食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理之行政程序研究
——以“第三代”行政程序的興起為線索

肖 萍 楊 彬

(南昌大學(xué) 立法研究中心， 江西南昌 330031)

在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，食品安全問題日漸復(fù)雜，給食品安全治理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從風(fēng)險(xiǎn)的視角觀之，食品安全風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出復(fù)合性特征。如何治理具有多元、復(fù)合特征的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，成為擺放在食品安全治理主體面前的重要現(xiàn)實(shí)難題。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)情境下，一方面，法律程序在促進(jìn)包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等規(guī)制活動(dòng)的正當(dāng)化過程中，占據(jù)著基礎(chǔ)性地位，發(fā)揮著不可替代的作用；另一方面，伴隨著風(fēng)險(xiǎn)行政的興起，各種合作型治理工具和方法的產(chǎn)生，也給傳統(tǒng)行政程序帶來深刻挑戰(zhàn)。在風(fēng)險(xiǎn)行政興起的背景之下，“如果再繼續(xù)沿用過去建立在定型化行政行為基礎(chǔ)之上的傳統(tǒng)程序，將會(huì)難以覆蓋對(duì)于當(dāng)下形式多樣、靈活彈性的非定型化行政活動(dòng)的規(guī)范與制約，傳統(tǒng)的行政程序在靈活多樣的現(xiàn)代行政面前也暴露出其僵化和不足，增加行政程序的彈性與柔性，發(fā)展非正式的行政程序理論制度的建構(gòu)也將成為治理時(shí)代的一個(gè)新的增長點(diǎn)”。(1)覃慧：《治理時(shí)代行政程序法制的變革與因應(yīng)研究》，北京大學(xué)出版社2018年版，第120頁?；诖?，本文立足于食品安全風(fēng)險(xiǎn)視角，考察分析了正當(dāng)行政程序在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的功能作用，檢視了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下傳統(tǒng)食品安全行政程序所面臨的深刻挑戰(zhàn)，以期結(jié)合“第三代”行政程序范式，探討食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政程序的法治建構(gòu)方案。

一、正當(dāng)行政程序在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的功能分析

20世紀(jì)80年代，德國社會(huì)學(xué)者烏爾里?！へ惪颂岢鲲L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，認(rèn)為伴隨著技術(shù)理性的發(fā)展，人類社會(huì)逐漸進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，端坐于文明的火山口。(2)參見[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，譯林出版社2003年版。根據(jù)貝克的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，食品安全治理的本質(zhì)實(shí)則是規(guī)制機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的一系列食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)。從特征上觀之，食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜性、不確定性等典型特征。鑒于此，法律程序在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的功能逐漸突顯。具體而言，正當(dāng)行政程序在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的功能主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：

首先，正當(dāng)行政程序有助于控制和規(guī)范食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主體的權(quán)力。根據(jù)經(jīng)典的行政法理論，行政程序建制的基本功能在于借助時(shí)間、空間等一系列要素的組合，達(dá)到限制和規(guī)范行政權(quán)力，防止行政活動(dòng)的恣意。誠如學(xué)者所言：“當(dāng)各方多元化的訴求產(chǎn)生沖突，或存有重大地區(qū)分歧時(shí)，犧牲立法準(zhǔn)確性并抽象闡述政策目標(biāo)以形成廣泛的聯(lián)盟將有其必要性。然而，模糊的立法卻導(dǎo)致向行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行廣泛授權(quán)的情況?！?3)[美]馬克·艾倫·艾斯納：《規(guī)制政治的轉(zhuǎn)軌》(第二版)，尹燦譯，中國人民大學(xué)出版社2015年版,第2頁。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景之下，在包括食品安全、環(huán)境等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策活動(dòng)中，為了預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)制機(jī)構(gòu)享有更為廣泛的權(quán)力。此時(shí)，借助于正當(dāng)行政程序建制，能夠?qū)κ称钒踩L(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)限制，防止規(guī)制機(jī)構(gòu)的恣意和專斷。

其次，正當(dāng)行政程序有利于提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政決策的效率。按照工具主義程序觀點(diǎn)，程序的價(jià)值在于其能夠以及在多大程度上達(dá)致實(shí)體結(jié)果。根據(jù)這一觀點(diǎn)，很多情形下，程序被認(rèn)為是追求和實(shí)現(xiàn)效率價(jià)值的障礙。正當(dāng)行政程序通過引入告知、聽證、參與、論辯等程序要素，雖然從短期來看，將會(huì)耗費(fèi)一定的成本，但是從長遠(yuǎn)來看，卻有助于提升風(fēng)險(xiǎn)決策本身的正當(dāng)性，提高民眾對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政決策的可接受性和遵從度，從而提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理決策的效能。

第三，正當(dāng)行政程序有利于實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政決策的公正。正當(dāng)法律程序的觀念源于人類與生俱來的自然正義的樸素觀念。正當(dāng)行政程序?qū)崉t是在食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)作出不利于行政相對(duì)人，以及受風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策影響的利害相關(guān)者的決定之前，給予其一個(gè)表達(dá)自身利益訴求和參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策的機(jī)會(huì)。誠如學(xué)者所言：“程序之所以受到如此的重視，是因?yàn)槿魏螌?shí)體的公正只能是相對(duì)的，而程序的公正才是絕對(duì)的。結(jié)果的公正必須有程序的保障，特別是涉及一些政策性極強(qiáng)和技術(shù)性要求極高的行政決定?！?4)黃學(xué)賢：《正當(dāng)程序有效運(yùn)作的行政法保障——對(duì)中國正當(dāng)程序理論研究與實(shí)踐發(fā)展的學(xué)術(shù)梳理》，載《學(xué)習(xí)與探索》2013年第9期。例如，在轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策過程中，決策者常常以決策涉及到高度科學(xué)性，而排斥公眾的參與，進(jìn)而引發(fā)民眾的不滿。實(shí)際上，借助于適當(dāng)?shù)男姓绦蜓b置能夠達(dá)到吸納不滿、化解對(duì)立的作用，并能夠保障風(fēng)險(xiǎn)決策的程序公正。社會(huì)心理學(xué)的研究表明，在結(jié)果不利的情形之下，決策程序的公正能夠有助于提高決策的可接受性。(5)參見Celia M.Gonzalez, Tom R.Tyler, Why Do People Care about Procedural Fairness? The Importance of Membership Monitoring, in Kjell Tornblom and Riel Vermunt(ed.), Distributive and Procedural Justice: Research and Social Applications, Ashgate Publish Company, 2007, p.93.“一個(gè)人在對(duì)自己的利益有著有利或不利影響的裁判或者決定制作過程中，如果不能向有權(quán)作出裁決的人或機(jī)構(gòu)提出自己的意見、主張，不能與其他各方及裁判展開有意義的論證、說服和交涉，就會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的不公正感，這種感覺源于其權(quán)益受到裁判者的忽視，其道德主體地位遭到裁判者的否定這樣一種現(xiàn)實(shí)”。(6)陳瑞華：《程序正義理論》，中國法制出版社2010年版，第99頁。而公眾之所以愿意接受對(duì)其不利的決策，原因在于其意見和利益訴求得到合理的表達(dá)和尊重。通過正當(dāng)行政程序，行政相對(duì)人和利益相關(guān)者得以參與到規(guī)制決策過程中來，從而提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策的公正性。

