行政審批綠色通道研究

〔摘要〕行政審批綠色通道是指政府行政系統(tǒng)為了使行政審批效率化、服務化、社會化而采取的使審批程序相對減縮、過程相對集中的審批方式和路徑，其具有提高行政效率、使社會利益最大化、實現(xiàn)程序理性、方便行政相對人等價值。行政審批綠色通道存在于行政許可程序中，同時又超越了一般的行政許可程序，其不可籠統(tǒng)適用，必須有選擇性。在目前行政管理格局下，特許經(jīng)營、公共服務、特別區(qū)域和特殊事項應是綠色通道適用的主要領域和范疇。要構建行政審批綠色通道必須從下列環(huán)節(jié)著手：加大市場調控力度、強化行政協(xié)作、控制行政許可總量、相對集中行政許可權。

〔關鍵詞〕行政審批;許可總量控制;行政協(xié)作;程序縮減

〔中圖分類號〕D922112〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2021）06-0081-09

〔基金項目〕教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目 “新時期改革與法治關系實證研究”（17JZD004）;上海市高原學科（行政法）資助項目;中央財政支持地方高校建設專項（行政法）資助項目

〔作者簡介〕關保英，上海政法學院教授、博士生導師，上海201701。

《行政許可法》雖然已頒布了18年，但我國的行政審批制度建設及其改革一直處于進行時。近幾年來，國務院和地方政府在行政審批改革中進一步加大了力度，上海自貿區(qū)有關行政審批改革為全國行政審批改革提供了新的思路①，例如，負面清單就是近年來行政審批改革的路徑之一，而負面清單正是上海自貿區(qū)行政審批改革的首創(chuàng)。行政審批改革是我國執(zhí)法和行政治理的重要環(huán)節(jié)，改革的方式方法也是非常深刻的。近年來，我國提出了行政審批綠色通道制度，這是行政審批在新的歷史時代下改革的重點內容之一。②然而，學界和實務界對于行政審批綠色通道的相關理論和實踐還鮮有探討，基于此，本文擬對行政審批綠色通道的價值、適用范圍、綠色性的特質以及制度構建等提出初步構想。

一、行政審批綠色通道的價值

所謂行政審批綠色通道就是指政府行政系統(tǒng)為了使行政審批效率化、服務化、社會化而采取的使行政審批程序相對減縮、過程相對集中的行政審批方式和路徑。這是給行政審批綠色通道所下的簡單定義。對該定義的理解應當把握下列關鍵點：

一是其適用于行政審批。行政審批的綠色通道與政府行政系統(tǒng)的審批行為有關，與政府行政系統(tǒng)對行政相對人所作的行政許可有關，它僅僅存在于行政審批或者行政許可之中。行政系統(tǒng)承擔著行政執(zhí)法和行政治理的職能，行政執(zhí)法和行政治理是一個范圍非常廣延的概念，行政系統(tǒng)的行政執(zhí)法和行政治理由諸多環(huán)節(jié)和手段構成，行政審批只是行政執(zhí)法和行政治理中的一個環(huán)節(jié)。換言之，在行政審批之外，行政主體還有諸多執(zhí)行法律和實現(xiàn)管理的舉措。而行政審批綠色通道不適用于行政審批或行政許可之外的其他行政執(zhí)法領域和其他行政治理領域，這是行政審批綠色通道概念確定的客觀范圍，也是定義綠色通道的關鍵之點。

二是其具有程序性。行政審批綠色通道存在于行政審批或者《行政許可法》所規(guī)定的許可程序之中。通常情況下，行政許可的程序是法定的，法定化是許可程序的基本屬性。而綠色通道僅從字面上看，似乎與法定程序是相悖的。但筆者認為行政審批綠色通道是不可以離開行政審批程序而論的，行政審批的法定程序、行政審批的運作程序是綠色通道存在的基本空間。如果將綠色通道與行政審批程序相對立，則會違反行政審批的法定原則，違反《行政許可法》的基本精神。

三是其對審批程序具有抑制功能。程序在行政法治中具有極其重要的地位，法治發(fā)達國家都通過基本的行政程序法規(guī)范行政執(zhí)法和行政過程。例如，《西班牙行政程序法》第40條規(guī)定：“（1）行政行為，由有限之機關，依據(jù)確立之程序為之。（2）行為之內容，應合法、合目的?！雹邸缎姓S可法》是行政程序法中的單獨法典，它調整行政許可行為。通常情況下，許可行為的作出要按照許可法和行政程序基本法來設定權利和義務。綠色通道存在于程序之中，但它與許可程序本身具有一定的對立性，是對已經(jīng)存在的許可程序的抑制，通過這樣的抑制，使審批程序或者許可程序沿著另一個軌道發(fā)展。一定意義上講，這是行政審批綠色通道的本質屬性。

