PPP模式下水利工程項(xiàng)目建設(shè)管理的難點(diǎn)及應(yīng)對(duì)措施

徐峰 徐凱瀅

摘 ?要：PPP模式在水利項(xiàng)目中的實(shí)施可以減輕政府建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和投資風(fēng)險(xiǎn)，為社會(huì)和公眾提供更多服務(wù)。我國(guó)水利工程建設(shè)具有公益性特點(diǎn)，在回報(bào)收益有限并且限期較長(zhǎng)的情況下，PPP模式的實(shí)施存在相應(yīng)的問(wèn)題。因此，文章主要針對(duì)水利項(xiàng)目PPP模式實(shí)施現(xiàn)狀、期間存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并以此為基礎(chǔ)制定了相應(yīng)的解決對(duì)策，以期加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的管理，促進(jìn)水利工程公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞： 水利工程;建設(shè)項(xiàng)目;PPP模式

引言

在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private-Partnership， PPP ），是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉 措。圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保 護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等 公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式，對(duì)統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長(zhǎng)、促改 革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)工作具有戰(zhàn)略意義。既促進(jìn)了投資主體的多元 化，有助于增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金來(lái)源，拓寬民間資本投資渠道;又有利于 政府部門和社會(huì)投資企業(yè)取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和社會(huì)投資機(jī)構(gòu)各自的 優(yōu)勢(shì)。

1 水利工程 PPP 建設(shè)模式下面臨的困難

1.1 ?目公司治理體系低效率與項(xiàng)目建設(shè)管理高效率沖突

項(xiàng)目公司治理體系的低效率主要原因有3個(gè)方面。一是社會(huì)投資人對(duì) 項(xiàng)目公司的控股管理需要平衡統(tǒng)一投資權(quán)益、工程承包商以及后續(xù)運(yùn)營(yíng)維 護(hù)承包商多重角色的綜合效益，從而決定了社會(huì)投資人對(duì)項(xiàng)目公司的授權(quán) 與管理的的效率不高。二是政府的出資人代表與PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)存在 部分交叉重疊問(wèn)題。政府出資人代表在PPP項(xiàng)目股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮 的股東作用與政府實(shí)施機(jī)構(gòu)在特許經(jīng)營(yíng)、項(xiàng)目建設(shè)管理、行業(yè)監(jiān)管等方面 發(fā)揮的行業(yè)管理作用，在一些重大問(wèn)題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不能夠獨(dú)立、平行行 使職責(zé)，而容易在某種程度上交叉重疊。因?yàn)镻PP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與政府出 資方代表在業(yè)務(wù)方面存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。這將導(dǎo)致本該項(xiàng)目公司治理 層面解決的問(wèn)題，又變成了政府審批事項(xiàng)。三是PPP合同體系不公平性導(dǎo) 致社會(huì)投資人在項(xiàng)目公司治理體系中無(wú)限責(zé)任與有效權(quán)限矛盾，將增加項(xiàng) 目公司向兩家股東的溝通難度，進(jìn)而會(huì)降低項(xiàng)目公司治理效率。

1.2 ?實(shí)施機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮程度不一

水利項(xiàng)目PPP模式的實(shí)施機(jī)構(gòu)，如果能夠正確發(fā)揮職能部門的監(jiān)管監(jiān) 督作用，項(xiàng)目公司充分采取市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理措施，則能構(gòu)建高質(zhì)量產(chǎn)品和 高質(zhì)量服務(wù)的基本環(huán)境。但是在項(xiàng)目參與度上表現(xiàn)為有的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)干 預(yù)過(guò)多，乃至項(xiàng)目公司不能履行項(xiàng)目法人責(zé)任，實(shí)施機(jī)構(gòu)在深入一線的過(guò) 程中自身的職能沒(méi)有與真正的項(xiàng)目法人區(qū)別開(kāi)來(lái)，難以提高項(xiàng)目實(shí)施效 率。而有的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)監(jiān)管缺位，不能及時(shí)解決項(xiàng)目公司訴求，如加快 辦理完善規(guī)劃、土地、環(huán)評(píng)等批復(fù)，協(xié)調(diào)征地拆遷等。實(shí)施機(jī)構(gòu)在協(xié)調(diào)規(guī) 劃、自然資源、環(huán)保等部門的工作中未能起到應(yīng)有作用，則會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目融 資、建設(shè)滯后。

1.3 ?水利工程優(yōu)惠政策不能有效對(duì)接

目前我國(guó)PPP項(xiàng)目相關(guān)的政策文件帶有較強(qiáng)的程序性和框架性， ? PPP政 策文件一方面是為了吸引社會(huì)資本參與到水利工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中來(lái)，另一 方面是在防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，規(guī)范化PPP實(shí)施和管理。然而 在抓手方面，例如，中央水利投資怎樣優(yōu)先支持所引入的社會(huì)資本項(xiàng)目， ?如何對(duì)水利PPP項(xiàng)目在工程維修養(yǎng)護(hù)和管道經(jīng)費(fèi)等方面進(jìn)行補(bǔ)貼，如何優(yōu) 化利用國(guó)家PPP基金、專項(xiàng)債與PPP的組合等方面，沒(méi)有做統(tǒng)一的研究和路 徑設(shè)計(jì)。

2 應(yīng)對(duì)措施

2.1 ?社會(huì)資本與施工單位招標(biāo)

