教育共治：意蘊、挑戰(zhàn)與突破

朱麗

（上海市教育評估院基教評估所，上海 200031）

從產(chǎn)生歷史來看，“治理”（governance）并非一個新詞，但自2013 年黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化后，“治理”再度成為我國理論與實踐中的一個熱詞和研究生長點。2021年4 月，中共中央、國務院頒布《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，提出主要目標是“力爭用5 年左右時間，建立起黨組織統(tǒng)一領導、政府依法履責、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系”。

在教育領域，《中國教育現(xiàn)代化2035 年》提出了推進教育現(xiàn)代化的八大基本理念，其中之一為“更加注重共建共享”，并明確提出到2035 年形成“全社會共同參與的教育治理新格局”。作為一種手段，教育共治既是治理的具體方式，又可視作治理的本質特征，加強對共治本身（如共治主體、共治機制等）的研究對于實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化具有重要意義。

一、教育共治的意蘊

一般認為，“治理”產(chǎn)生于西方社會，是人們針對政府和市場在解決社會公共事務中的局限性（或稱“失靈”）而進行的思考與應對，“治理被看作了新的救世良方”［1］。從治理的相關理論出發(fā)，教育共治可以從以下方面來理解：

（一）教育共治是基于多主體參與的網(wǎng)絡化公共行為

從本質上來說，治理是一種過程，在這一過程中突破了單一治理主體的局限，強調權力去中心化，主張多元主體參與公共事務，主體包括各種公共或私人的個人和組織。［1］

在教育領域，除了政府和學校，社會組織及其他利益相關者（如家長、社區(qū)等）等多方利益主體也應參與教育中，不同主體構成一個共治的治理格局。在共治的過程中，政府起著宏觀管理與指導作用，學校自主辦學，社會組織和其他利益相關者廣泛參與，享有參與權、知情權、監(jiān)督權等權利，各主體在共治過程中通過上下、左右的相互影響構建一個自主運行的網(wǎng)絡治理結構或秩序。

（二）教育共治是一個民主協(xié)商的過程

“治理”不同于自上而下、以權威為中心的“統(tǒng)治”和“管理”，它是一個多主體參與、共同處理公共事務的網(wǎng)絡結構，即多主體共治（Co-governance）。從管理到治理的范式轉型也受到了民主化、全球化的社會變革浪潮的推動，多主體參與的主要原則是民主協(xié)商。杜威認為：“民主不只是一種政治形態(tài)；主要乃是一種共同生活的模式，一種協(xié)同溝通的經(jīng)驗”“本來是空間距離相隔的人們，因為參與共同的興趣利益而彼此行為互相參照，自己的行為因考慮到他人行為而有要點與方向，這等于打破原來存在階級、種族和國家領土之間的屏障，使人們能看見他人行為的重要性?！保?］在教育治理過程中，人們正是基于共同的利益參與到教育事務中來，體現(xiàn)了一種民主精神。在參與中，人們通過協(xié)商對話來解決沖突和矛盾，以達成最大共識，在不斷地調整中最終實現(xiàn)共同利益。

（三）教育共治是一個實現(xiàn)公共利益最大化的過程

治理理論的主要創(chuàng)始人羅西瑙將教育共治定義為一種由共同的目標所支持的一系列活動，這個目標未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責，而且它也不一定需要強制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從。［3］從根本上來說，治理是一種手段而非目的，其最終目的是“在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”［4］。在治理過程中，多主體之間（包括政府、學校、社會組織以及利益相關者）通過民主參與、協(xié)商對話、平等互動等機制來共同處理公共事務，對教育治理中的權力運行和政策實施進行監(jiān)督、矯正，形成合理的利益表達與調整機制，確保實現(xiàn)教育公共利益在不同利益相關者間的均衡分配以及整體利益的最大化，以達到善治的目標。因此，在本質上，教育共治是達到善治的過程。

二、教育共治面臨的挑戰(zhàn)

教育共治的過程遠非將人們集合在一起處理事務那么簡單，在實踐過程中會有各種挑戰(zhàn)和困境。正如政府和市場治理會不會失靈？治理會面臨什么樣的風險呢？客觀地說，受各種因素的影響，教育治理并不是替代政府失靈和市場失靈的完美方案，也有其缺陷。

