可行能力視角下脫貧人口返貧阻斷機制研究
——以H 省J市為例

趙 宇，夏慶利，田 甜

（1.長江大學(xué)湖北農(nóng)村發(fā)展研究中心，湖北 荊州 434023；2.黃岡師范學(xué)院，湖北 黃岡 438000）

改革開放40 年以來，中國農(nóng)村反貧困事業(yè)取得了舉世矚目的成績，為世界減貧事業(yè)提供了中國方案。2012—2019年，中國農(nóng)村貧困人口累計減少9 348萬人，貧困發(fā)生率從10.2% 下降至0.6%，累計下降了9.6 個百分點［1］。2020 年中國脫貧攻堅戰(zhàn)已取得了全面勝利，但絕對貧困的消除并不等同于相對貧困的消除，當(dāng)前貧困治理的任務(wù)不僅是要幫助貧困人口脫貧，還要有效阻止貧困人口脫貧后返貧現(xiàn)象的發(fā)生，切實解決好貧困地區(qū)返貧問題是實現(xiàn)全面建成小康社會的關(guān)鍵。鑒于此，深入分析脫貧人口返貧的成因，構(gòu)建貧困人口返貧預(yù)警機制，可持續(xù)有效地提升脫貧效果。世界著名學(xué)者阿馬蒂亞·森［2］的可行能力理論對解決中國脫貧人口返貧問題具有重要的借鑒意義。從可行能力理論視角分析脫貧人口返貧阻斷機制，為穩(wěn)固脫貧人口質(zhì)量，防止脫貧人口返貧提出具有針對性的建議，具有現(xiàn)實緊迫性和理論探索性?；诖?，本研究以H 省J 市為例，分析脫貧人口返貧的成因，有針對性地構(gòu)建返貧阻斷機制，以期能促進(jìn)貧困人口穩(wěn)定脫貧，為阻斷脫貧人口返貧提供政策建議，為解決相對貧困問題提供參考。

1 可行能力：返貧問題的分析框架

可行能力理論是由印度學(xué)者阿馬蒂亞·森［2］在20 世紀(jì)80 年代提出，該理論剛被提出之際，就成為經(jīng)濟、倫理等學(xué)科的研究熱點。阿馬蒂亞·森［2］在《以自由看待發(fā)展》中指出，一個人的可行能力指的是此人有可能實現(xiàn)的、各種可能的功能性活動的組合，可行能力因此是一種自由，是實現(xiàn)各種可能的功能性活動組合的實質(zhì)自由［2］。他列出了一個功能性活動的清單，具體包括吃、穿、住、行、受教育、就業(yè)、社會參與等多方面，一個人的可行能力就是對于此人是可行的、列入清單的所有活動的組合［2］。

可行能力理論被國外學(xué)者廣泛運用。在可行能力理論下，Banerjee［3］對城市的低收入人群進(jìn)行了相應(yīng)的研究，通過調(diào)查他們的個人能力情況、生活技能情況、社會表現(xiàn)等情況，發(fā)現(xiàn)其收入與個人的功能性活動有著協(xié)同關(guān)系。Anthony［4］在研究學(xué)校政策決定方面運用了可行能力理論，發(fā)現(xiàn)可行理論為解釋學(xué)校選擇與學(xué)生福祉之間的關(guān)系提供了新的視角和理論基礎(chǔ)。國內(nèi)關(guān)于可行能力理論的研究及應(yīng)用逐漸增多，當(dāng)前可行能力大多用于中國的反貧困和社會福利等議題的研究。李翔［5］從可行能力理論出發(fā)對精準(zhǔn)扶貧概念進(jìn)行新的解釋，他指出要實現(xiàn)真正的脫貧則需在能力平等的基礎(chǔ)上，提高貧困者的可行能力，使他們擺脫貧困。宋憲萍等［6］提出將可行能力理論和中國國情結(jié)合起來，可行能力理論對中國研究扶貧工作具有重要的指導(dǎo)意義。