第四，正當(dāng)行政程序有利于促進(jìn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理決策共識(shí)的形成?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)價(jià)值多元社會(huì)?！艾F(xiàn)代相對(duì)主義誕生的時(shí)代，文化的交流與拓展已使得人們看到可能的世界觀的多樣化?！?7)[德]齊佩利烏斯：《德國國家學(xué)》，趙宏譯，法律出版社2011年版，第317頁。人們的利益訴求多樣、價(jià)值觀念多元，如何在一個(gè)多樣性和多元化的社會(huì)尋求共識(shí)，成為現(xiàn)代社會(huì)的重大難題。在多元社會(huì)情境之中，程序的功能和價(jià)值日益為人們所重視。行政程序被視為是不同價(jià)值觀念、不同利益訴求相互交流、溝通的核心裝置和平臺(tái)。程序首當(dāng)其沖被運(yùn)用來協(xié)調(diào)不同社會(huì)群體之間的利益糾葛和價(jià)值沖突，進(jìn)而尋求共識(shí)?！俺绦虻拇_首當(dāng)其沖致力于解決這一問題。它創(chuàng)設(shè)出——例如通過‘聽取另一方的陳述與申辯’的基本原則——程序性條件，在這些條件下，人們期待某種內(nèi)容上獲得普遍贊同、并據(jù)此而被認(rèn)為是公正的決定得以產(chǎn)生?！?8)[德]齊佩利烏斯：《德國國家學(xué)》，趙宏譯，法律出版社2011年版，第153頁。透過合理的行政程序裝置，與擬議的食品安全風(fēng)險(xiǎn)決策存在利益糾葛的利益攸關(guān)方不僅得以表達(dá)其利益訴求，更為重要的是，通過借助說理和論辯程序裝置，其亦得以對(duì)其利益訴求加以反思，進(jìn)而有可能改變?cè)械睦嫫煤驮V求。而經(jīng)過合理性論證和反思性交涉過程所呈現(xiàn)出來的利益表達(dá)將更具合理性和正當(dāng)性，更容易為其他民眾所接受，也有助于共識(shí)的形成。誠如學(xué)者所言：“有時(shí)，討論造成更簡單的效果。它可以提供決定性的事實(shí)，有策略地置于對(duì)話網(wǎng)絡(luò)中，這類事實(shí)可以改變?nèi)藗兊囊庖??！?9)[美]詹姆斯·菲什金、[英]彼得·拉斯萊特主編：《協(xié)商民主論爭》，張曉敏譯，中央編譯出版社2009年版，第24頁。

第五，正當(dāng)行政程序有利于提升食品安全風(fēng)險(xiǎn)決策理性化水平。心理學(xué)研究表明，普通公眾在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是那些人類不熟悉的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，常常容易陷入恐慌之中。在恐慌情緒作用下，人類在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，往往反應(yīng)過度。相反，在面對(duì)那些熟悉的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，則可能出現(xiàn)反應(yīng)不足的問題。無論是反應(yīng)過度還是反應(yīng)不足，實(shí)則都是一種非理性的表現(xiàn)。

美國法學(xué)家凱斯·孫斯坦認(rèn)為：“科學(xué)本身并不能解決規(guī)范性問題。了解可能的后果并不能解決價(jià)值問題。但是民主判斷應(yīng)該在對(duì)事實(shí)的最好的理解的基礎(chǔ)上作出，而不是依據(jù)人們短期的恐慌和利益集團(tuán)的恐嚇策略?！?10)[美]凱斯·R.孫斯坦：《風(fēng)險(xiǎn)與理性——安全、法律及環(huán)境》，師帥譯，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第135頁。為了避免規(guī)制機(jī)構(gòu)在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理決策中受負(fù)面情緒所左右，從而陷入規(guī)制不足或規(guī)制過度的窘境，規(guī)制機(jī)構(gòu)在作出食品安全風(fēng)險(xiǎn)決策時(shí)，需要借助于正當(dāng)行政程序裝置來加以適當(dāng)緩釋。原因在于，一方面，正當(dāng)程序裝置本身就是一種由申辯和說明理由等程序裝置構(gòu)成的“減震器”，能夠在一定程度上緩解因短時(shí)間的恐慌而匆忙出臺(tái)規(guī)制決策，造成規(guī)制過度。另一方面，科學(xué)咨詢、同行評(píng)審等具有高度科學(xué)性的程序裝置，能夠?yàn)閷＜覅⑴c食品安全風(fēng)險(xiǎn)決策，尋找應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)和方案提供交流平臺(tái)，聽證會(huì)、共識(shí)會(huì)議等程序裝置，則能夠?yàn)榇聿煌婕瘓F(tuán)的利益代表提供理性對(duì)話的程序裝置。借助于這些程序裝置，食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)得以“將資源和注意力從微小的風(fēng)險(xiǎn)上移開和確保嚴(yán)重的但是卻被忽視的風(fēng)險(xiǎn)獲得關(guān)注，來減輕認(rèn)知偏差引發(fā)的不幸后果”，從而提高規(guī)制機(jī)構(gòu)所作出的食品安全風(fēng)險(xiǎn)決策的理性化程度。(11)參見[美]凱斯·R.孫斯坦：《風(fēng)險(xiǎn)與理性——安全、法律及環(huán)境》，師帥譯，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第143頁。

第六，正當(dāng)行政程序有助于在食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策中維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人的尊嚴(yán)。人的尊嚴(yán)是法律規(guī)范的最高價(jià)值準(zhǔn)則。在很大程度上，人的尊嚴(yán)的實(shí)現(xiàn)意味著其能夠參與到對(duì)其產(chǎn)生不利影響的決策中，自主表達(dá)自己的利益訴求和觀點(diǎn)，在充分了解決策潛在后果的基礎(chǔ)上，作出選擇和決定。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策中，規(guī)制機(jī)構(gòu)基于預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的目的，往往將規(guī)制權(quán)力的干預(yù)節(jié)點(diǎn)進(jìn)一步前移，行政機(jī)構(gòu)的任務(wù)也逐漸從危險(xiǎn)消除拓展到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。(12)參見趙鵬：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的自由與安全——風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的興起及其對(duì)傳統(tǒng)行政法原理的挑戰(zhàn)》，載《交大法學(xué)》2011年第1期。經(jīng)典的危險(xiǎn)消除模式“旨在重建受干擾的秩序，其所遵循的規(guī)律乃是以經(jīng)典物理學(xué)的決定論假設(shè)為基礎(chǔ)”，而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的主旨“不是去消除非?？赡艹霈F(xiàn)的損害事件，或者事后彌補(bǔ)已經(jīng)造成的損害，而是專注于危害的可能根源，其目標(biāo)在于，通過公共機(jī)關(guān)的管制行為來干預(yù)危險(xiǎn)源，進(jìn)而影響人們的行為，最終使損害得以避免?！?13)[德]烏爾里希·K.普羅伊斯：《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為國家任務(wù)——安全的認(rèn)知前提》，載劉剛編譯：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制：德國的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版，第133，153頁。在這個(gè)意義上，從國家形態(tài)上，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制國實(shí)則是典型的預(yù)防國家。規(guī)制權(quán)力的提早介入，甚至由規(guī)制機(jī)構(gòu)直接代替人們來作出判斷、選擇和決定，勢必將不可避免地對(duì)個(gè)人的自由和尊嚴(yán)產(chǎn)生威脅。在此情境之下，正當(dāng)行政程序在規(guī)范權(quán)力的同時(shí)，為民眾行使程序基本權(quán)利，參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)決策提供了合理裝置，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)了人的尊嚴(yán)。

美國行政法學(xué)者杰克·M.比爾曼對(duì)正當(dāng)程序的基本原理作出如下總結(jié)：“正當(dāng)程序的基本原理在于提供了一個(gè)意義重大的機(jī)會(huì)，使某人的情況可以被提交給作出決定者。通常，這要求知會(huì)有關(guān)問題，又在聽證中舉證與辯論的機(jī)會(huì)，有與對(duì)方證人對(duì)質(zhì)并實(shí)施交叉詢問的機(jī)會(huì)，有提交相反證據(jù)的權(quán)利，有擁有無偏私的決定者以及獲知決定理由的權(quán)利?！?14)[美]杰克·M.比爾曼：《美國行政法的范圍》，載[新西蘭]邁克爾·塔格特：《行政法的范圍》，金自寧譯，鐘瑞華校，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第218—219頁。正是由于行政正當(dāng)程序基本原理所具有的上述功能價(jià)值，使其在包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的諸領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策中被日益廣泛的強(qiáng)調(diào)和運(yùn)用。(15)參見謝海波：《環(huán)境行政決策程序的正當(dāng)化研究》，法律出版社2018年版，第10-15頁。需要指出的是，法律程序功能有效發(fā)揮的一個(gè)前提是構(gòu)建合理的正當(dāng)行政程序。

