行政引領(lǐng)自治：農(nóng)村人居環(huán)境治理的實(shí)踐與機(jī)制

冷 波

(中南大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，湖南 長(zhǎng)沙 410012)

一、農(nóng)村人居環(huán)境治理的研究現(xiàn)狀

黨的十九大報(bào)告明確提出新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。相對(duì)于物質(zhì)文化生活而言，新時(shí)代美好生活是一種新的生活樣態(tài)，需要引領(lǐng)和變革人民的生活樣式，讓人民生活進(jìn)入更高階段、更高層次[1]。當(dāng)前，農(nóng)民的物質(zhì)文化生活水平在不斷提升，但是農(nóng)村人居環(huán)境卻在日益惡化，生活污水、生活垃圾、廁所衛(wèi)生和村容村貌等現(xiàn)狀不容樂觀，給農(nóng)民的美好生活需要帶來了巨大挑戰(zhàn)[2]。2018年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》明確提出，改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)，事關(guān)全面建成小康社會(huì)，事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉，事關(guān)農(nóng)村社會(huì)文明和諧。自此，農(nóng)村人居環(huán)境治理成為新時(shí)代農(nóng)民美好生活的重要內(nèi)容，也成為了農(nóng)村基層治理的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。

農(nóng)村人居環(huán)境治理是國(guó)家對(duì)農(nóng)民進(jìn)行的生活治理，背后直接體現(xiàn)的是國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系。學(xué)界對(duì)此也展開了豐富的研究，具體表現(xiàn)為國(guó)家和社會(huì)兩種視角。國(guó)家中心視角強(qiáng)調(diào)政府在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的主導(dǎo)地位[3]，認(rèn)為政府要配套相應(yīng)的制度規(guī)范、經(jīng)濟(jì)政策以及技術(shù)支持等，但是基層政府在農(nóng)村人居環(huán)境治理中往往面臨著規(guī)制能力不足困境[4]，因此要不斷加強(qiáng)基層政府的規(guī)制能力建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境治理體系現(xiàn)代化[5]。社會(huì)中心視角強(qiáng)調(diào)農(nóng)民在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的主體地位[6]，認(rèn)為農(nóng)民生活實(shí)踐具有自身的結(jié)構(gòu)化特征和運(yùn)行規(guī)律，但是基層組織過度行政化導(dǎo)致農(nóng)民在農(nóng)村人居環(huán)境治理中普遍處于缺位狀態(tài)[7]，因此要發(fā)揮基層組織的自治功能，建構(gòu)農(nóng)民參與的農(nóng)村人居環(huán)境治理模式[8]。

既有研究具有一定的啟發(fā)性，但是也存在不足之處。國(guó)家中心視角和社會(huì)中心視角內(nèi)在于“國(guó)家與社會(huì)”關(guān)系的分析框架中，側(cè)重的是“國(guó)家與社會(huì)”的二元對(duì)立，而不是“國(guó)家與社會(huì)”的相互依賴。國(guó)家與社會(huì)并非彼此完全獨(dú)立的實(shí)體，而是具有開放性、關(guān)聯(lián)性的互動(dòng)主體，核心問題是國(guó)家與社會(huì)如何進(jìn)行有效銜接。農(nóng)村人居環(huán)境治理作為農(nóng)民生活治理的重要組成部分，需要平衡“硬規(guī)則”與“軟治理”的關(guān)系：一方面需要接納和利用自上而下的制度和資源，將其轉(zhuǎn)化為生活治理的重要資源，激活農(nóng)民在生活治理中的主體性；另一方面需要正視農(nóng)民日常生活的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和實(shí)踐特征，將國(guó)家的“硬規(guī)則”以柔性的方式導(dǎo)入農(nóng)民生活實(shí)踐[9]?？梢姡r(nóng)村人居環(huán)境治理離不開國(guó)家與農(nóng)民的有效協(xié)作。

在農(nóng)村人居環(huán)境治理中，一些學(xué)者也看到國(guó)家與農(nóng)民合作治理的重要性，但是相關(guān)研究往往以理念闡釋和理論建構(gòu)居多，缺乏具體的治理過程、運(yùn)行機(jī)制等分析。在既有研究的基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步提出“行政引領(lǐng)自治”的分析框架，結(jié)合具體案例探討農(nóng)村人居環(huán)境治理中的國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系。“行政”指向的是代表國(guó)家權(quán)力的基層政府，“自治”指向的是村民自治框架下的自主治理，“引領(lǐng)”指向的是引導(dǎo)和激活而非包辦和控制。具體而言，一是從組織設(shè)置層面分析“行政引領(lǐng)自治”的組織基礎(chǔ)；二是從微觀權(quán)力層面分析“行政引領(lǐng)自治”的運(yùn)行機(jī)制；三是從實(shí)踐效果層面分析“行政引領(lǐng)自治”的治理績(jī)效。