上述三個方面基本上框定了行政審批綠色通道的合理內涵。在行政法治實踐中，行政審批綠色通道應當具有下列法治價值：

（一）提高行政效率。在行政法中，人們通常簡單地認為效率和程序是相互促進的。其實，效率和程序的關系是極其復雜的，大體上說完整的行政程序有利于提高行政效率，而行政效率的強化也能使程序更加規(guī)范。程序和效率的關系被學者稱為程序經(jīng)濟：“程序經(jīng)濟是對行政程序效率的考量。效率考量包括形式與實質意義之效率。形式意義的效率，是指決定的彈性、便利或迅速。實質意義的效率是指真正成本效益之權衡?！雹艿牵粋€具體的行政過程往往不能夠將程序和效率的關系處理得當。也就是說，在有些行政執(zhí)法中，嚴格的程序規(guī)則可能會降低行政效率，而高效的行政執(zhí)法則可能違反行政程序，因為無論如何，行政程序所追求的是相關的過程、環(huán)節(jié)和順序⑤，而行政效率所追求的則是成本的最小化和利益的最大化。二者在一定情形下，天然地有所對立，這才使得我國每年的行政審批改革都在減縮許可程序上大做文章。行政許可綠色通道是對許可程序的抑制，就是說它將傳統(tǒng)的乃至于法定的許可程序作適當?shù)目s減和處置，使許可行為既能夠降低成本，更能創(chuàng)造更大的物質價值和精神價值。因此，筆者認為，行政審批綠色通道的首要法治價值就在于提高行政效率。對行政權的行使來講，這個價值顯得尤為重要，因為我國傳統(tǒng)的行政執(zhí)法包括行政許可在內都沒有將效率作為判定標準。在有些情形下，我們突出了政府行政系統(tǒng)的權威，強調行政過程的刻板性、套路性、結構性，而這恰恰從不同層面制約了行政效率。當國家提出建構行政審批綠色通道的概念時，便賦予了綠色通道行政效率的意義。正如《進一步深化本市社會投資項目審批改革實施辦法》所規(guī)定的：“施工許可改為形式審查和網(wǎng)上辦理，將施工許可證審批前的現(xiàn)場安全質量措施審核和工傷保險費用繳納，改為告知承諾和核發(fā)后的事后監(jiān)管。核發(fā)時間縮短在3個工作日以內。其中，工業(yè)項目和小型項目為2個工作日。施工許可申請前的發(fā)包合同登記，均采用網(wǎng)上直接辦理?！雹?/p>

（二）社會利益最大化。行政審批作為行政執(zhí)法體系的構成存在三個方面的有機聯(lián)系：一是國家治理，二是法治政府，三是社會利益。我國關于依法治國的頂層設計中提出了法治國家、法治政府和法治社會的治理理念，在行政許可中最能夠體現(xiàn)這三者之間的邏輯關系：行政系統(tǒng)是行政許可的實施主體，而行政許可存在的前提條件是國家治理，許可一旦進入了運作層面，則與社會利益有著密切的關聯(lián)性，依法治國的三位一體中基礎是社會治理，這便說明社會利益在行政許可中處于實質性的起決定作用的層面上，是整個許可本質的體現(xiàn)。傳統(tǒng)行政許可程序賦予了政府行政系統(tǒng)主導許可程序較大的權限，許可的程序化一定意義上講是行政控制的過程化，《行政許可法》第1條開宗明義地確立了這一點：“為了規(guī)范行政許可的設定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護公共利益和社會秩序，保障和監(jiān)督行政機關有效實施行政管理，根據(jù)憲法，制定本法?！憋@然該條所體現(xiàn)的是許可中行政管理秩序的價值。近年來，隨著我國市場經(jīng)濟建設的不斷深化，我們已經(jīng)認識到行政許可的末端是社會利益，社會利益最大化逐漸成為行政許可在新的歷史時代的價值衡量標準。深而論之，如果失卻了社會利益，行政許可就僅僅存在于法形式層面上。由此可見，行政許可綠色通道與社會利益的概念緊密勾連在一起，通過綠色通道使社會利益最大化，使社會利益能夠通過程序抑制得以迅速實現(xiàn)、得以由抽象而具體，這是行政審批綠色通道的又一個重要價值。

（三）實現(xiàn)程序理性。在法理學中，程序和實體的關系向來就是關注的焦點，人們通常認為實體的東西所涉及的是相關主體實體上的權利和義務。對于這些主體而言，實體的東西是實實在在的，是具有直接的物質和精神內容的，就如有學者所指出的：“實體法是規(guī)定具體個人在具體情況下的權利和義務的?！雹吲c實體相比，程序則是形式的東西：“而程序法則是規(guī)定人們?yōu)楂@得適當?shù)难a償而不得不采取的步驟以及不得不利用來確定、宣布或行使訴訟請求者的權利和被告人的義務的方法?！雹嘣撜摂啾蝗藗兤毡榻邮?，它非?？茖W地表明任何程序都不能夠離開實體而存在，任何程序只有對實體有所幫助才有存在的必要性，這實質上被稱之為程序理性。然而，我國近年來的法治認知中卻有一種傾向，就是過度看重程序的價值，有些行政執(zhí)法行為甚至將程序從實體中獨立出來，過分夸大程序的相對獨立的功能。諸多學者以羅爾斯在《正義論》中關于程序可以作為正義標準為理論根據(jù)，認為行政法治中的行政程序也是正義的體現(xiàn)，其本身就能成為行政正義的判定標準。這些認知僅從表面看是有一定道理的，但其沒有認真反思羅爾斯關于程序正義的論證過程，一定意義上講，羅爾斯所講的程序具有非常廣泛的意義，尤其羅爾斯的分配正義，分配中的程序過程其實不僅僅是一個程序而更像實體。當然，這些爭論是極其復雜的，也是仁者見仁智者見智的問題。無論如何，在行政法中任何行政程序規(guī)則都與行政職權聯(lián)系在一起，都與行政相對人的權利和義務聯(lián)系在一起，而且這兩個方面必須予以統(tǒng)一。即是說，行政程序要將行政權力和行政相對人的權利予以協(xié)調，使兩者都能夠最大化，這才能夠做到行政程序的理性化。行政許可的傳統(tǒng)程序尤其一些單向的運作程序過多考慮了行政權力的控制功能而忽視了它的另一面，綠色通道則非常好地平衡了程序中行政權力和相對人權利的復雜關系，基于這個理由，可以肯定地說行政許可綠色通道具有實現(xiàn)程序理性的價值。

