的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。因此，我國(guó)幾乎每五年就要進(jìn)行一次行政管理體制改革，這些改革極大解放了生產(chǎn)力，釋放了社會(huì)活力。如1993年改革撤銷了10個(gè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門以讓市場(chǎng)充分發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，讓社會(huì)組織承擔(dān)一定的公共服務(wù)職能。再如1998年，行政管理體制改革力度更大，撤銷了幾乎所有的行業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，并將其職能轉(zhuǎn)移給了各類行業(yè)協(xié)會(huì)，至此政府也實(shí)現(xiàn)了對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。不僅如此，1998年行政管理體制改革還明確要求“黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”。〔1〕

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)行政管理體制改革更加注重借助社會(huì)力量提高社會(huì)管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。2006年黨的十六屆六中全會(huì)不僅提出要“培育發(fā)展各類社會(huì)組織”，而且還從改革行政管理體制、提升公共服務(wù)質(zhì)量的角度強(qiáng)調(diào)要 “支持各類社會(huì)組織參與社會(huì)管理”。隨著“全能型”政府色彩褪去，以前一些由政府承擔(dān)的社會(huì)管理職能和公共服務(wù)供給需要新的合適的主體予以承接，這事實(shí)上是一種雙贏的結(jié)局。一方面，政府實(shí)現(xiàn)了合理“瘦身”，降低了行政成本，減少了對(duì)社會(huì)的過多干預(yù);另一方面，社會(huì)組織得到了迅速發(fā)展，社會(huì)更加充滿活力和生氣。根據(jù)民政部門的數(shù)據(jù)顯示，2007年登記注冊(cè)的社會(huì)組織數(shù)量為38 169萬家，比1999年增長(zhǎng)了171%?！?〕2008年汶川地震時(shí)社會(huì)組織積極參與救災(zāi)和重建，給人們留下了深刻印象。與此同時(shí)，政府行政管理體制改革也因勢(shì)利導(dǎo)，積極改革雙重登記管理制為四類社會(huì)組織直接登記制度，這無疑有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織井噴式發(fā)展。

隨著社會(huì)組織數(shù)量不斷增長(zhǎng)，規(guī)模不斷壯大，社會(huì)組織在社會(huì)管理和公共服務(wù)中充當(dāng)了越來越重要的角色，原本許多由政府負(fù)責(zé)的職能現(xiàn)在更多由社會(huì)組織予以承擔(dān)，反過來又促進(jìn)了行政管理體制在簡(jiǎn)政放權(quán)方面進(jìn)一步深化改革。2013年行政管理體制改革被賦予了新的意義和重任，即應(yīng)當(dāng)服務(wù)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。為此，實(shí)踐中更可行的做法是行政管理體制改革在社會(huì)管理機(jī)制方面趨向于“放松管制”，從而更有利于社會(huì)組織、人民團(tuán)體、社會(huì)力量等參與國(guó)家治理，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，為公益、慈善類社會(huì)組織大發(fā)展提供了重要機(jī)遇。

二、當(dāng)前“放管服”改革為社會(huì)組織健康發(fā)展提供新機(jī)遇

為進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力，培育社會(huì)創(chuàng)造力，更好服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，2015年國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)了“放管服”改革，即“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”。顯然，“放管服”改革是十八大以來我國(guó)行政管理體制改革的重頭戲，也客觀上為社會(huì)組織高質(zhì)量發(fā)展提供了新機(jī)遇。

（一）“放管服”改革簡(jiǎn)政放權(quán)，改革登記管理制度，為社會(huì)組織健康發(fā)展?fàn)I造了良好環(huán)境。減少行政審批和減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)微觀領(lǐng)域的過多干涉是“放管服”改革的重要目的?！胺殴芊焙?jiǎn)政放權(quán)思路在社會(huì)組織管理體制改革方面的具體運(yùn)用是，改革登記管理制度，將社會(huì)組織年檢制改為年報(bào)制，并對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、科技、公益慈善、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)四類社會(huì)組織實(shí)際直接登記。年報(bào)制取代年檢制體現(xiàn)了服務(wù)型政府原則，減少了以往對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行年度檢查的諸多干擾行為。不僅如此，各地從實(shí)際出發(fā)，具體問題具體分析，在掌握本轄區(qū)社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上還非常重視創(chuàng)新工作方式方法，積極運(yùn)用便捷的現(xiàn)代信息技術(shù)，允許社會(huì)組織通過網(wǎng)絡(luò)提供相應(yīng)檢查材料，這大大節(jié)約了政府和社會(huì)組織雙方的時(shí)間、人力和精力成本，提高了辦事效率，使社會(huì)組織不再疲于應(yīng)對(duì)政府檢查，而是將更多精力用到公共服務(wù)上來。

