審計(jì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的制度供給研究

傅佳儀

（福建江夏學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院，福建 福州 350108）

2021 年2 月25 日，“國(guó)家鄉(xiāng)村振興局”正式掛牌，存在了34 年的“國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”完成重要使命，成為一個(gè)歷史符號(hào)。從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興，任務(wù)更加艱巨、使命更加光榮。制度供給作為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)要件，其政策導(dǎo)向、政策質(zhì)量、政策執(zhí)行等都直接關(guān)系到鄉(xiāng)村振興的成效。

一、從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興有效銜接的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興，我們必須分析有效銜接的制度需求和制度供給，以期鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。

（一）從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興的有效銜接

1.范圍銜接：脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)范圍是貧困地區(qū)、貧困人口，鄉(xiāng)村振興的任務(wù)范圍則涵蓋所有農(nóng)村、全體農(nóng)民。因此，從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興，我們既要關(guān)注鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，防止出現(xiàn)大規(guī)模返貧，又要關(guān)注更多農(nóng)村、更多農(nóng)民的發(fā)展問題。

2.產(chǎn)業(yè)銜接：鄉(xiāng)村振興的前提是產(chǎn)業(yè)振興，從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興，應(yīng)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧到產(chǎn)業(yè)振興的轉(zhuǎn)變。有些產(chǎn)業(yè)扶貧可能是嵌入式的，鄉(xiāng)村振興需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)根植；有些產(chǎn)業(yè)扶貧可能是初級(jí)的，鄉(xiāng)村振興要進(jìn)一步提檔升級(jí)；有些產(chǎn)業(yè)扶貧可能是單一環(huán)節(jié)的，鄉(xiāng)村振興需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的前后延伸；有些產(chǎn)業(yè)扶貧剛開始是“輸血”扶持的，鄉(xiāng)村振興要提升產(chǎn)業(yè)的“造血”功能。實(shí)現(xiàn)這些轉(zhuǎn)變，既要因地制宜地挖掘和突出地方特色，又要遵循產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展規(guī)律，還要加強(qiáng)后續(xù)扶持，順利實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)銜接。

3.扶持銜接：脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是振興奮斗的新起點(diǎn)。對(duì)脫貧縣要扶上馬還要送一程，要建立防范返貧和新生貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，建立解決次生和相對(duì)貧困的預(yù)警機(jī)制，主要幫扶政策仍要在一定時(shí)間內(nèi)保持總體穩(wěn)定。因此要通過建立健全責(zé)任體系、監(jiān)督體系等，豐富和完善銜接的體制機(jī)制。

4.人才銜接：人才是鄉(xiāng)村振興的根本，從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興，必須培育高素質(zhì)農(nóng)民。脫貧攻堅(jiān)首先解決就業(yè)，鄉(xiāng)村振興必須著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；脫貧攻堅(jiān)要擴(kuò)大就業(yè)容量，鄉(xiāng)村振興要進(jìn)一步提升就業(yè)質(zhì)量；脫貧攻堅(jiān)是對(duì)外輸出和對(duì)內(nèi)擴(kuò)大就業(yè)相結(jié)合，鄉(xiāng)村振興將引導(dǎo)一部分人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)；脫貧攻堅(jiān)關(guān)注農(nóng)民收入的增加，鄉(xiāng)村振興需要進(jìn)一步培育人才隊(duì)伍。因此，從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興，人才銜接是必需環(huán)節(jié)，尤其是鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村學(xué)校建設(shè)、鄉(xiāng)村師資水平等方面要加大力度，營(yíng)造本土人才成長(zhǎng)和外來人才入鄉(xiāng)的制度環(huán)境。

5.主體銜接：脫貧攻堅(jiān)過程中，不少龍頭企業(yè)的帶頭作用功不可沒。鄉(xiāng)村振興既要有“龍頭”的引領(lǐng)，也要有農(nóng)戶主體作用的發(fā)揮。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，既要大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)戶的深度融合，在資金、土地和稅收等方面給予龍頭企業(yè)“精準(zhǔn)滴灌”，又要優(yōu)化農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，發(fā)揮農(nóng)戶在鄉(xiāng)村振興中的主體作用。

（二）鄉(xiāng)村振興的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

袁方成［1］、葉興慶［2］等學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村振興的制度保障進(jìn)行分析，但更多的是從鄉(xiāng)村振興對(duì)制度需求的角度進(jìn)行研究。鄉(xiāng)村振興也具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，它和脫貧攻堅(jiān)一樣需要政府的推動(dòng)，因此仍需進(jìn)一步對(duì)制度供給的經(jīng)濟(jì)學(xué)特點(diǎn)及其帶來的審計(jì)要求進(jìn)行研究。