近年來，各地政府都在推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理，整體上提升了農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量。2021年3月至4月，筆者及研究團(tuán)隊(duì)在湖北省石鎮(zhèn)開展了為期20天的田野調(diào)研，重點(diǎn)關(guān)注了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村人居環(huán)境治理問題。自2018年開始，石鎮(zhèn)以自然灣為單位，開展了“美麗村灣建設(shè)”的試點(diǎn)工作，對(duì)村灣的環(huán)境衛(wèi)生、村容村貌等進(jìn)行治理，并且取得了不錯(cuò)的治理效果。本文以石鎮(zhèn)梅村的“美麗村灣建設(shè)”為經(jīng)驗(yàn)立足點(diǎn)，分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人居環(huán)境治理機(jī)制，進(jìn)一步回應(yīng)國(guó)家權(quán)力如何有效介入農(nóng)民生活實(shí)踐。梅村80多戶300余人，人均土地1畝左右，農(nóng)民家計(jì)形成了“半工半耕”模式[10]，屬于典型的中西部村落。

二、農(nóng)村人居環(huán)境治理的組織創(chuàng)新

(一)農(nóng)村人居環(huán)境的基本特征

農(nóng)村人居環(huán)境治理不是抽象地進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)，而是要立足于具體而現(xiàn)實(shí)的農(nóng)民生活實(shí)踐。從農(nóng)民生活實(shí)踐的角度看，農(nóng)村人居環(huán)境具有總體性、關(guān)系性和特殊性等特征。

第一，中西部農(nóng)村仍然保留著較為完整的村莊形態(tài)，農(nóng)村人居環(huán)境呈現(xiàn)出總體性的樣態(tài)。首先，村落式的居住形態(tài)構(gòu)成了農(nóng)村人居環(huán)境的基本邊界，農(nóng)民與集體呈現(xiàn)出公私融通的非領(lǐng)域關(guān)系，農(nóng)村人居環(huán)境要以村落集體為單位進(jìn)行整體治理，如繞開集體直接對(duì)接分散化的農(nóng)民，個(gè)體權(quán)利的過分彰顯則容易造成服務(wù)失靈問題。其次，農(nóng)民的生產(chǎn)生活實(shí)踐是一個(gè)完整系統(tǒng)，農(nóng)村人居環(huán)境治理要尊重生產(chǎn)生活系統(tǒng)的完整性，真正服務(wù)于農(nóng)民的生產(chǎn)生活秩序，過于強(qiáng)調(diào)農(nóng)民居住空間的生活屬性而忽視生產(chǎn)屬性，容易造成生活治理排斥生產(chǎn)活動(dòng)問題，進(jìn)而引起農(nóng)民的不滿與反對(duì)。

第二，中西部農(nóng)村仍然具有傳統(tǒng)農(nóng)村的屬性，農(nóng)村人居環(huán)境事務(wù)上面附著了錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。首先，農(nóng)村社會(huì)還維持著熟人社會(huì)的基本特征，情感、利益等要素在村民關(guān)系中相互交織，村莊公共事務(wù)表現(xiàn)出人事融合特征[11]。其次，農(nóng)村還保持著集體土地制度，不同于城市建筑物在產(chǎn)權(quán)上有著比較清晰的公私邊界，以集體土地為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村空間具有關(guān)系主義的基本特征[12]。農(nóng)村人居環(huán)境治理不是簡(jiǎn)單的村莊物理空間改造，而是對(duì)附著密集關(guān)系的生產(chǎn)生活空間進(jìn)行改造，需要在具體情境中不斷理順關(guān)系、清理矛盾。