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在開(kāi)展社會(huì)資本方的招標(biāo)時(shí)，招標(biāo)文件主要條款要確 保與實(shí)施方案一致。社會(huì)資本方在投標(biāo)時(shí)要充分考慮投資回報(bào)率及融資能 力。必要時(shí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)可設(shè)置投資回報(bào)率最低限價(jià)，防止社會(huì)資本以超低

回報(bào)率中標(biāo)后合同談判不能正常開(kāi)展，導(dǎo)致PPP模式失敗，耽誤工程工期 影響工程早日發(fā)揮效益。按發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔 2015〕 488號(hào)文規(guī)定（已通過(guò)招標(biāo) 方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可 以不進(jìn)行招標(biāo)），社會(huì)資本與項(xiàng)目施工總承包可以兩標(biāo)合一標(biāo)開(kāi)展招標(biāo)。 ?但經(jīng)實(shí)踐證明，社會(huì)資本與項(xiàng)目施工總承包合并招標(biāo)，不利于項(xiàng)目實(shí)施管 理（社會(huì)資本方招標(biāo)工作根據(jù)可研階段設(shè)計(jì)成果開(kāi)展）。建議社會(huì)資本與 項(xiàng)目施工總承包分開(kāi)招標(biāo)，且應(yīng)在確定社會(huì)資本方后，盡快組建項(xiàng)目公 司。而后由項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目法人根據(jù)設(shè)計(jì)單位提供的設(shè)計(jì)招標(biāo)資料開(kāi)展 施工招標(biāo)工作，這樣便于工作的高度銜接，既避免了本應(yīng)采用招標(biāo)設(shè)計(jì)成 果進(jìn)行施工招標(biāo)而采用可研階段成果就開(kāi)展施工招標(biāo)的不利影響，還有利 于以后的項(xiàng)目建設(shè)管理。

2.2 ?利用好水利工程的優(yōu)惠政策，降低項(xiàng)目成本

設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目時(shí)需要充分考慮社會(huì)資本使用的成本問(wèn)題。水利工程建 設(shè)項(xiàng)目前期投資成本較大，建設(shè)期投資強(qiáng)度大，資本金回收期較長(zhǎng)，項(xiàng)目 財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率普遍不高，增加了水利工程建設(shè)項(xiàng)目的負(fù)擔(dān)，不利于社會(huì) 資本參與。一是可以進(jìn)一步增大財(cái)政部分對(duì)水利工程項(xiàng)目的資金支持，具 體做法可以采取提高政府方的股權(quán)，增加資本金出資份額等方式，對(duì)融資 結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。二是可研究專項(xiàng)債與PPP項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合的問(wèn)題，需要設(shè) 計(jì)相關(guān)政策，允許政府方以專項(xiàng)債資金或者水利基金作為資本金，或者當(dāng) 年的PPP項(xiàng)目支出，或者直接抵減項(xiàng)目公司的總投資，用于減小未來(lái)財(cái)政 的付費(fèi)基數(shù)。三是制定政策利用好ABS與REITs，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的再融資。

2.3 ?政府要建立專項(xiàng)高效統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作機(jī)制

水利工程項(xiàng)目不論采用PPP模式還是傳統(tǒng)模式，其最終的歸屬仍然是 項(xiàng)目所屬本級(jí)政府。項(xiàng)目推進(jìn)的好壞除了影響社會(huì)投資人利益，最終還 是影響項(xiàng)目所屬本級(jí)政府利益和當(dāng)?shù)厝嗣竦纳?。因此?? PPP項(xiàng)目所屬本 級(jí)政府的思想和態(tài)度，決定了項(xiàng)目推進(jìn)的快慢和好壞。 ?PPP項(xiàng)目所屬本級(jí) 政府決不能有以PPP模式將項(xiàng)目各項(xiàng)建設(shè)管理全部甩給項(xiàng)目公司的“甩包 袱”的思想。前文提到PPP模式下水利工程建設(shè)項(xiàng)目，政府的義務(wù)是由多 層次、多個(gè)橫向部門共同履行的多任務(wù)代理制，缺一不可。一個(gè)任務(wù)推進(jìn) 緩慢就會(huì)影響全局，比如各行政區(qū)內(nèi)的征租地工作。因此，社會(huì)投資人和 項(xiàng)目公司要堅(jiān)定不移推動(dòng)PPP所屬本級(jí)政府，切實(shí)樹(shù)立項(xiàng)目主人翁意識(shí)， ?全面扛起項(xiàng)目主人翁的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，建立覆蓋全面、協(xié)調(diào)有力、監(jiān)督到位的 專項(xiàng)高效統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作機(jī)制。該機(jī)制，不僅要刀刃向內(nèi)，督導(dǎo)政府內(nèi)部各 層級(jí)、各部門的工作，也要切實(shí)督導(dǎo)項(xiàng)目公司（社會(huì)投資人）的各項(xiàng)工作， ?全面推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。

結(jié)束語(yǔ)

加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的管理，有助于水利工程公 益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，最重要的是政府與社會(huì)資本雙方，要以PPP合 同約定為準(zhǔn)繩，誠(chéng)信履約，以合作共贏的態(tài)度實(shí)現(xiàn)工程與服務(wù)產(chǎn)品可持 續(xù)性。以上就是筆者對(duì)水利項(xiàng)目PPP模式應(yīng)用情況的分析，希望能進(jìn)一 步提升水利工程PPP模式對(duì)社會(huì)和公眾的服務(wù)水平，促使我國(guó)水利工程 建設(shè)平穩(wěn)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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