（四）方便行政相對人。行政許可是行政主體賦予行政相對人權利的行為，行政許可的存在從邏輯上講是一種禁止狀態(tài)，如果沒有禁止狀態(tài)也就不存在許可問題，而這種禁止狀態(tài)在《行政許可法》出臺之前是不大規(guī)范的。有些情形下相關的法律設置了這樣的禁止狀態(tài)，而在另一些情形下這種禁止狀態(tài)則是由行政主體自己設定的，而由行政主體自己設定行政許可狀態(tài)并不少見。⑨《行政許可法》使行政許可的設定走上了規(guī)范化的道路，而行政許可的過程仍然由行政主體主導，甚至仍然存在著行政主體和行政相對人的博弈關系。《行政許可法》是有關行政許可的程序法，這是沒有爭議的，行政主體常常根據(jù)《行政許可法》所確立的程序規(guī)則干預相對人的許可權，它們更多選擇程序而不是選擇有利于當事人獲得許可的權限。在《行政許可法》頒布多年以后，行政相對人相關權益的獲取在有些方面仍然感到不方便，仍然感到來自行政系統(tǒng)的阻滯和壓力。綠色通道將傳統(tǒng)的程序作了技術上的處理，基本上將行政主體作為義務主體而將行政相對人作為權利主體，使得行政相對人在許可資格的獲取中與行政主體建構了新的關系形式。這是綠色通道和傳統(tǒng)許可程序的本質區(qū)別，也是行政審批綠色通道的又一個法治價值。

二、行政審批綠色通道的適用范圍

綠色通道是行政審批中的特殊通道，存在于行政許可的程序之中，同時又超越了一般的行政許可程序。它在行政許可中究竟如何運用，尤其適用于哪些行政許可是一個值得探討的問題。一方面，《行政許可法》以及相關的行政實體法所確立的一般意義上的行政許可程序不應當完全被否定，而且應當構成行政許可中的主要程序。一般意義上的行政許可程序的適用范圍是非常廣泛的，所有的行政許可都應當適用《行政許可法》和行政實體法的程序規(guī)則。另一方面，綠色通道是行政許可改革的路徑，它是對行政許可程序的新的認知，更是對行政許可一般程序的調節(jié)，其適用又有著較大的靈活性，這就使得綠色通道適用范圍并不是一個可以隨意確定的問題。筆者認為行政審批綠色通道適用范圍的確定應當遵循三個原則：

一是法定性原則。行政許可的一般程序要遵循法定原則，與之相適應，綠色通道也要遵循法定性原則，換句話說，國家應當在有關行政許可改革的決定中將綠色通道所能夠適用的事項盡可能予以規(guī)定，這樣的規(guī)定可以采用清單的方式，也可以采用負面清單的方式。前者是指將行政審批綠色通道的事項列舉出來，明確指明哪些事項適用于綠色通道;后者則是指將不能夠適用綠色通道的事項列舉出來，其余的都可以適用綠色通道。這兩種方式都是法定性的體現(xiàn)，綠色通道本身的法定性也是行政審批法治化的內容之一。

二是選擇性原則。從我國目前經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展的格局看，行政許可還將長期存在，國家在諸多行政管理事務上還需要采用行政審批的制度。綠色通道由于抑制了行政許可的一般程序，這便使它的運用會具有這樣和那樣的風險。如果運用過度，則有可能將一些不宜適用綠色通道的事項泛化地運用到綠色通道之中，便違反了《行政許可法》的調控功能。因此，綠色通道應當選擇適用，而不應當普遍適用。如何進行選擇，則既可以通過行政法典的形式確定下來，也可以由行政主體根據(jù)行政許可事項自主作出決定。

三是主動性原則。綠色通道符合中共十九大提出的服務型政府的精神。十九大對新時代行政系統(tǒng)的定位和價值確定得非常明確，那就是服務型政府。⑩綠色通道可能給行政主體的許可權限帶來限制，卻大大方便了行政相對人，完全契合服務型政府的法治理念。這便要求綠色通道如果不違反行政許可的大的原則、不損害國家利益和社會利益、沒有給行政許可的法定程序帶來嚴重阻滯的前提下，應當盡可能適用綠色通道。主動性原則就要求行政主體在行政許可實踐中對許可事項作出合理判斷，主動選擇適用綠色通道。

上述三個原則是行政審批綠色通道適用范圍確定的指導思想。那么，行政許可綠色通道的適用范圍究竟如何選擇呢？筆者認為在目前行政管理的格局下，下列范圍是綠色通道適用的主要領域和范疇。

（一）特許經(jīng)營的綠色通道。特許經(jīng)營在我國行政法治中還處于嘗試階段，它指的是有關在傳統(tǒng)上由國家控制的公共資源或者公共物品交由私人組織經(jīng)營。特許經(jīng)營所涉及的是特定的經(jīng)營客體和對象，該經(jīng)營客體和對象是受國家嚴格控制的;在傳統(tǒng)行政法治中，它們都由公權主體進行經(jīng)營，私方當事人沒有經(jīng)營的機會和可能。近年來，我國吸收了法治發(fā)達國家在許可經(jīng)營中的先進經(jīng)驗，在諸多方面和領域采用了公私合作的方式，就是通常所說的PPP項目，該方式或者項目使得私方當事人有資格經(jīng)營傳統(tǒng)上由公權主導的項目。實踐證明，公私合作的經(jīng)營方式是契合行政法治的時代精神的，它一方面減輕了國家在特定事項中的負擔，另一方面帶來了更大的經(jīng)營效率，行政相對人也從中獲得了利益。由于我國關于公私合作的經(jīng)營模式還處在探索之中，還沒有相對較高的行政法淵源對此作出規(guī)定，由傳統(tǒng)的行政程序對其進行調控既不得力又難以確定相應的經(jīng)營事項及其范圍，這就使得綠色通道在該領域的運用正當其時。行政主體在這樣的綠色通道中將許可經(jīng)營權賦予相關的社會主體，使公私合作在新的歷史階段普遍有所拓展。