第三，中西部農(nóng)村仍然維持著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，農(nóng)民生活實(shí)踐不同于城市生活標(biāo)準(zhǔn)，具有農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)的特殊性。首先，農(nóng)民一般根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)容安排生活節(jié)奏，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有季節(jié)性、階段性、臨時(shí)性等特點(diǎn)[13]，往往沒有精確化的時(shí)間安排表。其次，農(nóng)民在空間布局上要考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的實(shí)際需要，對(duì)房前屋后的空間整理要考慮生產(chǎn)生活的便利性，往往沒有統(tǒng)一的空間布置格式。再次，農(nóng)民的居住空間具有分散性特點(diǎn)，精細(xì)化的生活治理往往成本很高，而且農(nóng)民生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值相對(duì)不高，更愿意依據(jù)農(nóng)業(yè)生存理性安排生活方式。

(二)村莊自治組織的有效設(shè)置

在行政下鄉(xiāng)的背景下，村級(jí)組織日益行政化和科層化，逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)[14]。村干部主要忙于上級(jí)政府的各種行政任務(wù)，小組長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)收發(fā)資料和上傳下達(dá)，村級(jí)組織日益難以承擔(dān)和發(fā)揮自治功能。因此，需要在村莊重新設(shè)置自治組織，將其作為激活村民自治的組織載體。石鎮(zhèn)根據(jù)當(dāng)?shù)卮迩f社會(huì)性質(zhì)，將自治重心進(jìn)一步下沉，創(chuàng)造性地設(shè)置了村落理事會(huì)。具體做法是：行政村以下分為若干個(gè)村落，每個(gè)村落都成立村落理事會(huì)，在包村干部和村干部的組織下召開村落戶代表會(huì)議，讓他們根據(jù)威望和能力推選候選人，最終根據(jù)票數(shù)選取7～9人為理事會(huì)成員。

村落理事會(huì)是一種新型的組織設(shè)置，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，村落理事會(huì)以自然村落為載體，即有著相同的地緣文化、農(nóng)耕文化、習(xí)俗文化和親情文化的最基本的自治單元，這是村民自治能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)的單元基礎(chǔ)；第二，村落理事會(huì)成員是由農(nóng)民在熟人社會(huì)內(nèi)部推選產(chǎn)生，他們有威望、有公心、有能力、講奉獻(xiàn)，包括小組長(zhǎng)、黨員、家族精英等，這是村民自治能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)的權(quán)威基礎(chǔ)；第三，村落理事會(huì)是一個(gè)協(xié)商機(jī)構(gòu)，而不是一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，主要以村民自治的形式開展農(nóng)村人居環(huán)境治理，為農(nóng)民廣泛參與民主協(xié)商提供了組織平臺(tái)。村落理事會(huì)重構(gòu)了村級(jí)組織結(jié)構(gòu)，從原來的村委會(huì)—小組結(jié)構(gòu)變成了村委會(huì)—村落理事會(huì)結(jié)構(gòu)，前者主要是行政化導(dǎo)向下的村級(jí)組織，后者則夯實(shí)了村民自治的組織基礎(chǔ)?？傊?，村落理事會(huì)成為勾連政府與農(nóng)民的組織載體，在農(nóng)村人居環(huán)境治理中發(fā)揮著自治功能。

(三)新型組織架構(gòu)的有效運(yùn)行

村落理事會(huì)作為一種群眾自治組織，嵌入到農(nóng)村人居環(huán)境治理實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了村民自治與政府治理的有效對(duì)接。

1.政府引導(dǎo)

以村落理事會(huì)為核心的村民自治機(jī)制主要是適應(yīng)農(nóng)村人居環(huán)境治理任務(wù)。這一制度舉措是基層政府主動(dòng)創(chuàng)新的行為，目的是為了解決在基層治理資源有限情況下，如何激勵(lì)村級(jí)組織動(dòng)員廣大農(nóng)民參與美麗家園建設(shè)的問題?；鶎诱畬?duì)自身的角色進(jìn)行了明確界定，從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)，不斷激發(fā)基層治理的活力。具體表現(xiàn)為：一是基層政府對(duì)農(nóng)民進(jìn)行觀念引導(dǎo)，通過制定宣傳手冊(cè)和組織實(shí)地觀察，刺激農(nóng)民對(duì)美麗生活環(huán)境的向往；二是基層政府提出干凈整潔、因地制宜的治理原則，不過于介入農(nóng)村人居環(huán)境治理的細(xì)節(jié)；三是基層政府根據(jù)村落實(shí)際給予一定的資金支持，依靠村落精英撬動(dòng)村落內(nèi)部的治理資源。