1.鄉(xiāng)村振興屬于市場(chǎng)失靈領(lǐng)域［3］，需要制度的引導(dǎo)。從客觀情況看，在當(dāng)前及今后一段時(shí)間中，農(nóng)村人口持續(xù)外流是市場(chǎng)規(guī)律作用的結(jié)果，不論是設(shè)施建設(shè)、人才隊(duì)伍、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)還是資金偏好，鄉(xiāng)村都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如城市有吸引力，單憑市場(chǎng)機(jī)制難以滿足需求；從主觀上看，鄉(xiāng)村人口對(duì)產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、金融、信息等各類資源的認(rèn)知程度，較城市人口要少得多，隨著青壯年人口向城市轉(zhuǎn)移，留在鄉(xiāng)村的人口對(duì)鄉(xiāng)村振興的愿景不夠積極，鄉(xiāng)村與現(xiàn)代市場(chǎng)的聯(lián)系不夠密切，市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)育不夠完善。因此，鄉(xiāng)村振興需要研究制度的供給，以期引導(dǎo)市場(chǎng)要素按照有利于鄉(xiāng)村振興的方向流動(dòng)。

2.鄉(xiāng)村振興投入符合公共池塘資源特征，需要改革制度供給。公共池塘資源既不同于純粹公益物品的不排他和共享用，也不同于私益物品的可排他、個(gè)人享用。它是兼具競(jìng)爭(zhēng)性和不易排他性，即增加一個(gè)人使用將減少其他人使用，但排他成本高。從投入的資源看，一個(gè)地方使用了，其他地方就無(wú)法享用。從排他性看，一個(gè)項(xiàng)目列入，就可能無(wú)障礙地享受配套項(xiàng)目的扶持，除非在一定時(shí)間后的考核將其排除。解決這些問題必須改革制度供給，形成有效約束，促使資源分配、管理、使用、監(jiān)督更加到位。

二、審計(jì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興制度供給的成效分析

隨著鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)，審計(jì)機(jī)關(guān)通過推動(dòng)規(guī)劃編制和落實(shí)、制度建設(shè)、產(chǎn)業(yè)效益、資金管理等，有效地促進(jìn)制度供給，為鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)了審計(jì)力量。

（一）推動(dòng)規(guī)劃方案的編制和落實(shí)

推動(dòng)規(guī)劃的編制是審計(jì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興制度供給的起點(diǎn)。從國(guó)家審計(jì)署公布的2019 年鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策和資金審計(jì)結(jié)果看，14 個(gè)縣存在鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃或相關(guān)工作方案編制滯后、內(nèi)容不全面、目標(biāo)不科學(xué)、規(guī)劃不合理等問題。

（二）推動(dòng)制度的建設(shè)和完善

促進(jìn)制度建設(shè)是審計(jì)發(fā)揮作用的內(nèi)在要求。國(guó)家審計(jì)署的鄉(xiāng)村振興審計(jì)報(bào)告將制度建設(shè)的情況放在第一項(xiàng)，指出了4 項(xiàng)制度未出臺(tái)或修訂的問題，要求有關(guān)單位限期依法向社會(huì)公告整改結(jié)果，有力推動(dòng)相關(guān)制度的建設(shè)。

（三）推動(dòng)項(xiàng)目效益提升和產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)

鄉(xiāng)村振興以產(chǎn)業(yè)振興為前提，審計(jì)機(jī)關(guān)把產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)項(xiàng)目，特別是一、二、三產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目作為審計(jì)的重點(diǎn)，在審計(jì)報(bào)告中反映了3726 個(gè)未開工項(xiàng)目、2092 個(gè)因沒有驗(yàn)收尚未投入使用的項(xiàng)目，以及2 個(gè)省未完成益農(nóng)信息社建設(shè)目標(biāo)任務(wù)。還有的將產(chǎn)業(yè)扶貧資金作為分紅資金發(fā)給貧困戶，未發(fā)揮合作社組織帶動(dòng)貧困戶穩(wěn)定增收脫貧的作用。審計(jì)的重點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)融合的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補(bǔ)助項(xiàng)目，這些問題的揭示不僅促進(jìn)項(xiàng)目效益的提升，還有力地促進(jìn)各地加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，提升“造血”功能。