（二）公共服務中的綠色通道。在我國十九屆四中全會關于推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的頂層設計中對公共服務有諸多的構造和設計，例如提出了公共就業(yè)服務、社區(qū)服務、農村服務、老年人關愛服務、弱勢群體服務等等。在傳統(tǒng)治理體系中，公共服務是以計劃模式運作的，服務主體是公權主體，服務的責任承擔職能是國家職能，整個服務的過程都是公權主體對私權主體的，這樣的公共服務體系在我國存在了數(shù)十年。它有自身的優(yōu)勢，但在新的歷史時代，由于公共服務的普遍化，僅由公權主體承擔服務職能已經(jīng)有所滯后，必須引入大量的社會資本和民間資本。當然，在這個服務過程之中，作為社會和民間的服務主體，其提供服務是以對等原則為主導的，即是說，它們在提供公共服務的同時，也能夠獲取這樣和那樣的利益，這就使得其介入公共服務以后，就有一個主體資格的任命問題。例如，是否具有提供公共服務的主體資格，是否具有提供公共服務的物質實力，是否具有提供公共服務的心理準備等等。傳統(tǒng)的行政許可法在這些問題上沒有太嚴格的規(guī)定，也沒有具體的操作模式，而在新的歷史時代必須充分拓展公共服務的空間，通過相關空間的拓展使國家的負擔有所降低，更使得公共服務的質量有較大的提升。在行政實在法對此尚未有嚴格規(guī)定的法治實踐中，行政審批綠色通道就顯得非常重要，通過綠色通道高效吸收社會主體來提供公共服務，高效建構嚴謹?shù)墓卜阵w系。這是綠色通道適用的又一個主要范疇。

（三）特別區(qū)域中的綠色通道。設立經(jīng)濟特區(qū)和特殊形式的經(jīng)營區(qū)域是我國在改革開放中形成的一個比較穩(wěn)妥的創(chuàng)新實踐。由于經(jīng)濟特區(qū)在經(jīng)濟和行政管理模式中走特殊化的道路，毫無疑問，非特區(qū)的行政審批事務是一種狀態(tài)，而特區(qū)的行政審批事務則是另一種狀態(tài)。經(jīng)濟特區(qū)中諸多的行政許可走的是快捷的道路，行政相對人經(jīng)過簡單的程序就可以獲取相應的經(jīng)營權和相應的主體資格，大大提高了行政效率和經(jīng)營效率。2014年，我國決定在上海等地設立自由貿易區(qū)，這都是非常特殊的區(qū)域，特殊性表現(xiàn)在諸多方面：一是經(jīng)營模式的特殊性，其經(jīng)營模式更加多元和多樣;二是管理模式的特殊性，其行政管理可能更多地采用社會自治模式，讓社會主體少受行政權的干預。自貿區(qū)作為一種特殊的經(jīng)濟區(qū)域，政府行政系統(tǒng)的行為方式在其中有了新的價值構造和新的運作機制，上海自貿區(qū)就有關行政審批創(chuàng)設了著名的負面清單制度。正如上述，負面清單在自貿區(qū)設立之前我國尚未存在，正是自貿區(qū)使負面清單在我國有了存在的空間?！吨袊ㄉ虾＃┳杂少Q易試驗區(qū)管理辦法》第18條第2款規(guī)定自貿試驗區(qū)積極發(fā)展國際中轉、集拼和分撥業(yè)務，推行“一次申報、一次查驗、一次放行”模式。該條所規(guī)定的是一門式行政許可，實質上就是對綠色通道的認可。自上海設立自貿區(qū)以后，我國廣東、天津、成都等地也設立了類似的自貿區(qū)并實施類似的管理制度。行政審批綠色通道在這些特殊區(qū)域適用是必需的，這是行政審批綠色通道的又一個適用領域。

（四）特殊事項中的綠色通道?！缎姓S可法》關于行政許可的事項作了概括性規(guī)定，在有些事項中，排除了行政許可存在的空間。政府管制和市場調節(jié)是兩種管理經(jīng)濟和社會的模式，在治理體系成熟的國家兩種模式是并存且相處融洽的。有些事項必須通過政府管制進行治理，我國《行政許可法》對此作了規(guī)定，例如涉及人身安全、資源稀缺、需要特殊主體資格等的事項就必須進行政府管制，這也是行政許可存在的空間。而有些事項則需要市場進行調節(jié)，只有市場對其進行調節(jié)才是科學的、合理的，我國《行政許可法》對這樣的事項也作了相應的規(guī)定。但是，究竟哪些事項應通過政府管制而為之，哪些事項應通過市場而為之，并沒有明確的區(qū)分。換句話說，有些事項就需要在行政法治實踐中由行政主體具體做出判斷。行政許可綠色通道與特定的行政事項有關，換言之，有些行政事項是不適合于綠色通道的，而有些事項則適合于綠色通道。例如，在緊急狀態(tài)下的行政許可走綠色通道的可能性大，我國《突發(fā)事件應對法》就有所涉及?？偠灾?，有些特殊事項只有通過綠色通道予以解決才能取得良好的社會效果，這樣的事項當然應當走綠色通道。