2.村落轉(zhuǎn)化

2.1 經(jīng)過CT和MRI診斷，發(fā)現(xiàn)腫瘤屬于軟組織分葉腫塊，34例邊界清晰，有2例屬于胃部腫瘤，CT診斷邊緣模糊，侵犯到周圍組織，進(jìn)行手術(shù)切除；27例患者進(jìn)行增強(qiáng)掃描，從中度到顯著強(qiáng)化，CT和MRI診斷后有14例發(fā)現(xiàn)腫瘤血管。

村級(jí)組織行政化的困境是失去了公共事務(wù)的轉(zhuǎn)化能力，結(jié)果就是“干部拼命干，農(nóng)民冷漠看”的景象。村落理事會(huì)成為公共事務(wù)性質(zhì)轉(zhuǎn)化的紐帶，能夠?qū)⒐彩聞?wù)從行政屬性轉(zhuǎn)化為自治屬性。具體表現(xiàn)為：一是在政策宣傳過程中，村落理事會(huì)通過開會(huì)和走訪等方式宣傳農(nóng)村人居環(huán)境治理政策，將基層政府的公共議程變?yōu)榇迓涞墓沧h程；二是在方案制定過程中，村落理事會(huì)根據(jù)自上而下的政策要求，多次開會(huì)征求農(nóng)民的意見和建議，形成具有可操作性的內(nèi)部治理方案；三是在治理過程中，村落理事會(huì)扮演村落“當(dāng)家人”角色，自主整合農(nóng)民訴求、解決矛盾糾紛、調(diào)動(dòng)村落資源以及制定村規(guī)民約等，超出能力范圍的事務(wù)才會(huì)找基層政府介入指導(dǎo)。

3.農(nóng)民參與

農(nóng)村人居環(huán)境治理最大的難題是如何對(duì)接分散化的服務(wù)對(duì)象，核心問題是組織和動(dòng)員農(nóng)民的參與。村落是當(dāng)?shù)刈罨镜淖灾螁卧?，村落理事?huì)能夠利用村落孕育的社會(huì)資本和社會(huì)動(dòng)力有效激活村民自治。在村落理事會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，農(nóng)民參與農(nóng)村人居環(huán)境治理有了組織制度保障。具體表現(xiàn)為：一是村落理事會(huì)多次開會(huì)和走訪，為農(nóng)民廣泛參與人居環(huán)境治理提供了組織平臺(tái)；二是村落理事會(huì)能夠利用“民主集中制”治理“釘子戶”，提高了農(nóng)民參與人居環(huán)境治理的效能感和積極性；三是村落理事會(huì)在集體共識(shí)的基礎(chǔ)上制定了村規(guī)民約，為農(nóng)民參與人居環(huán)境治理提供了制度支撐。

三、農(nóng)村人居環(huán)境治理的運(yùn)行機(jī)制

(一)思想引導(dǎo)與民主協(xié)商機(jī)制

農(nóng)村人居環(huán)境治理是要改變農(nóng)民的生活習(xí)慣，提升農(nóng)民的生活品質(zhì)。不過，農(nóng)民的生活習(xí)慣往往具有惰性和個(gè)體差異性，改變農(nóng)民集體的生活習(xí)慣離不開積極的思想動(dòng)員?；鶎诱畬?duì)農(nóng)民進(jìn)行思想動(dòng)員，具體要解決以下幾個(gè)問題：一是改變農(nóng)民對(duì)人居環(huán)境的觀念問題，讓他們接受綠色生態(tài)的生活方式；二是明確人居環(huán)境治理的責(zé)任邊界問題，讓農(nóng)民有主體性參與的責(zé)任意識(shí)；三是整合人居環(huán)境治理中的需求和矛盾，讓農(nóng)民形成集體共識(shí)和規(guī)范。思想動(dòng)員工作不是一蹴而就的，而是需要基層干部反復(fù)細(xì)致地做工作，依靠的不是行政命令的方式，而是柔性引導(dǎo)的方式，依托村民自治進(jìn)行民主協(xié)商，讓農(nóng)民形成情感和思想共振。