（四）推動(dòng)資金管理的規(guī)范化和效率提升

資金使用規(guī)范與否、效率高低直接關(guān)系到鄉(xiāng)村振興的效率和質(zhì)量，國(guó)家審計(jì)署密切關(guān)注鄉(xiāng)村振興資金的管理，對(duì)全國(guó)179 個(gè)縣專門開展了惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)了滯留閑置資金、擠占資金、騙取套取資金，以及惠農(nóng)補(bǔ)貼政策統(tǒng)籌力度不夠、補(bǔ)貼發(fā)放和監(jiān)管不到位等問題。在審計(jì)部門的督促下，相關(guān)單位積極整改，已追回或盤活涉農(nóng)資金4486.62 萬(wàn)元，加快撥付滯留資金4804.65 萬(wàn)元。

三、審計(jì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興制度供給的作用有待進(jìn)一步發(fā)揮

目前的審計(jì)對(duì)于鄉(xiāng)村振興制度供給有很好的促進(jìn)作用，但也存在一些問題，如審計(jì)的理念和方式轉(zhuǎn)變不夠到位，有些地方審計(jì)的重點(diǎn)、方式尚未轉(zhuǎn)變，仍然聚焦在政策落實(shí)上，對(duì)規(guī)劃、引領(lǐng)的關(guān)注不夠，制度供給仍有改進(jìn)的空間。

（一）審計(jì)對(duì)制度供給的引領(lǐng)性、可行性關(guān)注不夠

鄉(xiāng)村振興需要相關(guān)政策的引領(lǐng)，目前的基層審計(jì)大多聚焦資金的使用和政策的落實(shí)，對(duì)于政策是否完備、是否具有引領(lǐng)性和可行性關(guān)注不夠，基層審計(jì)促進(jìn)政策落實(shí)的功能尚未得到充分發(fā)揮。

（二）審計(jì)對(duì)制度供給的穩(wěn)定性、協(xié)同性關(guān)注不夠

目前對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的穩(wěn)定性關(guān)注不夠，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)“革命”、產(chǎn)業(yè)鏈延伸有待破局，“小散弱”困局有待破解，企業(yè)與農(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)機(jī)制有待構(gòu)建；對(duì)農(nóng)村人才政策的穩(wěn)定性關(guān)注不夠，鄉(xiāng)村人才的根植性問題有待破解；對(duì)金融政策的穩(wěn)定性關(guān)注不夠，農(nóng)戶和企業(yè)的預(yù)期有待穩(wěn)定。這些政策必須相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，但是有的審計(jì)對(duì)于政策銜接、協(xié)同的關(guān)注不夠。

（三）審計(jì)對(duì)投入績(jī)效的監(jiān)督時(shí)效性、實(shí)效性有待提升

目前主要是政策措施落實(shí)的跟蹤審計(jì)，而對(duì)投入績(jī)效的審計(jì)少之又少；審計(jì)大多是事后監(jiān)督，浪費(fèi)的資金難以追回，對(duì)投入績(jī)效的提高不多，如何提升監(jiān)督的時(shí)效性、實(shí)效性有待進(jìn)一步研究。

（四）審計(jì)對(duì)制度供給的創(chuàng)新性關(guān)注不夠

在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，貧困戶對(duì)政策幫扶、資金幫扶、產(chǎn)業(yè)幫扶存在一定的路徑依賴。鄉(xiāng)村振興迫切需要改變制度的路徑依賴，有效實(shí)現(xiàn)制度轉(zhuǎn)型，提升資源配置的效率，但是當(dāng)前審計(jì)對(duì)制度供給的積極創(chuàng)新促進(jìn)不夠。

（五）審計(jì)對(duì)制度供給的過渡性關(guān)注不夠

根據(jù)2021 年的中央一號(hào)文件，脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)完成后，對(duì)擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設(shè)立5 年過渡期。可見，過渡期的脫貧攻堅(jiān)工作仍然是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。但是從已有的審計(jì)報(bào)告看，對(duì)于“返貧”問題的關(guān)注不夠，對(duì)于返貧的預(yù)警機(jī)制、動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制、幫扶機(jī)制的制度供給監(jiān)督不多。

四、審計(jì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興制度供給的對(duì)策建議

促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，審計(jì)要充分發(fā)揮扶貧審計(jì)所積累的經(jīng)驗(yàn)做法，并深入研究銜接工作，以審計(jì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的制度供給，為鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)審計(jì)力量。