三、行政審批綠色通道的綠色性分析

行政許可綠色通道有著深刻的理論基礎和現(xiàn)實意義。行政法的發(fā)展經(jīng)過了若干個歷史階段，如控權法時代、管理法時代、契約法時代等等。所謂控權法時代就是行政法的精神氣質以控制行政權為核心，英國行政法中的越權無效原則就是控權法的主要體現(xiàn)：“關于行政法的定義，首先一個最為接近的說法，是認為行政法是有關控制政府權力的法。”管理法則要求政府行政系統(tǒng)通過行政管理實現(xiàn)法治職能，蘇聯(lián)行政法為行政相對人設定義務和賦予行政主體更多管理權的狀況就是管理法的基本境界和要求：“行政法規(guī)范還規(guī)定作為管理對象的企事業(yè)單位和組織的建立、變更和撤銷的程序，調整它們和國家管理機關的相互關系，調整管理對象的許多方面的活動。”契約時代則表明現(xiàn)代公法引入了私法中的誠信原則，整個行政過程通過行政主體與行政相對人相互之間的信任予以完成。法治發(fā)達國家諸多行政事務通過契約進行調整，行政誠信作為行政法的基本原則，充分證明了契約精神的行政法意義。

當代行政法又有了新的時代精神，雖然對之有各種各樣的表述，但以下方面應當是最關鍵的：一是給付精神，有學者對給付精神做過這樣的描述：“政府不僅僅要規(guī)制社會，而且也要改善社會?！庇袑W者更進一步指出行政法在提升公共利益方面的價值：“現(xiàn)代社會……為苦于各種矛盾的人提供精神的、物質的服務。這種現(xiàn)代社會只要不否定行政本來是追求實現(xiàn)公共利益這一理念（行政的公共性），今后仍將不斷通過各種理由繼續(xù)且必須介入我們的社會與經(jīng)濟生活。”它要求行政系統(tǒng)盡可能為公眾提供服務和利益。二是參與精神，即是說，行政相對人在行政過程中并不是消極和被動的，不僅僅是被管理者，其作為管理的參與者有積極性和主動性。當代的行政決策和行政執(zhí)法等環(huán)節(jié)都需要廣泛的行政參與。三是自治精神，在黨的十八屆四中全會的決定中強調：“發(fā)揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用。建立健全社會組織參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預防違法犯罪的機制和制度化渠道。支持行業(yè)協(xié)會商會類社會組織發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務功能。發(fā)揮社會組織對其成員的行為引導、規(guī)則約束、權益維護作用?！秉h的十九大報告對此做了進一步強調，要求行政過程的諸多事項要從傳統(tǒng)的行政職權中游離出去，市場機制、社會機制、民間機制都能夠調整諸多的行政關系。毫無疑問，行政審批的綠色通道與行政法在新時代的給付精神、參與精神、自治精神是高度契合的，要解讀行政審批綠色通道的綠色性就應當從上述精神中尋求答案，要構建新的綠色通道，也要從上述精神氣質中尋找答案。就具體的行政法治實踐而論，行政審批綠色通道的綠色性有下列內涵。

（一）聯(lián)合許可的綠色通道。我國行政系統(tǒng)的職能劃分是非常精細的，每一次行政機構改革都使這些職能進一步精細化、進一步科學化，改革以后我國國務院層面的政府職能仍然有數(shù)十項。一般而言，職能就是行政系統(tǒng)的行政目標，不同的行政機構要存在于不同的行政目標之下，這就使得行政機構有各自的職責和功能，有各自完成行政目標的行為方式。行政許可通常是由各職能機構為之的，這就形成傳統(tǒng)上行政許可各自為政的狀況。而行政相對人獲得行政許可則常常要與若干個行政機構發(fā)生關系，如個體經(jīng)營戶要拿到營業(yè)執(zhí)照至少要與稅務、物價、市場監(jiān)管、食品衛(wèi)生等數(shù)個部門發(fā)生審批或管理關系。對于行政主體而論，它的這個行為是正當?shù)?，成本的大小也是相同的，而對于行政相對人而言，則浪費了大量的精力、投入了大量的成本。綠色通道要求降低許可成本，若相關行政主體聯(lián)合進行行政許可就會降低行政相對人的成本。上海自貿區(qū)就在聯(lián)合許可中做了大膽的嘗試，提高了上海自貿區(qū)行政許可的效率，降低了相對人的許可申請成本，這是行政許可綠色性的基本內涵。

（二）緊縮程序的綠色通道。在行政法中，有一個非常重要的法治原則就是行政程序的連續(xù)化。所謂行政程序的連續(xù)化是指行政程序在運作過程中，一是要短，就是不能設置冗長的行政程序;二是要不間斷，就是說，行政程序運作以后不能夠因為主觀和客觀方面的原因而予以停止或者延誤。行政許可程序作為行政程序的有機構成部分，也必須強調程序的連續(xù)性，就是要求許可程序的環(huán)節(jié)不能太多，程序運作以后也不能出現(xiàn)間斷的狀態(tài)。在《行政許可法》出臺以前，我國的行政許可沒有嚴格的程序規(guī)則，諸多許可程序呈現(xiàn)馬拉松式的運作狀況，有些程序運作數(shù)年甚至上十年?！缎姓S可法》嚴格規(guī)定了行政許可的程序期限，行政許可申請的審查期限是法律對行政許可機關審查行為時間上的要求。在法律上對行政許可的審查期限作出統(tǒng)一規(guī)定，不僅能夠有效地規(guī)范行政許可權的行使，提高行政效率，而且還能夠加強許可申請人對其申請許可事項的可預期性，維護自身的合法權益，這大大削減了程序的冗長性。然而，《行政許可法》的出臺并沒有從根本上解決行政程序繁瑣的問題，正因為如此，我國在行政審批的改革中每年都有新的動作。李克強總理就指出繁瑣必然帶來落后，簡約必然帶來繁榮。而近年來在我國行政許可實踐中出現(xiàn)的一些極端案例（典型的如讓當事人證明你媽就是你媽的案例）或者事件，更使得我們強調緊縮許可程序具有很強的必要性。綠色通道所看重的是行政程序的實體，是行政程序所追求的效率，所以緊縮程序是綠色通道綠色性的又一內涵。