二、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下傳統(tǒng)食品安全行政程序所面臨的挑戰(zhàn)

在致力于構(gòu)建食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理程序之前，需要對(duì)傳統(tǒng)食品安全行政程序進(jìn)行全面系統(tǒng)的檢視，以發(fā)現(xiàn)其所面臨的挑戰(zhàn)；需要在深刻描繪傳統(tǒng)食品安全行政程序特征的基礎(chǔ)上，反思其在食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制實(shí)踐中所面臨的嚴(yán)重缺陷與不足。

(一)傳統(tǒng)食品安全行政程序之特征描述

第一，傳統(tǒng)食品安全行政程序具有高度封閉性。傳統(tǒng)食品安全行政，是一種典型的以行政許可、行政處罰等高度形式化的行政行為為中心所建構(gòu)起來的命令控制型治理模式，與這種命令控制型治理模式相適應(yīng)，行政許可、行政處罰等傳統(tǒng)行政行為由食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出，其程序也更多的由食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)。行政相對(duì)人和利益相關(guān)者涉入其中的節(jié)點(diǎn)和程度均非常有限，傳統(tǒng)食品安全行政總體上呈現(xiàn)高度的封閉性特征。

第二，傳統(tǒng)食品安全行政程序具有高度對(duì)抗性。司法程序是一種歷久彌新的法律程序，并對(duì)行政程序的發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。應(yīng)該說，從行政程序的發(fā)展演進(jìn)而言，其經(jīng)歷了模仿司法程序的歷史，其中仍滲透著司法程序的因子。一些歐洲學(xué)者強(qiáng)調(diào)，最初的行政程序法及判例法明顯受到司法程序的影響?；谒痉ú门泄δ艿亩ㄎ唬痉ǔ绦蛟跇?gòu)造上具有顯著的對(duì)抗性特征，法官借助司法程序得以辨明真相，發(fā)現(xiàn)法律真實(shí)，進(jìn)而作出裁判。考察經(jīng)典的行政處罰、行政許可程序裝置的構(gòu)成要素，我們可以從中窺見顯著的司法程序的“對(duì)抗性”特征。傳統(tǒng)行政程序法中不乏聽證權(quán)、合理論辯權(quán)等諸如此類的權(quán)利，并繼承了司法程序的對(duì)抗性特征。在傳統(tǒng)食品安全行政程序中，這種對(duì)抗性特征也表現(xiàn)得尤為明顯。例如，在食品安全行政處罰程序中，關(guān)于行政處罰程序聽證的規(guī)定，便具有明顯的對(duì)抗性色彩。

第三，傳統(tǒng)食品安全行政程序聚焦于個(gè)別決定。司法裁判的過程是一個(gè)將立法者制定的具有普遍性的法律規(guī)則適用于個(gè)案的過程，亦即法律適用個(gè)別化過程。(16)參見胡玉鴻：《論司法審判中法律適用的個(gè)別化》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2012年第6期。應(yīng)該說，法律適用個(gè)別化原則構(gòu)成了司法審判的一個(gè)重要原則，法律適用的個(gè)別化蘊(yùn)含著司法者對(duì)個(gè)案正義的追求?！半S著社會(huì)地位的增長，個(gè)別化處理問題的需要也相應(yīng)增加起來。由于這樣的原因，法律推理的風(fēng)格就開始接近于政治與經(jīng)濟(jì)的共同的推論方式?！?17)孫笑俠：《程序的法理》，商務(wù)出版社2010年版，第83頁。受司法程序影響的傳統(tǒng)行政程序聚焦于一個(gè)孤立的行政相對(duì)人及其實(shí)施的一個(gè)個(gè)獨(dú)立行為，并對(duì)其作出個(gè)別的決定。在傳統(tǒng)行政程序中，“個(gè)體是決定的對(duì)象，個(gè)體可以決定是否遵守作出的個(gè)別決定?！?18)覃慧：《治理時(shí)代的行政程序法制的變革與因應(yīng)研究》，北京大學(xué)出版社2018年版，第166頁。傳統(tǒng)食品安全行政決定是行政機(jī)構(gòu)運(yùn)用形式化的行政行為理論和法律技術(shù)所作出的個(gè)案。一方面，這種針對(duì)食品安全違法者所作出的個(gè)別化決定，其直接針對(duì)的也僅局限于個(gè)人，或者僅能對(duì)潛在的違法者產(chǎn)生有限的威懾力。另一方面，這種圍繞個(gè)別決定所展開的程序建構(gòu)，在程序的開放性方面往往非常有限。

第四，傳統(tǒng)食品安全行政程序更加注重對(duì)權(quán)力的控制。法律程序一直被視為是一種權(quán)力的治理術(shù)。在功能定位上，秉承傳統(tǒng)控權(quán)論學(xué)說，傳統(tǒng)行政程序構(gòu)造更多定位于對(duì)行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的控制，并借此達(dá)到保障公民權(quán)利之目的。具體到食品安全行政而言，傳統(tǒng)行政程序建構(gòu)的功能在于強(qiáng)化對(duì)食品安全行政機(jī)構(gòu)的控制，防止行政恣意和專斷的發(fā)生。以食品安全行政處罰程序而言，其旨在透過行政程序?qū)κ称钒踩O(jiān)管機(jī)構(gòu)所享有的行政處罰權(quán)加以約束和控制，以防止行政處罰權(quán)力的濫用。

(二)傳統(tǒng)行政程序適用困境之反思

首先，封閉性的傳統(tǒng)行政程序難以回應(yīng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政之開放性需求?，F(xiàn)代食品安全問題是一個(gè)典型的風(fēng)險(xiǎn)問題。從行政任務(wù)形態(tài)上觀之，食品安全行政屬于典型的風(fēng)險(xiǎn)行政。而風(fēng)險(xiǎn)行政的一個(gè)典型特征在于其不確定性。風(fēng)險(xiǎn)的不確定性特征源于科學(xué)的不確定性?？茖W(xué)不確定性存在于科學(xué)研究的各個(gè)階段，有學(xué)者對(duì)科學(xué)不確定性進(jìn)行了類型化，認(rèn)為科學(xué)不確定性包括概念(conception)、方法(measurement)、取樣(sampling)、建模(modeling)、因果關(guān)系(causal)和認(rèn)識(shí)上的(epistemic)六種類別。(19)參見Vern R. Walker, The Siren Songs of Science: Toward a Taxonomy of scientific Uncertainty For Decisionmakers, Connecticut Law Review, vol.23 1990-1991, pp. 567-624.風(fēng)險(xiǎn)行政決策是一種面向未知的決策。面對(duì)這種未知的狀態(tài)，需要風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策者保持開放而審慎的態(tài)度。為了回應(yīng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的不確定性特征，在食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政程序建構(gòu)上，則需要保持充分的開放性，以使得各種觀點(diǎn)、知識(shí)、觀念都能夠進(jìn)入食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政決策的過程中。然而，具有高度封閉性特征的傳統(tǒng)行政程序，要么將行政相對(duì)人和利益相關(guān)者拒斥在食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政決策之外，使其難以參與到與其利益攸關(guān)的決策之中，要么只是在行政決策的末端為行政相對(duì)人和利益攸關(guān)者提供了一個(gè)狹窄的參與通道，進(jìn)而導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政決策所需要的各種觀點(diǎn)、知識(shí)、觀念等各種有價(jià)值的信息難以進(jìn)入決策過程，并成為決策者的考量因素，難以為不確定性風(fēng)險(xiǎn)問題尋求可供選擇的解決方案，故而無力回應(yīng)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政的現(xiàn)實(shí)要求。