可行能力理論中還對如何提高可行能力進(jìn)行了深入分析，并提出從以下5 個方面進(jìn)行改善能夠提高人的可行能力，同時也為解決中國貧困和返貧問題提供了經(jīng)驗。一是政治自由，是指人們擁有的決定由何人執(zhí)政并按照何種原則執(zhí)政的機會；二是經(jīng)濟條件，是指個人所擁有的為實現(xiàn)生產(chǎn)、消費和交換的目的而運用經(jīng)濟資源的機會；三是社會機會，是指在教育、醫(yī)療及其他方面的安排；四是透明性保護，是指在信息公開的條件下進(jìn)行自由交易；五是防護性保障，是指為將要受到傷害的人提高社會安全網(wǎng)，防止受影響的人遭受痛苦甚至挨餓致死［7］。根據(jù)可行能力理論可知，扶貧工作的重點是要提高貧困人口的可行能力，增強貧困人口的自身發(fā)展能力，實現(xiàn)穩(wěn)定長期脫貧，防止脫貧人口返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

2 J 市扶貧攻堅主要方式及成效

2.1 產(chǎn)業(yè)扶貧、電商扶貧拓寬增收渠道

近年來，J 市充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧的基礎(chǔ)性地位。全市參與產(chǎn)業(yè)扶貧的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為5 530 家，特色產(chǎn)業(yè)帶動率為82.5%。J 市依據(jù)資源稟賦優(yōu)勢，大力推行“蝦稻共作”的生態(tài)養(yǎng)殖模式，2018 年小龍蝦養(yǎng)殖面積為18.0 萬hm2，蝦稻共作種養(yǎng)面積達(dá)15.5 萬hm2，小龍蝦產(chǎn)業(yè)扶貧已帶動265 個貧困村、8 793 戶貧困戶脫貧。

J 市大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧的帶動效果明顯。截至2019 年底，全市已有3 個農(nóng)村電商扶貧運營中心，建立縣級、村級農(nóng)村淘寶服務(wù)中心分別為6、1 196 個，成功推出網(wǎng)貨優(yōu)品41 個。此外，J 市還大力促進(jìn)消費扶貧，大力推動機關(guān)和國有企事業(yè)單位帶頭參與消費扶貧，積極搭建供需對接平臺優(yōu)先采購貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品，建立長期的訂單式認(rèn)購模式來參與和支持消費扶貧。

2.2 健康扶貧、教育扶貧保障兜底

為推動全市健康扶貧工作，保障貧困人口享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，防止因病致貧和因病返貧，J 市推行“基本醫(yī)保+大病保險+醫(yī)療救助+補充醫(yī)療保險”的四位一體健康扶貧“985”政策，目前全市貧困人口參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的有407 594 人，醫(yī)療保險共報銷11.78 億元，住院醫(yī)療費用實際報銷比率為93.07%，慢性重大疾病門診費用報銷比率為91.97%。

J 市在教育扶貧工作中主要圍繞“駐村扶貧”“控輟保學(xué)”和“學(xué)生資助”三點開展。全市共資助貧困學(xué)生6.2 萬人次，資助資金5 486 萬元，各地政府對建檔立卡貧困家庭學(xué)生實施補充資助，共資助建檔立卡貧困家庭學(xué)生2.5 萬人次，資助資金3 447 萬元。

2.3 光伏扶貧助農(nóng)脫貧效果明顯

光伏扶貧是精準(zhǔn)扶貧的創(chuàng)新舉措，光伏扶貧有著J 市扶貧產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的雙重身份，光伏扶貧的項目實現(xiàn)了脫貧致富與綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的雙贏。光伏扶貧項目的優(yōu)勢在于可以充分利用農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有的豐富資源帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)全面升級，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與新能源開發(fā)、節(jié)能環(huán)保的有機結(jié)合，增加貧困戶的收入來源，促進(jìn)貧困戶順利脫貧致富。截至2019 年底，J 市政府出資共建成村級光伏扶貧項目256 個，總?cè)萘?7 280 kW，總投資1.4 億元，共惠及300 個村，8 333 戶貧困戶。

3 脫貧人口返貧主要風(fēng)險點分析

3.1 缺乏可持續(xù)性發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐

部分地區(qū)在推進(jìn)脫貧攻堅的過程中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏可持續(xù)性。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧項目時重數(shù)量而不重質(zhì)量和能力的培養(yǎng)，最終導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)的發(fā)展面臨瓶頸。產(chǎn)業(yè)支撐不足主要有以下幾個方面的原因：一是當(dāng)?shù)卣疄榱吮M快完成脫貧指標(biāo)，在幫扶過程中發(fā)展“短平快”產(chǎn)業(yè)，這樣的產(chǎn)業(yè)實施難度系數(shù)小且見效快，貧困農(nóng)戶雖能在短期內(nèi)受益，但貧困農(nóng)戶、當(dāng)?shù)刭Y源與市場需求等方面結(jié)合不夠。二是在發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)后政府缺乏后續(xù)的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，地方政府在項目落地實施后未對市場進(jìn)行充分分析，缺乏對扶貧產(chǎn)業(yè)的跟蹤監(jiān)測和技術(shù)指導(dǎo)，導(dǎo)致貧困村在種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)之前形成了內(nèi)部競爭，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品滯銷，未能達(dá)到理想的扶貧效果，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展缺乏可持續(xù)性。