（三）技術調控的綠色通道。我國學界近年來掀起了對軟法的深度研究，關于軟法，西方學者下過這樣的定義：“軟法是原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規(guī)則。”當然，軟法的定義在我國尚未完全形成共識，而軟法作為我國行政法體系的構成則是學界公認的。毫無疑問，軟法與行政法典中所規(guī)定的一些具體的剛性的規(guī)范是有區(qū)別的，如果說硬法主要體現(xiàn)剛性的行為規(guī)范的話，軟法則體現(xiàn)較為柔和的技術規(guī)則或者技術標準。行政法中的技術標準已經(jīng)成為行政法中一道亮麗的風景線，它們能夠體現(xiàn)行政主體和行政相對人的義務，能夠對行政過程做出具體的設計和規(guī)范。行政許可在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中表現(xiàn)得極其復雜，有些許可內容與相應的物質利益有關，有些許可內容與相應的精神利益有關。在傳統(tǒng)的行政許可中，調控行政許可的諸多規(guī)則是冷冰冰的、非常生硬的，因為它們本身就存在于行政實在法中，本身就是通過硬法來規(guī)范當事人的行為的。行政許可綠色通道使行政許可的獲得也罷，權利義務的履行也罷，行政系統(tǒng)的監(jiān)控也罷，都要從技術的高度出發(fā)，更加接近自然規(guī)律，并且更加具有人文性?；谶@個理由，我們認為行政審批綠色通道的綠色性要求技術規(guī)則有效地調控行政許可的設定，規(guī)范行政許可中的權利和義務，指導行政許可中的政府監(jiān)控。

（四）主動許可的綠色通道。人們常常將行政權與司法權做這樣的比較，即認為，司法權是排除糾紛的權力，是國家權力體系中的最后一道防線，因此也被人們認為是最安全的權力，安全性的本質在于不告不理，就是沒有當事人和相關社會主體的訴求，司法權就不會自行運作。人們對行政權的特性的判斷則認為它具有強烈的主動性，就是行政系統(tǒng)必須積極為之、主動為之，就是不一定根據(jù)行政相對人的訴求而作出某一行政行為或者不作某一行政行為。有學者甚至將行政權的主動性作為行政法的基本原則之一，其理論依據(jù)在于：“在自由主義時代，自由之概念，在于人民保有自主之領域，非有法律根據(jù)不受國家之干涉。惟在人民依賴國家服務日深以后，對因依賴而生之不自由，則須經(jīng)由法律之保障，而重獲自由。因此，自由之意義不在于不受國家干涉，而在于分享國家之給付。”那么，在行政許可中行政權是否也具有這樣的主動性呢？至少在傳統(tǒng)的行政許可中，行政權沒有這樣的主動性，之所以這樣說，是因為傳統(tǒng)行政許可中，許可的前提是行政相對人的許可請求。即是說，行政相對人的許可請求是行政許可啟動的前提條件，請求是行政主體后續(xù)行為的基礎，這個傳統(tǒng)便使得行政主體在行政許可中常常表現(xiàn)得比較被動。那么行政許可綠色通道是否要求行政主體在許可過程中也保持這樣的被動性呢？回答是否定的。綠色通道是方便行政相對人的通道，是方便社會利益實現(xiàn)的通道，是讓行政執(zhí)法秩序更加社會化的通道，所以綠色通道的綠色性中必然隱含著行政主體行為的主動性。它要求行政主體要人性化看待行政相對人的訴求，人性化地了解行政相對人的訴求。我國近年來實施了精準扶貧戰(zhàn)略，試想一下在精準扶貧戰(zhàn)略的實施中，如果沒有行政主體的主動性，精準扶貧則會非?？斩础Ｐ姓S可綠色通道必須由行政主體主導，行政主體以極大的主動性對行政相對人予以關愛、對許可過程予以關照才能真正體現(xiàn)綠色性的本質。

四、行政審批綠色通道的構建

行政審批制度如何改革，以及行政審批在新的歷史時代如何推動行政法治的進程，筆者認為應當沿著下列思路展開。

一是對《行政許可法》進行修改?！缎姓S可法》是2003年頒布的，至今已有18個年頭。18年來我國行政執(zhí)法、行政法治環(huán)境、行政許可的運行模式等都已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，《行政許可法》的諸多內容已經(jīng)不能適應新的歷史時代。就行政許可的概念而論，《行政許可法》未作出清晰的界定，在《行政許可法》中也沒有建構起綠色通道。應當說，《行政許可法》還帶有濃烈的計劃經(jīng)濟色彩?！缎姓S可法》更多地強調了行政主體的行政設定權和對市場的干預權，而服務行政理念體現(xiàn)得非常不夠。通過對《行政許可法》進行修改，便可以構建綠色通道，可以進一步控制行政許可的行政干預功能而提升行政許可的行政服務功能。法治發(fā)達國家有關行政法的“綠燈理論”就強調：“通過國家承擔至少是最基本的、最低標準的供給，包括住房、教育、衛(wèi)生、社會保障和地方服務，可以實現(xiàn)這一要求?！?/p>

二是改變行政執(zhí)法模式。當代行政法治之下，行政執(zhí)法扮演著極其重要的角色，但是我國中央政府層面上規(guī)范行政執(zhí)法的法律文件尚未制定，諸多地方制定了地方層面上的行政執(zhí)法文件，這些地方性的行政執(zhí)法文件對規(guī)范行政執(zhí)法起到了積極作用，但是行政執(zhí)法的價值選擇究竟是什么，在這些地方層面的行政執(zhí)法規(guī)范中并不明確。有些地方的行政執(zhí)法以行政系統(tǒng)的行政控制為特征，行政執(zhí)法大多數(shù)體現(xiàn)為政府的行政管制。在新的歷史時代，管制性行政已經(jīng)滯后，我們需要的是政府行政系統(tǒng)的服務模式、參與模式、自治模式等。行政執(zhí)法模式的轉換對綠色通道的建構極其重要。換言之，若行政執(zhí)法模式?jīng)]有得到很好的轉換，行政審批綠色通道即使設立也可能形同虛設。