（一）以審計(jì)促進(jìn)資金分配機(jī)制的完善

一是以審計(jì)促進(jìn)分配用途的優(yōu)化。關(guān)注是否既重點(diǎn)支持特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，又持續(xù)預(yù)防、監(jiān)測(cè)返貧問題，支持易地扶貧搬遷的后續(xù)工作，以及整治必要的農(nóng)村人居環(huán)境、補(bǔ)齊小型公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板等。二是以審計(jì)促進(jìn)分配程序的規(guī)范。審計(jì)資金的使用是否嚴(yán)格審批監(jiān)督，特別是產(chǎn)業(yè)扶持資金是否堅(jiān)持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、科學(xué)論證、合理立項(xiàng)、公開公示、中期檢查、及時(shí)監(jiān)督等程序，防止資金使用的隨意性、無(wú)效性。三是以審計(jì)促進(jìn)分配標(biāo)準(zhǔn)的完善。是否綜合考慮過渡期的主要任務(wù)和特點(diǎn)，并以此為據(jù)確定分配因素及權(quán)重；各級(jí)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)縣的資金占比是否相對(duì)較高；幫扶縣特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的支持資金占比是否逐年提高；各級(jí)分配資金時(shí)是否統(tǒng)籌兼顧脫貧縣和非貧困縣實(shí)際情況，促進(jìn)均衡發(fā)展。四是以審計(jì)促進(jìn)分配權(quán)限的合理化。關(guān)注是否將放權(quán)和管理相結(jié)合，是否將銜接資金項(xiàng)目審批權(quán)限下放到縣級(jí)，縣級(jí)是否可統(tǒng)籌安排不超過30%的到縣銜接資金，用于支持縣級(jí)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃項(xiàng)目以及非貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）以審計(jì)促進(jìn)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

一是以審計(jì)增強(qiáng)政策的穩(wěn)定性。審計(jì)應(yīng)當(dāng)關(guān)注過渡期是否構(gòu)建預(yù)防返貧的機(jī)制，幫扶政策是否具有穩(wěn)定性，脫貧農(nóng)戶是否有穩(wěn)定的政策預(yù)期和長(zhǎng)期發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力；關(guān)注產(chǎn)業(yè)扶持政策的穩(wěn)定性，是否有利于鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)根植、提檔升級(jí)、產(chǎn)業(yè)鏈前后延伸；關(guān)注教育政策的穩(wěn)定性，是否有利于斬?cái)嘭毨У拇H傳遞，為鄉(xiāng)村振興儲(chǔ)備人力資源；關(guān)注就業(yè)政策的穩(wěn)定性，是否有利于勞動(dòng)力的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、就業(yè)質(zhì)量的提升，有利于一部分人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。二是以審計(jì)提升政策的可行性。重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助政策、金融政策、科技創(chuàng)新政策、農(nóng)村人才培養(yǎng)政策、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助等政策是否切合實(shí)際［4］、是否可行。三是以審計(jì)增強(qiáng)政策的協(xié)調(diào)性。對(duì)于多部門共同管理的事項(xiàng)，審計(jì)應(yīng)關(guān)注政策的制定是否經(jīng)過多部門的溝通協(xié)調(diào)，各部門是否認(rèn)同政策的權(quán)威性、目標(biāo)的一致性、結(jié)果的共享性。

（三）以審計(jì)推動(dòng)路徑變遷機(jī)制的形成

一是以審計(jì)促進(jìn)資助模式的創(chuàng)新。鄉(xiāng)村振興的資助模式與扶貧不同，審計(jì)可通過揭示模式可能存在的問題，督促相關(guān)部門擺脫路徑依賴，建立新的模式；二是以審計(jì)促進(jìn)決策機(jī)制的創(chuàng)新。審計(jì)可關(guān)注重大決策是否集體決策、是否充分調(diào)研；審計(jì)機(jī)關(guān)要緊緊圍繞人民群眾最關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)和難點(diǎn)問題開展工作，關(guān)注龍頭企業(yè)和農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制是否合理，并把審計(jì)中獲得的合理意見、建議及時(shí)反饋給主管部門，確保政策代表最廣泛人民的利益。三是以審計(jì)促進(jìn)制度創(chuàng)新的時(shí)效性?？申P(guān)注是否形成有效的信息收集、分析機(jī)制，及時(shí)根據(jù)新情況創(chuàng)新制度供給，為鄉(xiāng)村振興提供及時(shí)有效的制度保障。

（四）以審計(jì)促進(jìn)監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制的強(qiáng)化

一是以審計(jì)促進(jìn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立。審計(jì)可揭示資金使用的邊界是否清晰、績(jī)效評(píng)價(jià)范圍是否全面、指標(biāo)評(píng)價(jià)體系是否健全、評(píng)價(jià)結(jié)果是否為預(yù)算安排和調(diào)整提供依據(jù)。二是強(qiáng)化過程監(jiān)督機(jī)制。在事后監(jiān)督的基礎(chǔ)上，逐步強(qiáng)化事中審計(jì)，強(qiáng)化過程監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全程全方位覆蓋。