（一）教育體制內(nèi)長期存在的科層制慣性，導致參與者主體意識缺乏

長期以來，我國教育采取的是自上而下的政府管理模式，政府既是教育的提供者，又是教育的管理者，還是教育發(fā)展的評價者，包攬了所有的教育權，“事無巨細”無所不顧及，是“全能型政府”。其后果是，一方面導致學校辦學主體性缺乏，學校活力不足，教育行政效率低下；另一方面導致教育利益相關者參與意識不夠，對教育難以發(fā)揮有效的促進與監(jiān)督作用。

同時，受長期官本位思想的影響，我國的教育體制也帶有濃厚的“行政化”和“科層制”色彩?！拔覈陂L期的教育管理中形成的行政文化，易導致管理層的專斷與被管理層的隱忍，進而使理論上的平等幻滅成為現(xiàn)實中的不平等”［5］。的確，由于科層制的教育體制采取自上而下的管理模式，形成了一種“上層發(fā)令、下層執(zhí)行”的行政習慣，下層習慣于服從上級的管理，或者由其代表行使權力，下層的主體意識和參與意識均不強。對于該發(fā)言表態(tài)的公共事務，有的人漠然處之、冷眼旁觀，表現(xiàn)出“事不關己高高掛起”的“精致的利己主義”態(tài)度，有的人認為“說了等于白說”，還有的人怕惹麻煩，以沉默來求得“明哲保身”，他們或主動或被動地放棄了自己享有的權利和應承擔的責任。有研究者認為，我國“社會治理共同體面臨著三個依次遞進的難題：一是如何推動個體走出私人生活空間，關注治理領域的公共問題，從而基于公共福祉而積極行動；二是如何推動公眾在公共問題治理中形成積極、有序的良性互動，從而超越狹隘的私人利益，追求共同體的總體價值與目標；三是如何推動公眾普遍參與的社會調節(jié)機制與政府治理機制緊密協(xié)同，使得社會治理共同體得以持續(xù)深化發(fā)展，并得到制度有效確認?！保?］前兩個難題便是我國公民的主體意識和參與意識的缺乏，還難以走出“小我”的立場，以追求共同體利益為己任。

（二）教育利益相關者利益偏好不一致，導致組織效率低下

在治理視域下，共治的理想在于通過分權、協(xié)商、自治等技術手段，增強公共事務處理的靈活性，從而提高效率。但現(xiàn)實與理想之間難免存在一定的差距，利益相關者并非一個“鐵板一塊”的整體，而是一個具有“異質性”的群體，“‘相關的’利益集團是如此之多，又如此多樣，以至于要設想可以確保代表整個共同體的任何制度機制都是困難的，如果不是不可能的話”［7］。作為個體的人，除了共同利益，他們還有各自的私利，而這些私利與共同利益，各私利之間并不總是一致，有時甚至是相互沖突的。在利益沖突的情況下，如果各參與主體從各自的利益出發(fā)，各執(zhí)一端，互不相讓，反而會降低組織運行效率，影響決策質量。另外，由于治理的一大特征是“公私部門之間以及公私部門各自的內(nèi)部的界線均趨于模糊”［4］，界線的模糊也包括責任界線的模糊，假如責任歸屬不明，當出現(xiàn)問題時，不同主體之間容易互相推諉、逃避責任或相互指責，而一旦難以追責，可能就會出現(xiàn)“公地悲劇”，最終損害公共利益。

以家長參與為例。當前家長參與學校教育對于孩子的成長具有重要意義已成為一種共識，需要加強家校合作以形成最大育人合力。但需正視的是，學校是面向所有學生的發(fā)展，而家長更關注自己孩子的成長。當學校整體發(fā)展與學生個體需求之間發(fā)生矛盾時，家長可能會更傾向于維護自己孩子的利益，而非“以大局為重”。在這種情況下，當學校需要花費大量的精力來處理矛盾糾紛，無疑會降低組織的效率和效能。

（三）教育共治主體水平存在差異，導致參與者分享的權力不均等

教育是一個涉及千家萬戶利益的民生事業(yè)，其相關利益者眾多。從教育的直接利益相關者來說，政府、學校、家長和社會是其主要治理主體。從理想形態(tài)來說，在共治過程中，各主體應該“共同參與教育公共事務，共同生產(chǎn)或提供教育公共產(chǎn)品與公共服務，并共同承擔相應責任”［8］。即共治的關鍵在于“共同”，各主體共同發(fā)揮作用，共同承擔責任。但事實上，由于各共治主體所具有的社會地位、經(jīng)濟條件以及自身的專業(yè)能力等都存在一定的客觀差異，導致各主體的權利與責任不一定對等。