三是強化行政協(xié)商。行政行為是行政主體單方面實施的行為，該行為被人們稱之為行政主體的單方意志，絕大多數(shù)行政行為都是由行政主體單方面作出的，而人們也認可了行政法律關系單方面性的理論。傳統(tǒng)行政法治中，行政行為單方面性是客觀存在的，它也契合了行政權行使中的行政權威。在當代給付行政理念之下，行政行為必須由單方面性適當賦予雙方屬性，即是說一個行政行為的作出，要由行政主體與行政相對人協(xié)商，行政主體與其他利害關系人協(xié)商。行政主體綠色通道一定意義上講要以適度的協(xié)商為基礎，在單方行政行為之下，綠色通道存在的可能性就非常之小。

上述三個方面對行政審批綠色通道的建構十分關鍵。在當下的行政法治中，行政審批綠色通道要由下列制度具體構建。

（一）加大市場調控力度。市場調控與政府的行政審批是兩種對立的調控手段，長期以來，我國受計劃經(jīng)濟的影響，政府的行政調控在社會控制和政府的經(jīng)濟控制中處于主導地位，也是我國經(jīng)濟體制運作的主流方式。1993年我國對市場經(jīng)濟有了新的認知，認為市場經(jīng)濟也應當是我國經(jīng)濟制度的基本組成部分，社會資源和市場資源的配置除了政府的計劃手段之外，市場在其中也起到?jīng)Q定性作用。我國在憲法修正案中承認了市場經(jīng)濟的地位?！缎姓S可法》將政府管制和市場調控作了有機結合，給市場配置留下了一定的空間。但應當指出，在我國行政許可的實施中，市場的配置職能尚未得到充分的發(fā)揮和利用。所謂市場配置，就是不要通過行政審批的手段對相關的資源進行配置，行政相對人可以不通過行政審批的途徑就可以取得相應的主體資格，就可以取得相應的權利。綠色通道介于政府管制和市場配置之間，但它的本質仍然是行政許可，仍然有強烈的政府管制烙印，有些以綠色通道名義實施的行政許可是否可以直接以市場進行資源配置是值得探討的?？傮w上講，市場調控與綠色通道是高度契合的，所以，在行政審批綠色通道的構建中，首先應該加大市場調控的力度。

（二）強化行政協(xié)作。行政協(xié)作是指行政主體之間為了有效地實現(xiàn)行政職能、完成行政執(zhí)法，在不同主體之間所構建的相互支持、相互協(xié)作的制度范式。它存在于不同的行政主體之間，是兩個以上行政主體之間所建構的制度模式。應當說目前我國關于行政協(xié)作尚沒有嚴格意義上的法律規(guī)范來調整，只是在一些單行的行政法律規(guī)范中設置了執(zhí)法中的協(xié)作關系，在我國行政法體系中還是非常不規(guī)范的。學界大多也從內部關系角度理解這種關系形式。事實上，行政協(xié)作不僅僅是一種內部關系，而應該是將內部關系與外部關系協(xié)調統(tǒng)一，因為通過不同主體協(xié)商，可以完成行政執(zhí)法，可以取得行政相對人的合意。前文已經(jīng)指出，我國行政職能劃分得比較細密，各職能機構都有一套自身的行為規(guī)范，這就使得諸多行政主體對行政協(xié)作并沒有太大的積極性和主動性。前些年我國對行政處罰進行相對集中，事實上就是要解決行政處罰中的行政關系，但這個改革是存在一定障礙的。行政審批綠色通道中有一個綠色性的特點，就是不同主體間進行很好的行政協(xié)作是聯(lián)合審批的前提條件，綠色通道的制度構建必然有賴于行政協(xié)作。

（三）行政許可總量控制。我們注意到，國務院和地方政府近年來出臺了諸多減少行政審批的規(guī)范性文件，對行政審批的總量進行有效控制?？刂菩姓S可總量已經(jīng)成為行政許可改革的核心內容。由于不同的行政許可對行政主體或者行政相對人有著不同的意義，就是通常所說的，有些行政許可對行政主體或者行政相對人有著很高的含金量，有些行政許可對行政主體或者行政相對人的含金量則相對較低。諸多職能部門為控制行政許可總量作了大量工作，總體上使行政許可總量得到控制，減少了絕對數(shù)量。但同時應當看到，有些被縮減的行政許可對行政主體而言或對行政相對人而言都沒有太高的含金量，有些被減少的行政許可甚至多少年都沒有適用過，這便提醒我們，行政許可的總量控制要具體問題具體分析。既要使行政許可的絕對數(shù)量縮減下來，又要減少它的相對數(shù)量，同時行政許可總量的控制要與行政相對人權利的拓展結合在一起，與行政主體權力的控制結合在一起?？偭靠刂婆c綠色通道同樣關系密切，因為如果不控制行政許可總量，即便建構了綠色通道，也沒有使其本質發(fā)生變化。