其次，對(duì)抗性的傳統(tǒng)行政程序難以為食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政提供合作的空間?，F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)理論研究表明，風(fēng)險(xiǎn)具有多維面相。其中，風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)在論觀點(diǎn)認(rèn)為，在科學(xué)主義觀念席卷之下，“從全球來看，風(fēng)險(xiǎn)的語言結(jié)合了抽象性和‘科學(xué)的’真實(shí)性，賦予風(fēng)險(xiǎn)概念一種被主觀認(rèn)定的客觀性的關(guān)環(huán)”。(20)[英]大衛(wèi)·丹尼：《風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)》，馬纓、王嵩、陸群峰譯，北京出版社2005年版，第23頁。風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)在論主張風(fēng)險(xiǎn)是客觀真實(shí)的，人類對(duì)其認(rèn)識(shí)必須借助于科學(xué)化工具和手段，以發(fā)現(xiàn)關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的“客觀知識(shí)”。遵循這一邏輯，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策離不開掌握科學(xué)知識(shí)和技術(shù)手段的技術(shù)專家的參與。風(fēng)險(xiǎn)建構(gòu)論觀點(diǎn)認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物，“是在日常生活中以大眾傳媒、個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和生活閱歷、本地記憶、道德信念以及個(gè)人判斷的話語為依據(jù)而建構(gòu)起來的?！?21)[英]彼得·泰勒-顧柏、[德]詹斯·O.金編著：《社會(huì)科學(xué)中的風(fēng)險(xiǎn)研究》，黃覺譯，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2010年版，第53頁。據(jù)此，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策需要將不同社會(huì)主體的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和風(fēng)險(xiǎn)話語吸納其中。實(shí)際上，風(fēng)險(xiǎn)的多重屬性和多維面向，意味著食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)合性特征，單獨(dú)依靠行政機(jī)構(gòu)或者某一特定群體的力量，不足以應(yīng)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)。(22)參見戚建剛：《食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性的雙重性及對(duì)監(jiān)管法制改革之寓意》，載《中外法學(xué)》2014年第1期。而是需要建立起合作溝通機(jī)制，為多元主體就食品安全風(fēng)險(xiǎn)問題的解決展開深入交流對(duì)話。在對(duì)抗性程序中，“行政機(jī)關(guān)和私人主體之間容易走向互相極端化的訴求，因?yàn)楦鞣綖榱司S護(hù)自己固有的利益或原則，往往被迫將自己的立場極端化，但有預(yù)期能將決策的結(jié)果帶往一個(gè)較中間的決定?！?23)Philip J.Harter, “Negotiated Regulations: A Cure for Malaise”，71Georgetown Law18 (1982).轉(zhuǎn)引自覃慧：《治理時(shí)代的行政程序法制的變革與因應(yīng)研究》，北京大學(xué)出版社2018年版，第213頁。這種具有高度對(duì)抗性特征的傳統(tǒng)程序裝置，顯然難以為主體展開充分而富有成效的協(xié)商合作提供足夠的空間。

第三，傳統(tǒng)行政程序難以確保風(fēng)險(xiǎn)決策的理性化。正如前述，傳統(tǒng)行政程序旨在透過對(duì)行政權(quán)力的程序性控制來達(dá)致權(quán)利保障之目的。誠如學(xué)者所言：“傳統(tǒng)行政程序解決了個(gè)人權(quán)利保障的問題，但限于其自身的功能定位及其技術(shù)裝置，在國家、社會(huì)整體利益的保障上卻無法提供足夠的‘彈藥庫’。”(24)唐明良：《環(huán)評(píng)行政程序的法理與技術(shù)——風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中決策理性的形成過程》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第44頁?？陀^而言，在司法中心主義觀念的影響下，以權(quán)力控制和權(quán)利保障為功能追求的傳統(tǒng)行政程序更多聚焦于行政行為的形式合法性，對(duì)行政行為的實(shí)質(zhì)合法性則鮮少關(guān)注。具體到食品安全行政，行政程序法制度建構(gòu)和運(yùn)行亦旨在確保食品安全行政符合法律規(guī)范的要求，對(duì)食品安全行政決策是否符合科學(xué)理性，是否具有正當(dāng)性等深層次問題則未給予足夠的重視。可見，以控制權(quán)力和保障權(quán)利為旨趣的傳統(tǒng)行政程序建制，無法將科學(xué)理性和價(jià)值理念引入到食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政決策之中，難以達(dá)到提升風(fēng)險(xiǎn)行政決策的理性化功能。

第四，傳統(tǒng)行政程序未能為多元主體參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)決策提供廣闊平臺(tái)。傳統(tǒng)行政程序是結(jié)果導(dǎo)向的，傳統(tǒng)程序的價(jià)值在于在法律框架下發(fā)現(xiàn)或接近法律真實(shí)。然而，風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和不確定性意味著，在很多情況下，并不存在一個(gè)客觀真實(shí)，程序的功能更多地轉(zhuǎn)換為如何就不確定性的食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策達(dá)成共識(shí)。這意味著，食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政程序需要為多元主體參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策、尋求共識(shí)提供交流平臺(tái)。然而，傳統(tǒng)的行政程序卻難以為多元主體參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)決策提供足夠的制度裝置。

第五，傳統(tǒng)行政程序遮蔽了食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政的動(dòng)態(tài)過程。基于風(fēng)險(xiǎn)的視角，可以將食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政界分為幾個(gè)階段。同樣，依據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制框架，食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制也可以被界分為不同的階段。1983年,美國國家研究委員會(huì)出版了《聯(lián)邦政府中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估:過程的管理》報(bào)告，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理分別進(jìn)行了界定。1995年在瑞士日內(nèi)瓦召開的聯(lián)合國專家咨詢委員會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)分析分為三個(gè)部分，即風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流。國際食品法典委員會(huì)引入食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析框架，并將食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析分為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流，并于2006年對(duì)上述三個(gè)概念進(jìn)行了定義。(25)關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析框架的演進(jìn)與構(gòu)造，參見石階平主編：《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社2010年版，第22-28頁。按照國際風(fēng)險(xiǎn)治理委員會(huì)2006年提出的國際風(fēng)險(xiǎn)治理框架，風(fēng)險(xiǎn)治理被界分為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估(pre-assessment)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與描述以及風(fēng)險(xiǎn)管理，而風(fēng)險(xiǎn)交流則貫穿于以上諸環(huán)節(jié)。(26)參見Ortwin Renn, Annexes by Peter Graham, Risk Governance Towards an Integrative Approach, International Risk Governance Council, Geneva, 2005.無論是風(fēng)險(xiǎn)行政的雙階構(gòu)造、三階構(gòu)造，還是多階構(gòu)造，均表明食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政具有多階性和過程性特征。(27)參見張恩典：《作為過程的風(fēng)險(xiǎn)行政：以行政過程論為視角》，載《南昌航空大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第2期。食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政的這一特征，要求在行政程序構(gòu)造上體現(xiàn)更多的動(dòng)態(tài)性和過程性特征。然而，傳統(tǒng)行政程序構(gòu)造卻更多呈現(xiàn)出靜態(tài)的、以結(jié)果為導(dǎo)向的特征，并以發(fā)現(xiàn)既定的客觀事實(shí)和實(shí)現(xiàn)法律規(guī)則所預(yù)設(shè)的規(guī)范目的為目標(biāo)?？陀^而言，傳統(tǒng)行政程序顯然無法滿足食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政的現(xiàn)實(shí)需求。

透過上述分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景之下，風(fēng)險(xiǎn)行政正在成為區(qū)別于傳統(tǒng)秩序行政的新興行政任務(wù)。誠如德國法學(xué)者烏爾里希·K.普羅伊斯所言：“危險(xiǎn)概念以及與其緊密相連的一般秩序法中的侵犯教義學(xué)太過粗糙，無法應(yīng)對(duì)新興的，從我們的科技進(jìn)步中所引發(fā)的安全隱患?！?28)[德]烏爾里希·K.普羅伊斯：《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為國家任務(wù)——安全的認(rèn)知前提》，載劉剛編譯：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制：德國的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版，第143頁。包括食品安全在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)行政的復(fù)雜性和不確定性特征給傳統(tǒng)行政程序帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何建構(gòu)適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)行政的程序建制，成為現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)情境下行政法學(xué)者的一項(xiàng)重要?dú)v史使命。