在治理過程中，強勢群體對決策的影響力要大于弱勢群體，而一旦出現(xiàn)治理失敗，承擔責任的往往又是弱勢群體。例如，社會組織是教育共治的一個主體，但由于我國的公民社會（公民組織）發(fā)展還不完善，民間社會組織（如教育第三方機構）的專業(yè)性還有待提高，由此在與政府、學校的共治過程中，其在地位、發(fā)言權等各方面都要弱于政府和學校，進一步限制了其在共治中所應發(fā)揮的作用。此外，由于各種客觀差異的存在，且教育治理領域的專業(yè)性，可能會形成參與中的精英主義傾向，即那些擁有較多權力和資源的個體或群體擁有更多的發(fā)言機會和影響力，相對于普通公眾有更大的權力影響決策過程和政策質量。

三、教育共治實現(xiàn)的可能路徑

在利益多元時代，要實現(xiàn)多主體的教育共治，突破教育共治過程中面臨的各種困境，還需要進行多方的探索，包括通過一系列的機制來維系和推動共同的行動，提升治理主體的能力，實現(xiàn)不同主體間的包容共享，以爭取最大的公共利益。

（一）以機制構建作為前提與保障

教育治理的過程從本質上來說是多主體共治的過程，而如何實現(xiàn)共治還需要一系列的機制來調節(jié)與保障，這也是實現(xiàn)有效治理的前提條件。例如，針對我國社會參與教育治理機制的不夠完善，《中國教育現(xiàn)代化2035 年》中明確提出要“推動社會參與教育治理常態(tài)化，建立健全社會參與學校管理和教育評價監(jiān)管機制”。總體來說，實現(xiàn)教育共治的機制主要包括以下幾個：

1.民主參與機制

“善治是政府與公民之間的積極而有成效的合作。保證公民享有充分自由和平等的政治權力的現(xiàn)實機制只能是民主政治。善治只有在民主政治的條件下才能真正實現(xiàn)，沒有民主，善治便不可能存在?！保?］的確，沒有民主參與機制作為前提，要想實現(xiàn)有效的治理只能是“空談”?！懊裰鳌币辉~從字面來理解即人們通常所說的“主權在民”，權利包括參與權、選舉權、表決權等。當前，民主已不限于政治領域，而成為一種與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮邢嚓P的生活方式。作為一種社會狀態(tài)的民主是人們共同生活的模式，在這個共同體內(nèi)，大家超越了狹隘的自我而基于共同利益彼此尊重與合作。

在現(xiàn)代民主中，公眾的參與是必需的，這是治理不同于管理的一個顯著特征。然而，這并不意味著公眾應該同等同時參與公共事務中，這是不現(xiàn)實的。就決策而言，托馬斯（J.C.Thomas）認為“公民參與的適宜度主要取決于最終決策中政策質量要求（quality）和政策可接受性要求（acceptability）之間的相互限制”［9］。如果公共政策的質量要求高，必然要維持決策的專業(yè)化標準等要求，此時需要參與的公眾數(shù)量就有限制條件；如果公共政策對公眾的可接受性有較大的需求，此時需要吸納更多的公眾參與，分享更多的決策權。也就是說，不能簡單地認為公眾參與越多越好，范圍越大越好，需要在政策質量和效能之間找到平衡。

教育是一項專業(yè)性的活動，然而其專業(yè)性又總是受到挑戰(zhàn)，毫不夸張地說，教育是一個社會熱議度最高、參與最廣的領域之一，所有人似乎都能對教育發(fā)表意見。教育的專業(yè)性果真如此之低嗎？答案是否定的，從教育學的學術發(fā)展史來看，教育學的學科獨立性已是一個不爭的事實，其學科基礎涵蓋了美學、生物學、社會學、哲學、人類學等眾多學科，教育學是一門交叉學科。在現(xiàn)實中，要成為一名專業(yè)的教育工作者需要經(jīng)過專門的教育理論學習與實踐訓練。因此，在教育治理過程中，并非所有教育事務都需要所有利益相關者來參與，內(nèi)部事務（如學校的人事選任）就不需要普通公眾參與，學校課程設置等專業(yè)領域只能是有限的公眾參與。但與學生的發(fā)展相關的問題，則需要廣泛聽取利益相關者的意見，參與者的面要廣。