3.2 脫貧人口內(nèi)生發(fā)展動力不足易返貧

原貧困人口一旦脫貧后，國家就會取消對其資金物質(zhì)等政策照顧，貧困人口對政策的長期依賴性導(dǎo)致其返貧，許多脫貧邊緣人群，對精準(zhǔn)扶貧的“福利政策”存在依賴心理，在脫貧攻堅中主體性表現(xiàn)不足，扶持政策撤出可能導(dǎo)致其返貧［8］。一是一些地方工作的重點在于數(shù)字化減貧，對貧困戶來說，他們雖然享受了“輸血”式扶貧帶來的好處，但缺乏內(nèi)生發(fā)展動能，如果國家取消優(yōu)惠扶貧政策，貧困戶可能再次返貧。二是長期以來的物質(zhì)扶貧方式滋生了貧困戶“等靠要”的思想，在J 市還存在很多貧困戶不想脫貧、不想摘帽，在面對駐村工作隊走訪的時候他們甚至謊報隱瞞自己的真實收入，貧困戶嚴(yán)重缺乏內(nèi)生發(fā)展動力，致使其返貧概率極高。

3.3 脫貧人口因重大疾病和勞動力缺失易返貧

在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作中，因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象普遍存在，嚴(yán)重制約著貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展并影響村民的生活與生存。一方面，建檔立卡的貧困戶患重大疾病后，醫(yī)療費用以外的大筆生活開支加劇了其生活負(fù)擔(dān)，同時還可能需要專人陪護，這將會影響病人及其家庭成員的收入。J 市建檔立卡貧困戶有133 036 戶，而因病致貧、因病返貧的貧困戶有77 297 戶，占比為58.10%。在2020 年存量貧困人口中，因病致貧的貧困戶占比最高，為49.57%。另一方面，家庭主要勞動力勞動能力缺失會重創(chuàng)貧困家庭的經(jīng)濟收入，從而使貧困戶出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。對于這類家庭，政府通過常規(guī)的產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、金融扶貧等措施仍然無法帶動他們脫貧，即使能夠解決貧困戶短期困難，他們也會因為生活狀況極不穩(wěn)定再次陷入貧困狀態(tài)。

3.4 脫貧人口因子女教育負(fù)擔(dān)易返貧

九年義務(wù)教育制度切實為貧困家庭減輕了一些負(fù)擔(dān)，但隨著生活成本的不斷上升，家庭教育負(fù)擔(dān)仍然較重，特別是當(dāng)子女完成義務(wù)教育后還選擇進(jìn)一步學(xué)習(xí)，則面臨高昂的學(xué)費和生活費，這可能會使已脫貧家庭重返貧困。對貧困家庭而言，當(dāng)面對較重教育負(fù)擔(dān)時有兩種選擇，一是借錢繼續(xù)供孩子完成教育，因?qū)W舉債可能會導(dǎo)致家庭重返貧困，但從長遠(yuǎn)來看，子女接受進(jìn)一步的中高等教育，有利于提高家庭未來收入；二是孩子因貧輟學(xué)，未接受良好的教育又一直持續(xù)貧困狀態(tài)，可能會導(dǎo)致貧困代際傳遞。受教育不足會影響人們的就業(yè)能力和增收能力，使得貧困戶缺乏內(nèi)生動力，從而阻礙了脫貧攻堅戰(zhàn)的全面落實。

3.5 脫貧人口因災(zāi)害易返貧

不可抗力因素的發(fā)生極易使已脫貧的貧困人口返貧。一是洪澇災(zāi)害，J 市地處江漢平原，洪澇災(zāi)害頻發(fā)給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貧困戶帶來了一定影響。二是新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱新冠肺炎疫情），一方面新冠肺炎疫情使原有的醫(yī)療資源變得更為緊張，加大了健康扶貧的工作難度；另一方面由于各地間實行嚴(yán)格的防疫隔離措施，會導(dǎo)致偏遠(yuǎn)地區(qū)因病致貧的慢性病貧困戶面臨停藥風(fēng)險，重大疾病的貧困戶得不到及時救助可能面臨生命危險，因病致貧的風(fēng)險大幅增加，前期的健康扶貧工作質(zhì)量大幅下降。此外，新冠肺炎疫情的暴發(fā)導(dǎo)致貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品滯銷、農(nóng)民工工資性收入降低、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入減少等都可能增加貧困戶“因疫返貧”、邊緣戶“因疫致貧”的風(fēng)險。