三、風(fēng)險(xiǎn)治理呼喚行政程序的更新：“第三代”行政程序的興起

誠如葡萄牙行政法學(xué)者蘇樂治先生所言：“誠然，現(xiàn)代行政法之走勢是越來越嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亟缍宽?xiàng)程序之功能。在司法程序方面，判決可引致多種類別之行為；在行政程序上，我們見到許多不同的利益，故應(yīng)有無數(shù)的程序，由此亦產(chǎn)生將程序形成化之困難。”(29)[葡]蘇樂治：《行政法》，馮文莊譯，法律出版社2014年版，第75頁。隨著合作治理和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制于20世紀(jì)90年代在全球范圍內(nèi)廣泛興起，西班牙學(xué)者巴恩斯教授基于行政國家的新面相，對(duì)行政程序范式演進(jìn)展開了深入研究。巴恩斯教授基于行政程序的典型特征，將行政程序區(qū)分為第一代、第二代和第三代行政程序，并在比較考察三代行政程序的基礎(chǔ)之上，將“第三代”行政程序界定為“回應(yīng)治理新手段及新模式之不斷發(fā)展需求的一種全新混合式程序”。因?yàn)榇罅空叻矫娴膭?chuàng)新需要?jiǎng)?chuàng)造出更多有效的參與形式及協(xié)調(diào)式的多元管制層次，認(rèn)可多元化與去中心的發(fā)展趨勢，培育審議的討論場，促進(jìn)相互學(xué)習(xí)與信息收集，容許更大的靈活性，等等。(30)參見Javier Barnes,“Towards a Third Generation of Administrative Procedure”，in Sunsan Rose-Ackerman and Peter L.Lindseth,(eds), Comparative Administrative Law, Edward Elgar Publishing Limited 2010,p.349-350.覃慧：《治理時(shí)代行政程序法制的變革與回應(yīng)研究》，北京大學(xué)出版社2018年版，第171頁。相較于“第一代”“第二代”行政程序，“第三代”行政程序具有的開放性特征，有效回應(yīng)了現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)行政的新要求，有利于促成風(fēng)險(xiǎn)行政的正當(dāng)性。

1.“第三代”行政程序的開放性回應(yīng)了現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)行政對(duì)參與的需求。與第一代行政程序的一個(gè)重要區(qū)別在于，第三代行政程序更具開放性。這種開放性特征意味著，第三代行政程序并非是封閉的，而是能夠透過公眾參與機(jī)制等制度裝置吸納更多的社會(huì)主體參與到風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策中來，以滿足社會(huì)多元主體對(duì)攸關(guān)其利益決策的參與要求。

2.“第三代”行政程序的過程性回應(yīng)了現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)行政的多階性。巴恩斯指出，“第一代”行政程序是模仿司法程序建構(gòu)起來的，具有典型的司法特征，“第二代”行政程序是模仿立法程序建構(gòu)起來的，具有典型的立法特征。而“第三代”行政程序是面向動(dòng)態(tài)行政過程而建構(gòu)起來的，是真正的直面現(xiàn)代治理行政和行政過程的行政程序。在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行政中，風(fēng)險(xiǎn)議題本身的復(fù)雜性，決定了其需要在決策的不同過程和階段涉入科學(xué)知識(shí)、利益、價(jià)值等多元因素。因此，在行政程序裝置的設(shè)計(jì)和建構(gòu)上，需要能夠適應(yīng)面向風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行政這一特征的程序建制。相較于“第一代”“第二代”行政程序，“第三代”行政程序的優(yōu)勢在于，“行政機(jī)關(guān)與各類私人行動(dòng)者之間形式多樣的信息交換和溝通將貫穿于公共政策形成和實(shí)施的全過程。行政程序法將提供靈活、多樣和‘軟性’的信息溝通方式；私人行動(dòng)者也可以調(diào)查和收集信息，并與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行公開的、持續(xù)性的和流動(dòng)性的交換。”(31)參見戚建剛：《“第三代”行政程序的學(xué)理解讀》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2013年第5期。從這個(gè)意義上，面向現(xiàn)代行政過程建構(gòu)起來的“第三代”行政程序，能夠有效回應(yīng)包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等在內(nèi)的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)行政的現(xiàn)實(shí)需求。

3.“第三代”行政程序的協(xié)商性因應(yīng)了現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)行政對(duì)協(xié)商對(duì)話的需求。正如前述，區(qū)別于以“危險(xiǎn)排除”為要旨的秩序行政，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為基本目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)行政具有高度的復(fù)雜性和不確定性特征。風(fēng)險(xiǎn)行政所具有的上述特征，意味著需要圍繞擬議的風(fēng)險(xiǎn)議題展開知識(shí)、利益和價(jià)值等層面的協(xié)商。從這個(gè)意義上，風(fēng)險(xiǎn)行政實(shí)則是“風(fēng)險(xiǎn)政治”。(32)[德]烏爾里希·貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，譯林出版社2003年版，第230-241頁。而食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政實(shí)則是由包括科學(xué)社群、食品經(jīng)營者和食品消費(fèi)者等在內(nèi)的多元主體，圍繞擬議的食品安全風(fēng)險(xiǎn)所涉及的不同科學(xué)知識(shí)、利益訴求和價(jià)值觀念所進(jìn)行的協(xié)商和策略性競爭博弈。有學(xué)者形象地將其稱為“食品安全的政治”。(33)參見Marion Nestle, Safe Food: The Politics of Food Safety, University of California Press,2003.

根據(jù)現(xiàn)代協(xié)商民主理論，民主的實(shí)質(zhì)并非利益的聚合，而是不同觀點(diǎn)和主張之間的論證、交流和協(xié)商。德國思想家哈貝馬斯的商談?wù)撜J(rèn)為，“商議性政治的成功并不取決于一個(gè)有集體行動(dòng)能力的全體公民，而取決于相應(yīng)的交往程序和交往預(yù)設(shè)的建制化，以及建制化商議過程與非正式形成的公共輿論之間的共同作用。”(34)[德]哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》，三聯(lián)書店2014年版，第370頁。美國學(xué)者托馬斯·克里斯蒂亞諾總結(jié)了協(xié)商的三大功能價(jià)值：一是通過增強(qiáng)公民對(duì)其社會(huì)以及應(yīng)該支配其社會(huì)的道德原則的理解，公共協(xié)商普遍地改善了立法的質(zhì)量；二是與那些沒有經(jīng)過針對(duì)立法的深入?yún)f(xié)商過程的社會(huì)相比，這些社會(huì)的法律在其公民眼中往往在理性上更為正當(dāng)；三是公民必須參與到協(xié)商過程中來時(shí)，他們身上某些優(yōu)良品質(zhì)就會(huì)得到發(fā)揚(yáng)。(35)參見[美]托馬斯·克里斯蒂亞諾：《公共協(xié)商的意義》，載[美]詹姆斯·博曼、威廉·雷吉：《協(xié)商民主：論理性與政治》，陳家剛等譯，中央編譯出版社2006年版，第185頁。由此可見，協(xié)商在現(xiàn)代多元社會(huì)的重要性。在包括食品安全在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)政治中，面對(duì)著具有高度復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的議題，需要建構(gòu)起科學(xué)話語、利益話語和價(jià)值話語的協(xié)商交流程序裝置，為多元主體開展風(fēng)險(xiǎn)話語的協(xié)商論辯提供制度平臺(tái)。而“第三代”行政程序通過共識(shí)會(huì)議、科學(xué)咨詢、同行評(píng)審等程序建制，為多元主體開展科學(xué)對(duì)話、協(xié)調(diào)利益及尋求價(jià)值共識(shí)提供了建制化的制度裝置。