（四）相對集中行政許可權?！缎姓幜P法》第18條留下了一個綜合執(zhí)法空間，留下了相對集中行政處罰權的空間。根據(jù)《行政處罰法》第18條，我國對行政處罰的相對集中作了制度設計，將原來由若干機關分別實施處罰權的情形予以整合，由一個統(tǒng)一的行政機關行使統(tǒng)一的行政處罰權。尤其在城市管理領域，相對集中行政處罰權收到了非常好的效果，改變了原來“四個大蓋帽管一個小草帽”的狀況。黨的十九大報告吸收了相對集中處罰權的改革邏輯，提出了大行政執(zhí)法概念，使原來食品衛(wèi)生執(zhí)法、文化執(zhí)法、環(huán)境保護執(zhí)法、城管執(zhí)法等由多個主體分別實施的狀況有所改變，交由一個執(zhí)法主體行使一個方面的執(zhí)法權。大行政執(zhí)法契合了行政法治的新的時代精神，大行政執(zhí)法精簡了執(zhí)法機構，使行政相對人權利的保障更加充分，大行政執(zhí)法是對行政執(zhí)法總的機制和體制的總的制度設計。行政許可作為大行政執(zhí)法的構成部分，存在于大行政執(zhí)法的概念之下，傳統(tǒng)的行政許可程序的設計并沒有從大行政執(zhí)法的理念出發(fā)，甚至有些行政許可的程序設計與大行政執(zhí)法的理念是相悖的。因此，要結合大行政執(zhí)法的科學內涵對行政執(zhí)法權進行相對集中，只要是一個領域的行政許可都可以歸由一個行政主體為之，把《行政許可法》所設置的較為碎片化的行政許可程序予以集中。這樣的集中不僅僅是一個綠色通道問題，它從根本的制度構型上為實現(xiàn)行政審批的綠色化開辟了新的道路。

① 上海自貿區(qū)作為改革開放的前沿，在管理體制和管理技術上有不少大膽嘗試，尤其在行政許可中實行負面清單的管理模式，改變了傳統(tǒng)行政許可中法無授權不可為的格局，而是將有關法律的禁止事項列舉出來，真正做到法無禁止皆可為。負面清單的管理在我國行政許可中已經(jīng)引起了普遍重視，其實施范圍也將會越來越廣。

② 國務院2016年發(fā)布了《國務院關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發(fā)〔2016〕33號），該指導意見明確提出要“探索建立行政審批‘綠色通道”。

③ 肖榕主編：《世界著名法典選編（行政法卷）》，北京：中國民主法制出版社，1997年，第295頁。

④ 羅傅賢：《行政程序法論》，臺北：五南圖書出版股份有限公司，2004年，第16頁。

⑤ 湯德宗：《行政程序法論》，臺北：元照出版有限公司，2005年，第518頁。

⑥ 參見上海市人民政府辦公廳：《進一步深化本市社會投資項目審批改革實施辦法》（滬府辦發(fā)[2018]4號）。

⑦ ⑧ 戴維·M.沃克：《牛津法律大辭典》，北京社會與科技發(fā)展研究所組織翻譯，北京：光明日報出版社，1988年，第521、521頁。

⑨ 例如，《律師執(zhí)業(yè)管理辦法》第6條規(guī)定了申請律師執(zhí)業(yè)應具備的諸多條件。這個條文是一個標準的行政許可條款，而它就是由司法部制定的。

⑩ 習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第39頁。

特許經(jīng)營是一種新的管理模式，被學界稱之為公私合作模式，即PPP模式。它在法治發(fā)達國家通過行政契約等方式予以規(guī)范和調整。我國自2016年以來在此方面有所深化，它給我國政府治理和行政法治留下了非常大的思考空間。

參見《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過。

參見上海市人民政府《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)管理辦法》（2013年9月29日上海市人民政府令第7號公布）。

《行政許可法》第13條規(guī)定： 本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;（二）市場競爭機制能夠有效調節(jié)的;（三）行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的;（四）行政機關采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。

《突發(fā)事件應對法》第7條第2款規(guī)定：突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級人民政府應當立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報。

威廉·韋德：《行政法》，駱梅英等譯，北京：中國人民大學出版社，2018年，第4頁。

馬諾辛等：《蘇維埃行政法》，黃道秀譯，江平校，北京：群眾出版社，1983年，第29頁。

卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》上冊，楊偉東等譯，北京：商務印書館，2004年，第47頁。

室井力主編：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，羅田廣校，北京：中國政法大學出版社，1995年，第8頁。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2014年，第28頁。

關保英主編：《行政六法簡明教程》，北京：法律出版社，2015年，第27頁。

Francis Snyder，“Soft Law and Institutional Practice in the European Community，”Stephen Martin，The Construction of Europe：Essays in Honor of Emile Noёl，Dordrecht：Kluwer Acadermic Publishers，1994，p.198.

陳敏：《行政法總論》，臺北：新學林出版股份有限公司，2016年，第172頁。

彼德·萊蘭、戈登·安東尼：《英國行政法教科書》，楊偉東譯，北京：北京大學出版社，2007年，第7頁。

以行政執(zhí)法的概念為例，一些地方在行政執(zhí)法條例中所揭示的行政執(zhí)法的概念是非常寬泛的，幾乎沒有實質性的內容。如有條例規(guī)定：“本條例所稱行政執(zhí)法，是指行政執(zhí)法機關在對公民、法人和其他組織實施行政管理活動中，執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的行為?！眳⒁婈P保英主編：《行政程序法典匯編》下冊，濟南：山東人民出版社，2017年，第579頁。

1993年《憲法修正案》規(guī)定：“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”。

參見上海市人民政府《上海市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（滬府發(fā)〔2017〕17號）。

2018年4月18日上海市人民政府發(fā)布了《上海市行政審批告知承諾管理辦法》，系統(tǒng)設立了行政審批中的告知承諾制，其第2條規(guī)定：“本辦法所稱的告知承諾，是指公民、法人和其他組織提出行政審批申請，行政審批機關一次性告知其審批條件和需要提交的材料，申請人以書面形式承諾其符合審批條件，由行政審批機關作出行政審批決定的方式?！蓖ㄟ^告知承諾對傳統(tǒng)行政許可制度進行了一定的改革，從廣義上講，這也是建構行政許可綠色通道的組成部分。

（責任編輯：周中舉）