案例一：梅村的包村干部一開始以行政命令的態(tài)度推動(dòng)美麗村灣建設(shè)，在會(huì)上簡(jiǎn)單粗暴地提出了“動(dòng)起來、清起來、拆起來”的口號(hào)，結(jié)果遭到了農(nóng)民的集體抗議。經(jīng)過認(rèn)真反思與請(qǐng)教，包村干部改變了工作策略，配合村落理事會(huì)開展工作。首先，分批次組織村落代表到附近的美麗鄉(xiāng)村參觀，激發(fā)他們對(duì)美麗宜居的渴望；其次，開會(huì)時(shí)認(rèn)真聽取農(nóng)民意見，讓他們充分表達(dá)和討論需求，會(huì)后進(jìn)村入戶宣傳動(dòng)員；最后，商討矛盾化解方案，打消農(nóng)民的顧慮，比如給老宅基地進(jìn)行公證。經(jīng)過耐心細(xì)致的思想動(dòng)員，以及多次村灣屋場(chǎng)會(huì)議，農(nóng)民最終有了建設(shè)美麗村灣的意愿。

在農(nóng)村人居環(huán)境治理過程中，基層政府經(jīng)歷了身份和角色的轉(zhuǎn)換，從原來的主導(dǎo)者和命令者，變成了后來的組織者和協(xié)調(diào)者。這表明，當(dāng)基層政府一味地包辦替代時(shí)，農(nóng)民的思想意識(shí)沒有轉(zhuǎn)換過來，就會(huì)成為人居環(huán)境治理中的旁觀者，甚至是反對(duì)者；當(dāng)基層政府注重思想引導(dǎo)和民主協(xié)商時(shí)，農(nóng)民在循循善誘和需求表達(dá)中不斷轉(zhuǎn)換思想，進(jìn)而成為了人居環(huán)境治理的主體。只有真正解決農(nóng)民的思想問題，才能夠有效開展集體行動(dòng)。在農(nóng)村人居環(huán)境治理的過程中，基層政府通過思想引導(dǎo)向農(nóng)民灌輸人居環(huán)境治理理念，然后通過民主協(xié)商解決治理引發(fā)的矛盾問題，最終把理念具體化為農(nóng)民的集體共識(shí)。

(二)精英吸納與帶動(dòng)示范機(jī)制

村莊精英是農(nóng)村人居環(huán)境治理的重要主體，要充分發(fā)揮他們的帶動(dòng)示范作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洗禮下，村莊出現(xiàn)了精英外流的趨勢(shì)，但是村莊社會(huì)仍然有一批在村精英[15]，而且在外精英也沒有完全割斷與村莊的關(guān)聯(lián)。當(dāng)?shù)卣ㄟ^戶代表制讓農(nóng)民選出村落理事會(huì)，為基層政府吸納村莊精英提供了組織平臺(tái)?；鶎诱木⑽{具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是吸納社會(huì)精英為村落理事會(huì)成員，這部分群體常年在村生產(chǎn)生活，而且在村莊社會(huì)具有一定的社會(huì)權(quán)威，像老黨員、老干部、退休教師、退伍軍人等；二是吸納經(jīng)濟(jì)精英為人居環(huán)境治理提供物質(zhì)資源，這部分群體一般在村外發(fā)展，但是逢年過節(jié)也會(huì)回村生活，屬于經(jīng)濟(jì)條件比較好的鄉(xiāng)賢。村落精英深度嵌入到村落社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，背后附著了社會(huì)資本、經(jīng)濟(jì)資本等，因此，精英吸納不僅可以提升治理資源，還可以形成帶動(dòng)示范效應(yīng)。

案例二：梅村開展了七日人居環(huán)境攻堅(jiān)行動(dòng)，村落精英就發(fā)揮了巨大作用。村落理事會(huì)成員帶頭免費(fèi)拆除老舊房子、清理村落垃圾，起到了以身作則的榜樣作用；同時(shí)，他們還利用自身的影響力動(dòng)員家族、親朋等參與人居環(huán)境治理。另外，村落理事會(huì)還積極動(dòng)員村外經(jīng)濟(jì)能人捐錢，支持村落人居環(huán)境治理。在村落理事會(huì)的帶動(dòng)示范下，梅村人居環(huán)境治理沒有發(fā)放補(bǔ)貼和賠償，全村落一共籌集了20多萬元，其中大戶(經(jīng)濟(jì)能人)出了大頭，而且每戶都出資出勞，財(cái)務(wù)和人工都詳細(xì)記錄下來，攻堅(jiān)完之后會(huì)張榜公布。