綜上所述，區(qū)別于以合法律性為終極目標(biāo)的“第一代”行政程序，“第三代”行政程序“以提升結(jié)果的效率與有效性作為目標(biāo)”，正在進(jìn)行重新設(shè)計(jì)與安排。其力圖在程序建制中“鼓勵(lì)多元視角分析，納入了規(guī)制影響的細(xì)致評(píng)估、潛在假設(shè)的解釋、復(fù)雜問題的公開討論及對(duì)過去選擇的持續(xù)再評(píng)估等程序元素?！蓖瑫r(shí)，“第三代”行政程序也為數(shù)據(jù)的發(fā)展、理論的檢測、假設(shè)的驗(yàn)證及政策結(jié)果的審查以及基于經(jīng)驗(yàn)之想法的精細(xì)化提供幫助。(36)參見Daniel C. Esty, “Good Governance at the World Trade Organization: Building a Foundation of Administrative Law”, 10 Journal of International Economic Law 509,2007, pp.509-527.轉(zhuǎn)引自覃慧：《治理時(shí)代行政程序法制的變革與回應(yīng)研究》，北京大學(xué)出版社2018年版，第154頁。由此可見，“第三代”行政程序在制度構(gòu)造和功能價(jià)值上，能夠在更大程度上因應(yīng)包括環(huán)境和食品安全等在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)行政的需求，并為現(xiàn)代食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政程序建構(gòu)提供頗有價(jià)值的啟示和指南。

四、食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政程序的法治建構(gòu)

面對(duì)著食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政的興起和行政程序的代際演進(jìn)，我國食品安全行政程序建構(gòu)應(yīng)當(dāng)吸收第三代行政程序的基本理念，基于食品風(fēng)險(xiǎn)的屬性特征，以多階性、參與性和協(xié)商性作為食品安全行政程序變革的方向。

首先，食品安全行政程序建構(gòu)宜遵循多階性原則。正如前述，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是一個(gè)由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流等諸多環(huán)節(jié)構(gòu)成的多階構(gòu)造的動(dòng)態(tài)過程。為了因應(yīng)這種多階動(dòng)態(tài)特征，食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政程序宜借鑒第三代行政程序理念，以行政過程論為指引，直面風(fēng)險(xiǎn)行政的多階構(gòu)造，圍繞風(fēng)險(xiǎn)行政的不同階段和特征建立健全相應(yīng)的程序裝置。

其次，食品安全行政程序建構(gòu)宜遵循參與性原則。一方面，食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有多重屬性，既有客觀實(shí)在性，又有社會(huì)建構(gòu)性；另一方面，食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，單純依靠技術(shù)專家無法回答和解決所有的風(fēng)險(xiǎn)問題。誠如學(xué)者所言：“因?yàn)閷＜也⒎遣粫?huì)犯錯(cuò)，也不是無所不知；外行也可能在專業(yè)方面擁有能與知名科學(xué)家相匹配的技能和洞察力。”(37)[荷]韋博·比克、羅蘭·保爾、魯?shù)隆ず嗳鹂怂梗骸犊茖W(xué)權(quán)威的矛盾性：科學(xué)咨詢?cè)诿裰魃鐣?huì)中的作用》，施云燕、朱曉軍譯，上海交通大學(xué)出版社2015年版，第27頁。這意味著，食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制離不開社會(huì)公眾的共同參與。因此，食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政程序建構(gòu)應(yīng)當(dāng)借鑒“第三代”行政程序理念，秉承參與性原則，致力于建構(gòu)食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的參與機(jī)制，從制度層面保障參與性原則落到實(shí)處。

第三，食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政程序建構(gòu)宜遵循協(xié)商性原則。誠如學(xué)者所言：“對(duì)于一個(gè)協(xié)商理論來說，關(guān)鍵的是，在公民(及其代表)作出決策之前，要在公共論壇中檢驗(yàn)他們的利益與理由。協(xié)商過程促使公民通過訴諸共同利益，或者以在公共辯論中“所有人都能接受”的理性話語，來聲明他們的決定和看法的正當(dāng)性。僅僅聲稱一偏好或看法屬于某人，并不足以服人。隨之而來的集體決定在某種意義上須由公共理性——即通?？梢允顾腥硕夹欧睦硇浴獊碣x予正當(dāng)性?！?38)[美]詹姆斯·博曼：《公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主》，黃相懷譯，中央編譯出版社2006年版，第5頁。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，多元主體應(yīng)當(dāng)摒棄對(duì)抗博弈，秉承協(xié)商合作，將協(xié)商對(duì)話作為風(fēng)險(xiǎn)行政的基本原則，將協(xié)商性原則作為食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政程序建構(gòu)的重要遵循，并透過適當(dāng)?shù)某绦蚪ㄖ茷槎嘣黧w之間就擬議風(fēng)險(xiǎn)議題展開協(xié)商對(duì)話提供程序裝置。(39)參見戚建剛、余海洋：《統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)行政程序的法理思考》，載《理論探討》2019年第5期。

在明確食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政程序建構(gòu)原則的基礎(chǔ)之上，筆者基于食品安全風(fēng)險(xiǎn)的屬性，以及食品安全風(fēng)險(xiǎn)的類型化，結(jié)合食品安全多階構(gòu)造，以國際風(fēng)險(xiǎn)治理理事會(huì)所確立的“風(fēng)險(xiǎn)治理框架”為藍(lán)本來建構(gòu)適當(dāng)?shù)某绦蚪ㄖ啤?/p>

(一)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理框架的基本構(gòu)造

風(fēng)險(xiǎn)治理框架是在繼承和反思經(jīng)典的風(fēng)險(xiǎn)分析框架三分法基礎(chǔ)之上，于2005年由國際風(fēng)險(xiǎn)治理理事會(huì)創(chuàng)立的。自創(chuàng)立以來，該風(fēng)險(xiǎn)治理框架在食品安全風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域產(chǎn)生了日益廣泛的影響力。(40)關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)治理框架在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、食品安全等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制諸領(lǐng)域中的運(yùn)用分析，參見O.Renn, K.Walker(editors), Global Risk Governance: Concept and Global Risk Governance: Concept and Practice Using the IRGC Framework, Springer, 2008.該理論框架將“治理”理念引入風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制之中，確立了風(fēng)險(xiǎn)治理的多階構(gòu)造。具體而言，包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)管理，而風(fēng)險(xiǎn)交流則貫穿于上述四個(gè)階段之中，且每個(gè)階段的主要任務(wù)各不相同。

以食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理為例，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估旨在對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)議題加以確定，即在搜集與特定風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的信息之后，對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行早期預(yù)警。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段，旨在根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的屬性對(duì)各種類型的食品安全風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)用不同的程序和方法對(duì)之加以評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)階段，旨在根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段所得的食品安全風(fēng)險(xiǎn)的程度和規(guī)模，來對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的可接受性和可容忍性作出判斷。風(fēng)險(xiǎn)管理階段，則旨在對(duì)根據(jù)前兩個(gè)階段所獲得的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息，對(duì)人們所面臨的食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性和所處的風(fēng)險(xiǎn)情勢作出判斷，并據(jù)此作出食品風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決定，綜合選擇、運(yùn)用不同的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)加以有效規(guī)制。(41)參見Ortwin Renn, Risk Governance: Coping with Uncertainty in a Complex World, Earthscan, 2008, pp.1-200.又參見張恩典：《環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制下的公眾參與制度研究》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期。

相較而言，風(fēng)險(xiǎn)治理框架的優(yōu)勢在于：首先，細(xì)致界分了風(fēng)險(xiǎn)治理的階段，尤其是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之前將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估階段獨(dú)立出來，從而為行政機(jī)構(gòu)和公眾參與風(fēng)險(xiǎn)治理決策提供了可能。其次，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情境中風(fēng)險(xiǎn)的不同屬性，合理界分了不同風(fēng)險(xiǎn)類型，并據(jù)此探討了不同類型風(fēng)險(xiǎn)在不同階段的應(yīng)對(duì)策略，有助于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)治理。第三，為多元主體參與風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)，科學(xué)、利益和價(jià)值等關(guān)涉風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策正當(dāng)性的多元要素合理進(jìn)入決策過程奠定了理論基礎(chǔ)。因此，筆者選擇以風(fēng)險(xiǎn)治理框架作為架構(gòu)食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政程序的理論框架和基礎(chǔ)。

(二)食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政程序的核心建制

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)治理框架，圍繞著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)管理制度，食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政程序的核心建制主要由以下程序制度構(gòu)成。