4 完善脫貧人口返貧阻斷機制

可行能力理論為扶貧工作提供了一個有效措施就是要增強貧困人口的自我發(fā)展能力，綜合運用政治自由、經(jīng)濟條件、社會機會、透明性保護、防護性保障5 個方面來全面提升貧困人口的可行能力。

4.1 提高貧困人口政治參與度，保證扶貧中的信息透明性

政府制度和政策的執(zhí)行影響著貧困人口政治自由和透明性保證的實現(xiàn)。要加強政府政治建設(shè)，保證貧困人口利益表達(dá)權(quán)利渠道的暢通。一是政府要引導(dǎo)貧困群體建立參政議政的意識，使貧困人口對自身享有的權(quán)利和義務(wù)有充分的認(rèn)識。二是貧困人口屬于弱勢群體，需要有更多的幫助和指導(dǎo)，政府要樹立創(chuàng)新觀念，維護貧困人口的利益。三是要做好法律知識宣傳工作，強化貧困人口的維權(quán)意識，使貧困人口懂得用法律來維護自身的權(quán)益。

此外，還應(yīng)加強農(nóng)村民主建設(shè)，堅持村務(wù)公開、信息公開，設(shè)立民情民意溝通表達(dá)會議制度。定期組織扶貧干部入戶走訪，深入了解民情，增加貧困人口的生活和情感訴求表達(dá)的靈活性；創(chuàng)新農(nóng)村治理體系，為貧困人口營造良好的治理環(huán)境，有效預(yù)防和阻止脫貧人口返貧。

4.2 教育醫(yī)療救助多方位保障，為貧困人口提供社會機會

4.2.1 重視教育扶貧，扶貧先扶志 由可行能力理論可知，教育會影響人們享受更好生活的實質(zhì)自由。一方面，要明確“扶貧先扶志”，這是阻斷返貧的內(nèi)在動力。對那些有勞動能力、無脫貧志氣的貧困戶，要做好思想引導(dǎo)，既要增加貧困群眾收入，為貧困群眾排憂解難，又要加以引導(dǎo)，把貧困群眾立志脫貧的勇氣和信心激發(fā)出來、自力更生的習(xí)慣培養(yǎng)出來。另一方面，堅定“扶貧必扶智”，這是阻斷貧困代際傳遞的根本。政府要完善教育資助體系，做到貧困生資助應(yīng)資盡資；加強脫貧人口的教育、技術(shù)培訓(xùn)，增強脫貧人口的返貧危機意識和市場風(fēng)險意識，提升脫貧戶的整體素質(zhì)、思想觀念和勞動生產(chǎn)效率，阻斷貧困代際傳遞。

4.2.2 完善貧困人口救助制度 一是建立特殊群體救助機制，對于因突發(fā)重大疾病、交通事故和有老弱病殘等特殊群體的家庭，采取提前預(yù)防的救助機制。政府部門應(yīng)為建檔立卡戶等貧困群眾定期組織免費體檢，將檢查數(shù)據(jù)及時錄入疾病監(jiān)測系統(tǒng)。二是完善基本藥物制度，對藥品的質(zhì)量安全要進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督與管理，增加藥品醫(yī)保目錄，降低慢性疾病等名貴藥品的價格，確保重大疾病患者病有所醫(yī)。三是有效保障老弱病殘人群的基本生活，及時將因病因殘的返貧人員納入低保保障范圍。四是實行多種救助方式相結(jié)合，對需要接受終身醫(yī)療救助的慢性病貧困患者，除了給予基本的醫(yī)療幫扶和生活救助外，還可采用政府幫扶和社會救助相結(jié)合的方式，實行全面兜底保障。