與“干部拼命干，農(nóng)民冷漠看”的景象不同，梅村形成了“干部帶頭干，農(nóng)民跟著干”的景象，這離不開村落精英的帶動(dòng)示范作用。這種作用具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是村落精英帶頭出資出勞，而不是領(lǐng)取政府的工錢，如此一來，人居環(huán)境治理就是村民自治的事情，而不是政府的行政任務(wù)，農(nóng)民是給自己干活，而不是給政府干活；二是村落精英仍然具有較大的影響力，他們親自帶頭參與人居環(huán)境治理，在村落形成人居環(huán)境治理的強(qiáng)烈氛圍，畫面具有較強(qiáng)的觸動(dòng)性和感染性，能夠帶動(dòng)其他人共同參與人居環(huán)境治理。在農(nóng)村人居環(huán)境治理的過程中，基層政府通過吸納村莊精英，發(fā)揮他們的帶動(dòng)示范作用，極大地提高了農(nóng)民集體的行動(dòng)力。

(三)知識(shí)融合與因地制宜機(jī)制

生活環(huán)境主義理論認(rèn)為，當(dāng)人們采取某種具體的行為時(shí)，是以個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、生活組織(村落等)內(nèi)部的生活常識(shí)、生活組織外部給予的通俗道德三種生活意識(shí)作為各種判斷的知識(shí)依據(jù)[16]。農(nóng)村人居環(huán)境治理屬于生活治理的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)共識(shí)基礎(chǔ)之上的“知識(shí)治理”。不過，農(nóng)民知識(shí)體系并不等同于國(guó)家治理體系，前者具有內(nèi)生性、靈活性、多元性特點(diǎn)，后者具有外生性、固定性、統(tǒng)一性特點(diǎn)[17]。國(guó)家知識(shí)與農(nóng)民知識(shí)具有差異性，如何調(diào)和二者之間的張力是基層政府的重要職責(zé)。當(dāng)?shù)卣植桓愦箝_發(fā)、依托村民自治的原則，促使國(guó)家知識(shí)與農(nóng)民知識(shí)的相互融合。具體而言就是讓農(nóng)民根據(jù)國(guó)家知識(shí)的基本原則制定人居環(huán)境治理的具體標(biāo)準(zhǔn)，而不是單向度植入國(guó)家知識(shí)的具體程序和標(biāo)準(zhǔn)。

案例三：在建設(shè)美麗村灣的過程中，梅村的成功之處是堅(jiān)持因地制宜、不折騰農(nóng)民。美麗村灣建設(shè)要呈現(xiàn)村灣的特色，而不是按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)模式。村灣有塘就沿著池塘打造，有坡就沿著坡打造，有樹就沿著樹打造。美麗村灣建設(shè)需要調(diào)動(dòng)村莊內(nèi)部資源，不能脫離村灣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，農(nóng)村的人居環(huán)境治理不能等同于城市。在農(nóng)村人居環(huán)境治理中，基層政府只是引導(dǎo)農(nóng)民養(yǎng)成干凈整潔的習(xí)慣，而不是過分介入他們的生活細(xì)節(jié)，也不是要把農(nóng)村變成城市生活空間，畢竟農(nóng)民還要開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們的生活節(jié)奏、生活需求不同于城市。

農(nóng)村人居環(huán)境治理是國(guó)家向農(nóng)村輸入的公共服務(wù)，背后配套了國(guó)家知識(shí)的基本要求。如果這些知識(shí)規(guī)則和村莊社會(huì)硬對(duì)接，那么就會(huì)出現(xiàn)“好心辦壞事”問題?；鶎诱穆毮芫褪菍?guó)家的統(tǒng)一性與地方的特殊性有效銜接起來，這就需要基層政府具有較強(qiáng)的政策轉(zhuǎn)化能力，將國(guó)家知識(shí)規(guī)則操作成因地制宜的具體標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)?shù)鼗鶎诱x予了村落理事會(huì)一定的自主權(quán)，而不是單向度地輸入國(guó)家具體的程序和規(guī)則，使得村落理事會(huì)可以依托村民自治導(dǎo)入國(guó)家知識(shí)原則，在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上形成村莊共識(shí)，進(jìn)而因地制宜地制定具體的治理標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)村人居環(huán)境治理的過程中，基層政府通過村民自治達(dá)成知識(shí)融合，因地制宜地開展具體工作，極大地提高了農(nóng)民集體的接受度。

