論行政公益訴訟訴前程序

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院 利世嬌

在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益時(shí)，為了維護(hù)公共利益，向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)在規(guī)定的期限內(nèi)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院有權(quán)依法向人民法院提起訴訟[1]。

通過(guò)上述定義我們可以看出，在啟動(dòng)行政公益訴訟之前存在一個(gè)必經(jīng)的訴前程序，即檢察機(jī)關(guān)的檢察建議。作為提起行政公益訴訟的必經(jīng)程序，行政公益訴訟訴前程序經(jīng)歷了試點(diǎn)推行創(chuàng)制階段、入法階段及全面推行之后的完善階段。

1 目前我國(guó)行政公益訴訟訴前程序的困境

1.1 關(guān)于案件來(lái)源單一性問(wèn)題

關(guān)于行政公益訴訟的啟動(dòng)條件，兩高在相關(guān)的司法解釋中限制了啟動(dòng)條件僅為檢察機(jī)關(guān)通過(guò)履職中發(fā)現(xiàn)，排除了其他的獲取案件線索的來(lái)源，這樣很容易忽視一些具有真實(shí)價(jià)值的線索，比如現(xiàn)實(shí)生活中某些有正義感的公民對(duì)有損公共利益行為的舉報(bào)或者其他單位在處理公務(wù)中發(fā)現(xiàn)的線索等。如果這些重要的線索檢察機(jī)關(guān)不知情，沒(méi)有對(duì)其展開(kāi)調(diào)查，那很可能會(huì)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的公共利益造成難以彌補(bǔ)的損失。

1.2 關(guān)于對(duì)行政行為認(rèn)定的把握問(wèn)題

我們提到檢察機(jī)關(guān)是提起公益訴訟的唯一主體，但在相關(guān)的法律中并沒(méi)有明確的規(guī)定檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的違法或者不作為行為的標(biāo)準(zhǔn)，而司法實(shí)踐中，在判斷是否提起行政公益訴訟時(shí)，更主要側(cè)重于用結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)去衡量行政機(jī)關(guān)的履職情況，而這樣的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)并不合理，它會(huì)加重行政機(jī)關(guān)的履職負(fù)擔(dān)，例如行政機(jī)關(guān)在處理生態(tài)環(huán)境受到侵害這一類問(wèn)題時(shí)，盡管已經(jīng)做出了相關(guān)的行政行為，但由于環(huán)境受到破壞的結(jié)果并沒(méi)有辦法在短期內(nèi)得到修復(fù)，倘若基于這一結(jié)果去認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不作為，那么長(zhǎng)此以往勢(shì)必會(huì)打擊行政機(jī)關(guān)的積極性，從而導(dǎo)致公共利益無(wú)法得到救濟(jì)。

1.3 關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)問(wèn)題

在案件辦理過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)為支持監(jiān)督要求和訴訟主張，需要對(duì)有關(guān)案件的事實(shí)進(jìn)行調(diào)查取證，以此判斷公眾利益是否受到損害以及行政行為是否違法[2]。這就涉及了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的問(wèn)題，我國(guó)法律中對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制力并無(wú)明文規(guī)定，只在相關(guān)的司法解釋中規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其他有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)配合行政機(jī)關(guān)調(diào)查，但針對(duì)行政機(jī)關(guān)及其他有關(guān)單位不予配合，并未規(guī)定相應(yīng)的保障措施，這樣就難免會(huì)造成公益訴訟過(guò)程中出現(xiàn)多次調(diào)查取證甚至取證難的問(wèn)題，從而浪費(fèi)司法資源，增加辦案成本，影響辦案效率。

1.4 關(guān)于訴前程序的期限設(shè)置問(wèn)題

訴前程序的期限，既關(guān)系到行政機(jī)關(guān)糾正違法行為的履職期限，又關(guān)系到訴前程序與訴訟期限的銜接期限。在《兩高關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中將行政機(jī)關(guān)履職期限在之前一個(gè)月的基礎(chǔ)上又增加了一個(gè)月，同時(shí)規(guī)定了緊急履職期間，但是也存在些許不足，缺乏彈性。就像上文提到的環(huán)境行政公益訴訟，一些受自然周期規(guī)律影響的環(huán)境問(wèn)題無(wú)法在兩個(gè)月內(nèi)解決。通過(guò)對(duì)大量案例的研究表明，關(guān)于環(huán)境公益訴訟情形中訴前程序的期限設(shè)置要考慮客觀自然因素的影響。