1.食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估階段的核心程序建制：建立健全食品安全風(fēng)險(xiǎn)議題動(dòng)議制度。正如前述，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估階段的任務(wù)主要是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和形成風(fēng)險(xiǎn)議題，通過風(fēng)險(xiǎn)早期預(yù)警和甄別，再確定是否將特定風(fēng)險(xiǎn)議題納入到后續(xù)規(guī)制活動(dòng)之中?？梢哉f，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估將在很大程度上決定風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策的走向。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)議題建構(gòu)任務(wù)，意味著其需要有廣泛而充分的風(fēng)險(xiǎn)信息來源，以確保上述任務(wù)的順利完成。因此，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估階段，需要建立健全風(fēng)險(xiǎn)議題動(dòng)議制度。所謂食品安全風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)議制度，是由動(dòng)議申請(qǐng)人申請(qǐng)，從而觸發(fā)食品安全規(guī)制機(jī)構(gòu)啟動(dòng)規(guī)制權(quán)力，形成風(fēng)險(xiǎn)議題的重要制度。風(fēng)險(xiǎn)議題動(dòng)議權(quán)構(gòu)成了風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)議制度的核心。風(fēng)險(xiǎn)議題動(dòng)議制度在促成風(fēng)險(xiǎn)議題形成方面發(fā)揮著重要作用。(42)參見戚建剛、鄭理：《論公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法中的動(dòng)議權(quán)制度之建構(gòu)》，載《中國高校社會(huì)科學(xué)》2015年第5期。一方面，通過風(fēng)險(xiǎn)議題動(dòng)議制度，尤其是動(dòng)議權(quán)制度的規(guī)范建構(gòu)，有助于促成風(fēng)險(xiǎn)問題的框定，從而為后續(xù)的評(píng)估活動(dòng)指明方向。另一方面，以動(dòng)議權(quán)為核心的動(dòng)議制度，賦予多元主體啟動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)議題等活動(dòng)的建議權(quán)，使得利益相關(guān)者和普通公眾享有在決策的早期階段參與和影響食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策的權(quán)利。

鑒于我國風(fēng)險(xiǎn)議題行政和專家共同宰制的局面，除了既有的行政內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)信息溝通制度和食品安全專家參加的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估協(xié)調(diào)制度(43)關(guān)于食品風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估協(xié)調(diào)委員會(huì)的探討，參見楊小敏：《我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式之改革》，載《浙江學(xué)刊》2012年第2期。之外，亟須在食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估階段建立以動(dòng)議權(quán)為核心的風(fēng)險(xiǎn)議題動(dòng)議制度規(guī)范。首先，在動(dòng)議權(quán)的主體上，包括：一是與公共風(fēng)險(xiǎn)或公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)所采取的監(jiān)管措施具有法律上的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的公民、法人和其他組織，利害關(guān)系人，如受轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制決策影響的消費(fèi)者代表或產(chǎn)業(yè)界代表等；二是對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策感興趣的主體，如新聞媒體；三是普通公眾。其次，在風(fēng)險(xiǎn)議題動(dòng)議的受理和處理上，相關(guān)食品安全規(guī)制機(jī)構(gòu)在預(yù)評(píng)估階段，需要在形式審查基礎(chǔ)之上作出是否受理的決定，并進(jìn)一步對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)議題的動(dòng)議作出審查，判斷食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的客觀性、準(zhǔn)確性，并對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息作出初步判斷，以確定是否進(jìn)一步啟動(dòng)后續(xù)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

2.食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段的核心程序建制：建立以科學(xué)咨詢制度為核心的專家共識(shí)制度。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段的主要任務(wù)是確定特定食品安全風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模、程度和大小。按照經(jīng)典的風(fēng)險(xiǎn)理論，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估被認(rèn)為是一項(xiàng)與價(jià)值無涉的科學(xué)事業(yè)，只有掌握科學(xué)知識(shí)和技術(shù)手段的技術(shù)專家才有發(fā)言權(quán)?！帮L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一個(gè)純粹的專家行為”。(44)參見陳君石：《風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在食品安全監(jiān)管中的作用》，載《農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》2009年第3期。而且，經(jīng)典的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，主要是一種概率評(píng)估，即運(yùn)用技術(shù)手段對(duì)具有科學(xué)依據(jù)的、當(dāng)然和明確嚴(yán)重性的屬性的食品危害的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，而其評(píng)估過程主要包括危害識(shí)別、危害特征描述、暴露評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)特征描述四個(gè)步驟，屬于典型的概率評(píng)估模式。(45)戚建剛：《食品危害的多重風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的重構(gòu)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2012年第2期。在程序上，概率性評(píng)估活動(dòng)主要借助于科學(xué)咨詢程序來展開。為了保證評(píng)估的客觀性，科學(xué)咨詢委員會(huì)的組成人員一般由化學(xué)、生物學(xué)、物理學(xué)和醫(yī)學(xué)方面等自然科學(xué)領(lǐng)域的專家組成，而法學(xué)、社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的專家則往往無法參與其中，更妄論外行公眾了。客觀而言，概率評(píng)估模式難以應(yīng)對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)和模糊性風(fēng)險(xiǎn)，具有自身的局限性。

按照風(fēng)險(xiǎn)治理框架，基于食品安全風(fēng)險(xiǎn)的多重屬性，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，除經(jīng)典的概率評(píng)估模式外，還要引入預(yù)防性評(píng)估模式和關(guān)注度評(píng)估模式。兩者在評(píng)估范圍上具有顯著差別，預(yù)防性評(píng)估模式主要針對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)，而關(guān)注度評(píng)估模式主要針對(duì)模糊性風(fēng)險(xiǎn)。這意味著，在程序構(gòu)造上，雖可運(yùn)用科學(xué)咨詢程序，但仍有完善之必要。

首先，完善專家小組的構(gòu)成?？茖W(xué)咨詢程序是確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)性的重要制度裝置。但是，在預(yù)防性評(píng)估模式和關(guān)注度評(píng)估模式下，科學(xué)咨詢程序的專家成員除了有來自上述化學(xué)、生物學(xué)、食品工程和醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域的專家外，還應(yīng)該包括來自法學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、倫理學(xué)等社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的專家，并根據(jù)各自專業(yè)領(lǐng)域，成立專家小組。透過各領(lǐng)域的專家對(duì)話來對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)和模糊性風(fēng)險(xiǎn)展開全方位評(píng)估。

其次，優(yōu)化科學(xué)咨詢專家遴選機(jī)制。誠如學(xué)者所言，“有關(guān)事實(shí)和價(jià)值的分離是思維保健的基礎(chǔ)。如果失敗將會(huì)使科學(xué)家扮演權(quán)威者的角色，政治家扮演專家的角色。但是，承認(rèn)這一原理的同時(shí)，我們還必須看到當(dāng)我們界定問題、選題、處理數(shù)據(jù)，以及對(duì)非科學(xué)領(lǐng)域的現(xiàn)象作出反映的時(shí)候，事實(shí)和價(jià)值是以非常微妙的方式糾纏在一起的。”(46)[英]巴魯克·菲斯科霍夫等：《人類可接受風(fēng)險(xiǎn)》，王紅漫譯，北京出版社2009年版，第60頁。為避免科學(xué)專家在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中出現(xiàn)“越位”和“缺位”問題，宜以卓越性、獨(dú)立性和透明性為原則，來遴選適格的專家，確保專家履行“誠實(shí)代理人”的角色，真正發(fā)揮專家在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的作用。(47)關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)咨詢程序建制的分析，參見戚建剛、易君：《論歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問的行政法治理》，載《浙江學(xué)刊》2012年第6期；戚建剛、易君：《我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問的合法性危機(jī)及其克服》，載《北方法學(xué)》2014年第2期。