2.公共協(xié)商機制

在共治過程中，共同利益的實現(xiàn)只能通過各主體之間的對話與協(xié)商來達成，因為“協(xié)商允許個人或群體從其他人從未考慮或想到的立場、境遇、有利位置等方面向他們描述‘事情看起來如何’”［10］。在協(xié)商過程中，各主體能夠跳出自己的立場，從大局出發(fā)，認真審思、衡量共同利益、目標與任務，通過對話、討論、辯護、論證來理清各自的權益和責任，通過讓步與妥協(xié)以作出個體利益偏好的最大改變，“減少噪聲干擾”，從而達成“重疊共識”，采取一致同意的行為，以推動治理過程的順利進行。

在協(xié)商過程中，相互溝通與交流構建了一種開放的利益表達渠道，讓不同的聲音都能發(fā)出來，確保處于協(xié)商邊緣群體的聲音與訴求能夠被傾聽，避免協(xié)商過程為少數(shù)精英群體所主導，盡量減少決策成本，提升決策的民主性。例如，在家校合作中，學校在制訂學校發(fā)展的有關政策時，不能只是吸納“精英分子”的家長參與，還要聽取處于社會經(jīng)濟不利地位的家長參與，如在班—級—校三級家長委員會中納入不同社會背景的家長參與，確保在不同文化程度、經(jīng)濟收入等方面存在差異的家庭都能同等地參與學校的各項活動。

3.權力制衡機制

權力的英文為“power”，本質是指一種力量。馬克斯·韋伯（M.Weber）認為“權力是處于社會關系之中的行動者排除抗拒的可能性，它意味著在一種社會關系中，哪怕是遇到反對也能貫徹自己意志的機會，不管這種機會是建立在什么基礎之上”［7］。權力是一種主體間的關系，權力主體擁有對權力客體的支配權，權力客體需服從權力主體的意志。與傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理中政府獨攬權力不同，在治理過程中，政府將部分權力和責任下放給教育治理主體，權力在不同的主體間是分散的，而不是單一的和自上而下的，為多元主體所共享。

教育多元主體共治的一個重要前提是在不同利益相關者及群體中進行權力的配置（即分權與授權），保持權力在不同主體之間的分享，以實現(xiàn)教育系統(tǒng)的良性運轉。然而，在教育共享共治的過程中，在政府、學校和社會之間，權力并非均等分配的，在不同的主體間存在著強勢群體與弱勢群體之分，而掌握權力的大小必然會影響不同主體的發(fā)言權、表決權等，因而需要建立權力制衡機制。制衡機制是通過一定的制度調節(jié)（如監(jiān)督、限制及問責等）使治理過程中各主體所擁有的權力保持相對均衡，避免部分人或群體擁有過多的權力，這需要實現(xiàn)教育權力運行的制度化與規(guī)范化、運行過程的民主化和法制化來達到權力制衡的目的。權力的制衡需要從內(nèi)外部兩方面來實現(xiàn)。孟德斯鳩等思想家認為，權力只有用權力來約束，依據(jù)需要來進行適度分權以實現(xiàn)不同權力主體間的制衡，即以“權力制約權力”，是一種內(nèi)部制約。監(jiān)督與問責雖然也可作為一種內(nèi)部手段，用于不同主體之間的互相監(jiān)督與問責，但主要是外部的權力制衡手段，由外部的第三方來實施。監(jiān)督是一種事前行為，而問責則是一種事后行為，二者都是治理的手段。需要構建完善的監(jiān)督與問責機制，增強各主體的自我約束意識和責任意識，規(guī)范各主體的行為。

（二）通過公民教育提升現(xiàn)代公民的公民素養(yǎng)

教育治理現(xiàn)代化包括治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。治理能力既是治理現(xiàn)代化的內(nèi)容也是推進治理現(xiàn)代化的途徑和保障。治理現(xiàn)代化首先是人的現(xiàn)代化，因而治理能力終歸是治理主體的能力，而其中公眾能力的現(xiàn)代化是極其關鍵的，否則民主參與、共同治理都只停留在理想層面?！吧浦斡匈囉诠褓Y源的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會有善治……公民社會是善治的現(xiàn)實基礎，沒有一個健全和發(fā)達的公民社會，就不可能有真正的善治?！保?］但正如前所述，公民參與本身具有不完善性，因為公眾參與教育共治并不必然意味著他們知道自己在共治中所扮演的角色，以及如何在共治中進行合理而正當?shù)臎Q策、行使自己合法權利，這些都可能影響公共決策的質量。