2 完善與建議

2.1 拓寬案件來(lái)源渠道

上述我們提到根據(jù)規(guī)定行政公益訴訟案件的來(lái)源是檢察機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)線索，這樣就會(huì)縮小行政公益訴訟案件信息的來(lái)源范圍。筆者認(rèn)為基于實(shí)踐的需要，應(yīng)適當(dāng)拓寬案件來(lái)源，可以將熱心群眾、組織的舉報(bào)以及處理公務(wù)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的線索納入案件的來(lái)源范圍，彌補(bǔ)案件來(lái)源的單一性，實(shí)現(xiàn)案件信息共享，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)有損國(guó)家和社會(huì)公共利益的問(wèn)題，挽救一些不必要的損失。同時(shí)，可以設(shè)置一些獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激發(fā)公眾舉報(bào)的積極性，集合眾力去維護(hù)公共利益。

2.2 建立實(shí)質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)

在判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履職時(shí)，如僅僅采用結(jié)果審查標(biāo)準(zhǔn)無(wú)疑會(huì)增加行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。關(guān)于應(yīng)該采取何種標(biāo)準(zhǔn)，理論界也有很多討論。有些學(xué)者提議采取行政行為審查標(biāo)準(zhǔn)，但是僅采取行為審查標(biāo)準(zhǔn)而不顧救濟(jì)結(jié)果，可能會(huì)使行政機(jī)關(guān)忽視對(duì)問(wèn)題的后續(xù)跟蹤監(jiān)督；有些學(xué)者提議根據(jù)不同情況分別采取行為或者結(jié)果審查標(biāo)準(zhǔn)，但此建議太過(guò)模糊，會(huì)增加實(shí)踐中的操作難度。因此，在綜合考量各方面需求的基礎(chǔ)上，我們更應(yīng)該注重實(shí)質(zhì)性合法審查標(biāo)準(zhǔn)去判斷行政機(jī)關(guān)是否履職，在行為上審查行政機(jī)關(guān)履職是否符合法律規(guī)定的同時(shí)，也要在行為效果上審查違法行為是否停止、公共利益是否受到保護(hù)，總結(jié)來(lái)說(shuō)就是建立以行為審查標(biāo)準(zhǔn)為主，結(jié)果審查標(biāo)準(zhǔn)為輔的雙重審查標(biāo)準(zhǔn)。如在實(shí)踐中存在損害結(jié)果無(wú)法在短時(shí)期內(nèi)得以恢復(fù)，那么就應(yīng)當(dāng)排除以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)對(duì)行政機(jī)關(guān)以未履職為由而提起訴訟的情形。

2.3 保障檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)

盡管法律明確了在行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)及其他機(jī)關(guān)有配合檢察機(jī)關(guān)工作的義務(wù)，但是對(duì)于不予配合的行為卻沒(méi)有做出剛性規(guī)定，檢察權(quán)缺乏剛性規(guī)定，就有可能給檢查機(jī)關(guān)的調(diào)查取證造成一定困難，無(wú)法獲取有效的調(diào)查信息，無(wú)法做出合理有效的監(jiān)督建議，進(jìn)而使公眾利益無(wú)法得到更好的保護(hù)，產(chǎn)生一系列影響。針對(duì)行政公益訴訟實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)工作人員調(diào)查權(quán)缺乏強(qiáng)制力的問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)給予一定的保障措施，對(duì)行政機(jī)關(guān)拒不配合檢察調(diào)查核實(shí)證據(jù)的，檢察機(jī)關(guān)享有申訴等救濟(jì)途徑，從而更好地對(duì)行政部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)有效地維護(hù)公眾利益。

2.4 設(shè)置彈性合理的期限

雖然為了解決訴前程序期限過(guò)短的弊端，《兩高關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中把期限延長(zhǎng)到兩個(gè)月，但是在實(shí)踐中仍無(wú)法應(yīng)對(duì)復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題。對(duì)此我們要綜合考慮客觀因素和實(shí)際情況中阻礙行政機(jī)關(guān)依法履職的情形，在法定范圍內(nèi)允許例外的情形，例如對(duì)環(huán)境公益訴訟的訴前程序，行政機(jī)關(guān)在受到自然條件和生態(tài)規(guī)律的限制下無(wú)法在法定期限內(nèi)履職，可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)延長(zhǎng)履職期限，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格審核認(rèn)為申請(qǐng)符合實(shí)際情況的，應(yīng)針對(duì)不同情形適當(dāng)延長(zhǎng)或設(shè)置合理的履職期限。

3 結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)的行政訴訟公益訴訟制度仍舊處于起步發(fā)展階段，我們?cè)诔浞挚隙ㄔV前程序設(shè)置優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也要在實(shí)踐過(guò)程中發(fā)現(xiàn)它的缺點(diǎn)，不斷地完善訴前程序制度，更好地達(dá)到制度設(shè)置的初衷。