第三，應(yīng)當(dāng)建立健全調(diào)查和討論小組程序建制。德國權(quán)威風(fēng)險(xiǎn)研究者奧特溫·倫內(nèi)認(rèn)為，“系統(tǒng)分析把風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)作一個(gè)較大社會(huì)或制度的要素。它側(cè)重于結(jié)構(gòu)因素，跨越了‘真實(shí)的’和‘建構(gòu)的’現(xiàn)實(shí)。風(fēng)險(xiǎn)問題在進(jìn)化過程中發(fā)展，在這個(gè)發(fā)展過程中群體和機(jī)構(gòu)組織自己關(guān)于自然和社會(huì)環(huán)境的知識(shí)，通過交流與其他社會(huì)系統(tǒng)分享知識(shí)?！?48)[德]奧特溫·倫內(nèi)：《風(fēng)險(xiǎn)的概念：分類》，載謝爾頓·克斯姆斯基、多米尼克·戈?duì)柖。骸讹L(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)理論學(xué)說》，徐元玲、孟毓煥譯，北京出版社2005年版，第79頁。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策的理性化程度在很大意義上取決于所獲取的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)是否充分，這些風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)是高度分散的、地方化的。尤其是那些目前科學(xué)研究和技術(shù)手段尚無法完全測量和評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn),更加依賴多元社會(huì)主體提供風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)和信息。例如，在評(píng)估轉(zhuǎn)基因食品等具有高度不確定性和模糊性食品安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需要聽取利害關(guān)系人和潛在消費(fèi)者的意見。在風(fēng)險(xiǎn)問題的產(chǎn)生上，模糊性風(fēng)險(xiǎn)主要源于多元社會(huì)主體針對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值觀念上的差異。對(duì)處理由于價(jià)值層面的差異所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)議題，程序發(fā)揮著重要的作用。季衛(wèi)東教授在論及程序在化解價(jià)值沖突問題的作用時(shí)認(rèn)為：“在一定條件下，把價(jià)值問題轉(zhuǎn)換為程序問題來處理也是打破政治僵局的一個(gè)明智的選擇。程序一方面可以限制行政管理的裁量權(quán)、維持法的穩(wěn)定性和自我完結(jié)性，另一方面卻容許選擇的自由，使法律系統(tǒng)具有更大的可塑性和適應(yīng)能力。”因此，在不確定性和模糊性風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估中，需要充分發(fā)揮程序的功能。在程序建制上，需要建立健全調(diào)查和討論小組等程序建制，此種開放性的程序建制能夠?yàn)槔嫦嚓P(guān)者參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策提供平臺(tái)。

3.食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)階段的核心程序建制：建立健全以公民小組為中心的公民共識(shí)制度。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)階段的主要任務(wù)是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)之上，對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的可接受性和可容忍性作出判斷。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)涉及到對(duì)事實(shí)問題的解釋、對(duì)偏好和價(jià)值的澄清以及對(duì)可容忍性或可接受性的規(guī)范性判斷的交流過程。這一階段需要在涉及特定風(fēng)險(xiǎn)議題的利益相關(guān)者之間促成“反思性話語論辯”。反思性話語論辯主要適用于在認(rèn)識(shí)論話語和社會(huì)價(jià)值偏好的基礎(chǔ)上權(quán)衡利弊、論據(jù)，進(jìn)而做出平衡的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決定。(49)參見Marion Dreyer, Ortwin Renn(ed.), Food Safety Governance: Integrating Science, Precaution and Public Involvement, Springer, p.117.誠如學(xué)者所言，當(dāng)我們處理不確定性食品安全風(fēng)險(xiǎn)之時(shí)，“科學(xué)家們并不了解全部情況——因此需要謙遜的技術(shù)。不同的社會(huì)群體，由于擁有不同的利益取向，因而具有不同的偏好。因此，應(yīng)邀請(qǐng)相關(guān)利益代表加入決策程序?！?50)[荷]韋博·比克、羅蘭·保爾、魯?shù)隆ず嗳鹂怂梗骸犊茖W(xué)權(quán)威的矛盾性：科學(xué)咨詢?cè)诿裰魃鐣?huì)中的作用》，施云燕,朱曉軍譯，上海交通大學(xué)出版社2015年版，第193-194頁。為了保證所有的利益訴求和偏好都能夠得到合理的表達(dá)和深思熟慮的權(quán)衡，需要建立多元利益主體協(xié)商交流的程序建制。在具體程序建制上，主要以公民小組、界面委員會(huì)等具有較大開放性的公民共識(shí)會(huì)議程序建制為宜，以促成食品生產(chǎn)者、消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體等利益相關(guān)者代表在平等參與、理性協(xié)商的基礎(chǔ)上，就特定食品安全風(fēng)險(xiǎn)的可接受性達(dá)成共識(shí)。

4.食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理階段的核心程序建制：建構(gòu)以規(guī)制影響分析為中心的程序建制。食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理階段的主要任務(wù)是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和評(píng)價(jià)的結(jié)果，基于食品安全風(fēng)險(xiǎn)的特征，選擇合理適當(dāng)?shù)囊?guī)制工具對(duì)特定食品安全風(fēng)險(xiǎn)加以規(guī)制。在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具的選擇中，需要考慮如下兩個(gè)方面的問題：一方面，要考慮特定規(guī)制工具將產(chǎn)生的積極和消極影響，另一方面，需要考慮為受規(guī)制決策和規(guī)制工具實(shí)施影響的利益相關(guān)者提供陳述申辯的機(jī)會(huì)，如有必要，宜借助聽證程序來廣泛聽取利益相關(guān)者的利益訴求和意見表達(dá)。

目前對(duì)于聽證程序，理論界和實(shí)務(wù)界已經(jīng)論述較多，制度建構(gòu)也相對(duì)完善，更多的是如何在實(shí)踐中加以落實(shí)的問題。而相形之下，對(duì)規(guī)制影響分析程序的研究和制度建構(gòu)卻很少。針對(duì)當(dāng)前我國風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策中理性不足的突出問題，應(yīng)當(dāng)在食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策中引入規(guī)制影響分析程序，以提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具選擇的理性化程度。

在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中，規(guī)制影響分析既是一種方法，也是一種程序。無論是作為一種方法，還是作為程序，其本質(zhì)是將成本—效益這一經(jīng)濟(jì)學(xué)分析思維引入到風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)中，以提高風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策的理性化水平。雖然，以成本效益分析為核心的規(guī)制影響分析在食品、環(huán)境等諸多風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的植入，引發(fā)了諸多爭論。(51)關(guān)于規(guī)制影響分析程序的理論爭論，參見Matthew D．Adler &Eric A.Posner, New Foundation of Cost-Benefit Analysis, Harvard University Press, 2006, pp.154 -184; See also Robert J.Brent, Handbook of Research on Cost-Benefit Analysis, Edward Elgar, 2009, pp.203-206.關(guān)于規(guī)制影響分析在美國和歐盟食品、環(huán)境等規(guī)制領(lǐng)域的運(yùn)用的介紹，參見高秦偉：《美國規(guī)制影響分析與行政法的發(fā)展》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2012年第6期；錢鶴群：《歐盟規(guī)制影響評(píng)估制度及其對(duì)我國規(guī)制改革的啟示》，載《學(xué)習(xí)與探索》2019年第2期。但是，誠如美國法學(xué)家孫斯坦所言：以成本效益分析為核心的規(guī)制影響分析“不應(yīng)被看作是對(duì)事物的簡化描述，更不意味著任何事物都僅僅是供人類使用的‘商品’。最好把它當(dāng)成一種實(shí)用性的工具，它對(duì)深層次的問題不發(fā)表意見，而是幫助人們?cè)诿鎸?duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的問題時(shí)，作出綜合性判斷?！?52)[美]凱斯·孫斯坦：《風(fēng)險(xiǎn)與理性——安全、法律及環(huán)境》，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第152頁。在規(guī)制資源條件約束和審慎民主壓力之下，建構(gòu)并合理運(yùn)用以成本效益分析為核心的規(guī)制影響分析程序，實(shí)則是在食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具的選擇決策中植入一套反思和審慎機(jī)制。這一機(jī)制在促成包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策，尤其是審視和評(píng)估食品安全標(biāo)準(zhǔn)和行政許可等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具的潛在影響方面確實(shí)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。