可以說，培養(yǎng)與現(xiàn)代治理要求相符的現(xiàn)代公民是實現(xiàn)共治的重要前提。那么，何謂現(xiàn)代公民？現(xiàn)代公民是與奴隸社會、封建社會下的順民、臣民相區(qū)別，與現(xiàn)代社會民主、平等理念相適應的社會主人，他們是富有主體精神、參與意識，能夠充分認識自己社會責任，具備行使權利和履行義務的能力的公民。從治理角度而言，公民素養(yǎng)的培育主要包括以下幾點：首先，是契約精神。契約生于至少兩個具有自由意志的主體之間，雙方通過訂下約定來規(guī)定彼此的權利和義務，遵守契約便是正義的。共治的過程是多元主體共同參與的，各主體必須遵守預先設定的規(guī)則，即具備契約精神，否則共治就難以為繼?！爸卫淼母揪袷瞧跫s觀念，這種精神深深地蘊藏在西方以平等自由權利為核心的公民文化之中。在個體層面，它要求自由精神、平等觀念、責任意識、積極參與意識、寬容精神、互利互惠的精神?！保?1］其次，是批判性思維能力。批判性思維（critical thinking），又稱審辨性思維，本質上是一種對他人或自我的一種反思，但又不同于一般的反思，需要依據(jù)一定的原則和方法，經(jīng)過科學分析、邏輯論證而得出合理判斷的思維過程。要理解“批判性思維”的概念可以借助“批判性思維的大三角形”，即“批判性（懷疑性）、合理性（邏輯性）、反思性（反省性）”來思考［12］；最后是積極的行動能力。一個共同體要形成良善的秩序，必然需要全體成員的共同參與、維護與推進，如果參與僅僅停留在思想層面而無實際行動，任何的理想都不可能實現(xiàn)，只能稱為“幻想”。參與共治的公民需要在具備契約精神、批判性思維能力的前提下采取理性行動來實現(xiàn)共同體的利益。

現(xiàn)代公民的培育有賴于加強公民教育。黨的十七大指出：要“加強公民意識教育，樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念”，要實現(xiàn)真正意義上的共治，還必須加強公民教育。公民教育有廣義和狹義之分。廣義的公民教育是指培育人們有效參與國家和社會公共生活、培養(yǎng)明達公民的各種教育手段的總和；狹義的公民教育是指為培養(yǎng)參與國家或社會公共生活有效成員所需知識的公民學科［13］。從人的發(fā)展來看，公民意識的培育需要貫穿人的一生，從孩子入學之初便應在各學科中滲透公民教育，在孩子成人走向社會后仍然需要通過多種途徑來實施公民教育，為社會培育合格的公民。只有每一個公民都能具備強烈的公民意識，社會治理才有可能實現(xiàn)。

（三）政府應加強在教育共治中的元治理

治理可以彌補政府和市場在應對社會問題與公共事務中的一些不足誠如政府和市場會失靈，治理也具有一定的風險，“領導者的失誤、關鍵性的伙伴在時間進度和空間范圍上的意見不一以及社會沖突的深度等，都能給治理播下失敗的種子”［4］，因而有必要加強元治理，降低治理的風險。元治理（metagovernance）是“自組織的組織”“承擔著設計機構制度，提出遠景設想，它們不僅促進各個領域的自組織，而且還能使各式各樣自組織安排的不同目標、空間和時間尺度、行動以及后果等相對協(xié)調”［4］。

那么，誰是教育元治理的主體？教育是一項準公共事業(yè)，其中義務教育更是一種純公共產(chǎn)品，關系到千家萬戶的利益，不能完全交由市場和公眾，只能由政府來承擔。雖然在教育治理過程中，政府的角色發(fā)生了變化，從“劃船者”轉向了“掌舵者”，但由于政府是公權力的主要代表，依然在教育這個復雜的大系統(tǒng)中發(fā)揮著關鍵的、主導的作用。在參與治理的多主體中，“政府被視為‘同輩中的長者’，雖不具有最高絕對權威，卻承擔著確定教育發(fā)展方向、目標、標準的重任，為多方主體參與管理提供共同的行動目標和行為準則?！保?4］在教育治理現(xiàn)代化過程中，政府作為“掌舵者”，承擔著組織、協(xié)調等多重重任，但主要聚集在宏觀層面，主要包括：制定發(fā)展規(guī)劃和標準，為各類教育發(fā)展指明方向；制定各項法律法規(guī)，為各參與主體提供行動準則，保障合法權利，限制不當權力，促使不同主體之間協(xié)商與合作在面對沖突時仍然得以繼續(xù)；培育良性發(fā)展的公民社會，為其生長提供適宜的“土壤”，從而為其參與教育共治提供可能；等等。