（二）“放管服”改革釋放財(cái)政資源，倡導(dǎo)向社會(huì)組織購買服務(wù)，改變了政府直接向社會(huì)提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)方式，有利于培育和支持社會(huì)組織健康發(fā)展。當(dāng)前，受困于慈善文化、捐贈(zèng)機(jī)制、公信力等問題，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展一直存在著資源匱乏、財(cái)力不足的困境。但在“放管服”改革下，政府積極轉(zhuǎn)變職能，向社會(huì)組織釋放財(cái)政資源，倡導(dǎo)向其購買服務(wù)，這無疑有助于改善社會(huì)組織發(fā)展困境?！胺殴芊备母镆髮⒁郧坝烧袚?dān)的部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給專業(yè)的社會(huì)組織承擔(dān)，就必須通過委托、承包、采購等政府購買服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)，這樣就可以保證那些服務(wù)水平高、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的社會(huì)組織獲得穩(wěn)定的財(cái)政資源支持，從而實(shí)現(xiàn)更好發(fā)展。不僅如此，為轉(zhuǎn)變政府職能，讓專業(yè)的組織做專業(yè)的事，為社會(huì)提供更好公共服務(wù)，有些地方政府還通過公益創(chuàng)投、產(chǎn)業(yè)孵化等項(xiàng)目對(duì)符合要求的社會(huì)組織進(jìn)行精準(zhǔn)培育、支持，這也有利于促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展。

（三）“放管服”改革本著“政社分開”原則，“自上而下”的推動(dòng)社會(huì)組織去“行政化”，并在公共服務(wù)供給、社會(huì)協(xié)同治理等方面與政府建立新型合作關(guān)系，有利于促進(jìn)社會(huì)組織高質(zhì)量發(fā)展?！罢绶珠_”是行政管理體制改革解決政府與社會(huì)組織錯(cuò)位關(guān)系的重要思路與方法，它要求政府從人事、財(cái)政、業(yè)務(wù)等方面放開對(duì)社會(huì)組織的控制，使其回歸獨(dú)立、自主、公益或互益之應(yīng)有屬性。換言之，以往那種背靠政府的官辦社會(huì)組織在職能上不能繼續(xù)以“二政府”身份行使行政職能;在資產(chǎn)上實(shí)行獨(dú)立，無服務(wù)不得占用財(cái)政資源;在人員管理和使用方面與政府脫離關(guān)系，嚴(yán)禁現(xiàn)任職公務(wù)員在社會(huì)組織中任職，退休公務(wù)員一般也不得任職社會(huì)組織。不僅如此，“放管服”改革也積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)符合條件的社會(huì)組織與政府合作提供公共服務(wù)、參與社會(huì)治理，客觀上有利于激勵(lì)更多社會(huì)組織通過提高自我治理水平、服務(wù)質(zhì)量和專業(yè)能力，走內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展之路。

（四）“放管服”改革既“放”又“管”還“服”，為新時(shí)代社會(huì)組織發(fā)展提供了系統(tǒng)性支持條件。“放管服”改革不是簡(jiǎn)單的要求政府放松對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的管理與控制，而是適當(dāng)放權(quán)后再通過事中、事后依法監(jiān)管，同時(shí)優(yōu)化服務(wù)，使社會(huì)組織在法律范圍內(nèi)以對(duì)社會(huì)主義國(guó)家有益的方式存在。為此，黨和國(guó)家采取了諸多行之有效的辦法，如加強(qiáng)社會(huì)組織黨建工作，通過黨建引領(lǐng)其沿著正確的政治方向發(fā)展，敦促其遵紀(jì)守法。再如建立健全社會(huì)組織負(fù)責(zé)人審計(jì)制度，敦促負(fù)責(zé)人切實(shí)肩負(fù)社會(huì)組織健康發(fā)展的責(zé)任，推動(dòng)社會(huì)組織運(yùn)行公開透明，保證社會(huì)財(cái)富用之于民、服務(wù)公益。又如政府引入第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估，進(jìn)而以評(píng)估結(jié)果為依據(jù)確定是否與其開展社會(huì)管理和公共服務(wù)供給合作。還如政府有關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過涉企收費(fèi)監(jiān)督、財(cái)務(wù)審計(jì)、信息披露檢查等方式對(duì)社會(huì)組織依法監(jiān)管等。當(dāng)然，此輪“放管服”改革打的是一套組合拳，在社會(huì)組織管理方面強(qiáng)調(diào)放松管制和依法監(jiān)管的同時(shí)也十分重視優(yōu)化服務(wù)工作。如簡(jiǎn)化社會(huì)組織登記程序，解決其注銷難問題，改革政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的資格審查制度等。

三、行政管理體制改革推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與啟示

縱觀改革開放以來，我國(guó)行政管理體制改革對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的影響整體上是積極的、促進(jìn)的，這其中有許多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)與方法給我們帶來諸多啟示。