4.3 做優(yōu)扶貧產(chǎn)業(yè)強化農(nóng)基建，為貧困人口創(chuàng)造經(jīng)濟條件

4.3.1 建立完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制 產(chǎn)業(yè)扶貧是促

進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、阻斷貧困人口返貧的關(guān)鍵。一是幫扶農(nóng)民抗疫救災(zāi)。2020 年受新冠肺炎疫情影響，扶貧攻堅戰(zhàn)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在此背景下，各級部門要組織督辦工作專班，駐點結(jié)對幫扶，組織農(nóng)業(yè)科技人員深入災(zāi)區(qū)指導(dǎo)，并劃撥專項資金用于災(zāi)毀耕地復(fù)墾。二是發(fā)展特色農(nóng)業(yè)觀光、文化體驗等具有鄉(xiāng)風(fēng)民俗的鄉(xiāng)村旅游項目，創(chuàng)新旅游扶貧開發(fā)模式。三是建設(shè)產(chǎn)業(yè)示范基地，支持扶貧產(chǎn)業(yè)向精深加工、品牌建設(shè)等方面延伸。四是拓寬市場，打通產(chǎn)銷對接渠道。推進(jìn)貧困村（戶）農(nóng)副產(chǎn)品與大型超市和農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場等主體進(jìn)行對接，支持農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”拓寬農(nóng)產(chǎn)品的銷售渠道。

4.3.2 加強農(nóng)村貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有利于改善貧困人口的經(jīng)濟條件，進(jìn)而提高貧困人口的可行能力?，F(xiàn)階段要繼續(xù)加強農(nóng)村貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，2021 年中國脫貧攻堅取得全面勝利后，優(yōu)質(zhì)扶貧資源要繼續(xù)向農(nóng)村貧困地區(qū)傾斜，為貧困人口提供一個良好的基礎(chǔ)環(huán)境。可行能力理論指出貧困人口可行能力的貧困大多是因為教育、技能、文化等方面的匱乏而引起的，這就導(dǎo)致貧困人口在勞動技能和職場能力方面會較弱，可以在農(nóng)村組織建設(shè)適合貧困人口的培訓(xùn)與教育的資源設(shè)施，如建設(shè)村圖書館、農(nóng)家書屋、文化長廊和文化公園，潛移默化地提升貧困人口的自主學(xué)習(xí)能力，從而提高貧困人口自身的可行能力，使他們學(xué)習(xí)文化知識，掌握勞動技能，增強就業(yè)能力。

4.4 建立和完善社會保障制度，筑牢貧困人口防護保障網(wǎng)

4.4.1 提高新農(nóng)合的保障能力 新農(nóng)合制度的開展解決了農(nóng)村貧困人口看病難、看病貴的問題，但新農(nóng)合作為一種以大病報銷為主的互助性醫(yī)療制度，在實施中仍然存在問題，對于農(nóng)村地區(qū)的貧困人口而言，即使是一些小病也有可能迫于經(jīng)濟的壓力而拖成大病。因此，提升新農(nóng)合的保障能力需要從以下幾方面入手：一是提高新農(nóng)合住院補償標(biāo)準(zhǔn)，降低起付標(biāo)準(zhǔn)；二是提高對門診的補償標(biāo)準(zhǔn)，在新農(nóng)合規(guī)定范圍內(nèi)的門診補償項目中適當(dāng)考慮提高一些常見病和地方的報銷比例，減少貧困人口的實際支付金額，使其愿意在患病時及時就醫(yī)；三是完善新農(nóng)合的籌資機制，加快新農(nóng)合地區(qū)和全國聯(lián)網(wǎng)建設(shè)。通過多種措施提高新農(nóng)合的保障能力，有效預(yù)防和阻止脫貧人口返貧。

4.4.2 推廣防貧保險機制助力長效扶貧 保險是穩(wěn)定脫貧扶貧長效機制的重要組成。推廣防貧保險機制，首先，要關(guān)注貧困邊緣人群和脫貧不穩(wěn)定戶。其次，各部門應(yīng)相互合作，形成推廣防貧保險機制的工作共識，推行以“政府購買服務(wù)”的方式，請專業(yè)機構(gòu)參與專業(yè)防貧，從而提高扶貧資金的使用效率；積極構(gòu)建由政府主導(dǎo)、多部門協(xié)作、保險參與的防貧保險工作機制，各部門要各司其職、相互協(xié)作，推動防貧保險工作順利運行。最后，為使防貧保險機制可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，政府部門要對辦理的保險業(yè)務(wù)加強監(jiān)管，規(guī)范運行過程，平時也應(yīng)多宣傳保險知識，讓貧困戶對自身所享有的權(quán)益有所了解，共同努力構(gòu)建可持續(xù)的防貧保險機制，有效阻止貧困戶返貧。