（一）簡(jiǎn)政放權(quán)，放松對(duì)社會(huì)組織管制的同時(shí)也依法規(guī)范監(jiān)管。改革開放四十多年來行政管理體制改革的實(shí)踐表明，政府只有與時(shí)俱進(jìn)，適時(shí)根據(jù)變化發(fā)展了的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)高效廉潔、權(quán)責(zé)一致的服務(wù)型政府，并不斷有序的從傳統(tǒng)管制領(lǐng)域退出，才能為培育市場(chǎng)主體、發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造寬松環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力;才能給社會(huì)發(fā)展釋放有效空間，增強(qiáng)社會(huì)活力。也只有在此基礎(chǔ)上，社會(huì)組織才能受益于行政管理體制改革帶來的發(fā)展機(jī)會(huì)不斷發(fā)展壯大。但是政府下放權(quán)力，并不意味著放任社會(huì)組織自由發(fā)展不管，相反，政府需要以更加規(guī)范、科學(xué)、可控的方式對(duì)社會(huì)組織依法監(jiān)管。畢竟，任何事物都具有兩面性。實(shí)踐表明，社會(huì)組織發(fā)展作為政府、市場(chǎng)的有益補(bǔ)充，在滿足了人民群眾多樣性、特殊性需求的同時(shí)也不可避免的會(huì)產(chǎn)生一些異化現(xiàn)象。有些所謂社會(huì)組織并不是出于服務(wù)公眾利益的目的，而是打著慈善、公益的幌子追逐過分的私利，甚至有些社會(huì)組織還可能違法犯罪、侵害公民和社會(huì)利益。因此，將適度放松管制與依法監(jiān)管有效結(jié)合起來，是任何時(shí)候?qū)ι鐣?huì)組織都應(yīng)采取的必然之舉，現(xiàn)在和未來也不例外。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移相關(guān)公共服務(wù)職能的同時(shí)也做好服務(wù)保障工作。我國(guó)行政管理體制改革幾乎每五年進(jìn)行一次，不是隨意的改，而是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r適時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。改革開放前，我國(guó)政府具有“全能型”特征，幾乎包辦管理了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的每個(gè)方面，但政府能力事實(shí)上是有限的，不可能將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的每個(gè)方面都管理好。改革開放后，為提高社會(huì)管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量，政府逐漸轉(zhuǎn)變職能，從以前管不好、管不了、也不應(yīng)管的領(lǐng)域逐漸退出，并把這些職能轉(zhuǎn)移給了符合要求的社會(huì)組織承接。一方面，政府實(shí)現(xiàn)了精兵簡(jiǎn)政、職能轉(zhuǎn)變，另一方面，也為社會(huì)組織大力發(fā)展提供了機(jī)會(huì)和空間。逐漸發(fā)展起了的社會(huì)組織承接了相當(dāng)份量的社會(huì)服務(wù)職能，但這并不是說政府將一些社會(huì)管理職能扔給社會(huì)組織就不管了。事實(shí)上，政府為了更好地促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的供給，在服務(wù)保障方面做了大量工作。如政府啟動(dòng)一些特定的孵化培育項(xiàng)目，幫助社會(huì)組織成長(zhǎng)、發(fā)展，促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、特色化、品牌化優(yōu)勢(shì);政府積極加強(qiáng)平臺(tái)機(jī)制建設(shè)，不斷創(chuàng)造良好條件引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)治理;政府不斷創(chuàng)新監(jiān)督管理方式，通過年報(bào)制取代年檢制、網(wǎng)絡(luò)辦公等方式為社會(huì)組織創(chuàng)造高效、便捷的發(fā)展氛圍和條件等。

（三）重視發(fā)揮社會(huì)組織作用的同時(shí)也采取各種措施和辦法加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)。政府通過行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，將歸政府管理的事務(wù)高效管理起來，將歸社會(huì)自我管理的事務(wù)轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織去承擔(dān)，注重發(fā)揮它們提供公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。同時(shí)，為廣泛傾聽來自不同群體的聲音和意見，群策群力，提高社會(huì)治理水平，更好服務(wù)人民群眾，政府也非常注重發(fā)揮社會(huì)組織協(xié)商民主作用，吸納其共同參與公共事務(wù)治理，為此有些地方在政治協(xié)商會(huì)議中特別設(shè)置了社會(huì)組織界別。當(dāng)然，政府在重視發(fā)揮社會(huì)組織作用的同時(shí)也注意加強(qiáng)建設(shè)工作，如加強(qiáng)社會(huì)組織黨建，并由政府牽頭對(duì)其開展人事、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)等培訓(xùn)。

總之，改革開放以來，政府在行政管理體制改革中對(duì)社會(huì)組織放松管制的同時(shí)注意依法規(guī)范監(jiān)管、轉(zhuǎn)移相關(guān)職能的同時(shí)做好服務(wù)保障工作、重視發(fā)揮社會(huì)組織作用的同時(shí)也加強(qiáng)對(duì)其建設(shè)，這些構(gòu)成了行政管理體制改革有效促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)與啟示。未來，珍視這些經(jīng)驗(yàn)與啟示，對(duì)繼續(xù)推進(jìn)我國(guó)社會(huì)組織健康發(fā)展不無裨益。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕馬慶鈺.論“政社分開”與社會(huì)組織管理改革〔J〕.行政管理改革，2010，（07）.

〔2〕王名.走向公民社會(huì)：我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的歷史及趨勢(shì)〔J〕.吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（03）.

〔責(zé)任編輯：張 港〕