(四)自主服務(wù)與社會(huì)規(guī)制機(jī)制

當(dāng)前，基層服務(wù)型政府建設(shè)往往陷入服務(wù)泛化困境，過度強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)體的服務(wù)，而忽視了服務(wù)背后的規(guī)制權(quán)[18]。農(nóng)村人居環(huán)境治理是重要的公共服務(wù)，特別是后續(xù)的人居環(huán)境維持。不過，在當(dāng)?shù)鼗鶎诱囊龑?dǎo)下，村落理事會(huì)充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的主體性，讓農(nóng)民在人居環(huán)境治理中開展自主服務(wù)行動(dòng)：一是在農(nóng)村人居環(huán)境治理的動(dòng)員階段，村落理事會(huì)組織農(nóng)民形成了自主服務(wù)共識(shí)；二是在農(nóng)村人居環(huán)境治理的集中攻堅(jiān)階段，農(nóng)民根據(jù)個(gè)人資源稟賦自主參與治理；三是在農(nóng)村人居環(huán)境治理的維持階段，村落理事會(huì)安排農(nóng)民自主維護(hù)。當(dāng)農(nóng)村人居環(huán)境治理成為集體內(nèi)部事務(wù)之后，村莊就在農(nóng)民集體共識(shí)的基礎(chǔ)上形成了社會(huì)規(guī)制權(quán)，集體就可以發(fā)揮約束個(gè)體的作用，同時(shí)個(gè)體也可以用集體的名義去制約其他人。

案例四：梅村理事會(huì)會(huì)長(zhǎng)表示，這次人居環(huán)境治理實(shí)現(xiàn)了自主服務(wù)模式，大家共同參與建設(shè)美麗家園，有錢出錢有力出力。美麗村灣建設(shè)好了，每個(gè)人既是服務(wù)員也是監(jiān)督員。每戶不僅要管理好自家的房前屋后，而且還會(huì)每月排班清掃村灣，讓農(nóng)民自主評(píng)判村莊環(huán)境衛(wèi)生清掃情況，發(fā)現(xiàn)誰做的不好都可以直接指出來。以前農(nóng)民都不愿意得罪人，現(xiàn)在這是大家都要做的事，有了村集體的正當(dāng)名義，就可以制約他們了。對(duì)于村里的難纏戶，老百姓都會(huì)說他，他要是實(shí)在不要面子，我們就集體排斥他，動(dòng)員大家不走他家人情，不給他家紅白事幫忙，農(nóng)村總會(huì)有一些手段可以治這些人。

在服務(wù)下鄉(xiāng)的背景下，公共服務(wù)離不開規(guī)制，沒有規(guī)制的公共服務(wù)，終將會(huì)破壞公共服務(wù)。當(dāng)前，基層治理的困境是行政消解自治，村級(jí)組織不斷行政化，公共服務(wù)規(guī)制過于依賴行政資源，而忽視了鄉(xiāng)村社會(huì)資源。然而，中西部農(nóng)村還具有傳統(tǒng)農(nóng)村的基本屬性，仍然保留著社會(huì)內(nèi)生治理資源，像人情、面子、關(guān)系等地方性規(guī)范。只要基層政府對(duì)農(nóng)民進(jìn)行合理引導(dǎo)，組織農(nóng)民進(jìn)行自主服務(wù)，就可以激活地方性規(guī)范，進(jìn)而形成社會(huì)規(guī)制權(quán)。社會(huì)規(guī)制權(quán)遵循著鄉(xiāng)土社會(huì)的公平正義原則，比較契合農(nóng)民捆綁式的權(quán)利義務(wù)觀念[19]，往往對(duì)村莊的“釘子戶”更加具有約束力。在農(nóng)村人居環(huán)境治理的過程中，基層政府通過組織農(nóng)民形成集體共識(shí)，激活地方性規(guī)范形成社會(huì)規(guī)制權(quán)，理順了農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也制約了村莊的“釘子戶”行為。

四、農(nóng)村人居環(huán)境治理的實(shí)踐效能

當(dāng)?shù)氐摹懊利惔鍨辰ㄔO(shè)”是農(nóng)村人居環(huán)境治理的有效形式，其核心是激活了村民自治，樹立了農(nóng)民的主體性，將國(guó)家的“硬規(guī)則”以柔性的方式導(dǎo)入農(nóng)民生活實(shí)踐。這種模式是花小錢辦大事，而且辦好了大事，取得了良好的治理效果。

第一，提高了農(nóng)村人居環(huán)境治理的效率。當(dāng)前，各地都在大力推進(jìn)人居環(huán)境治理行動(dòng)，實(shí)踐中時(shí)常看到“干部拼命干，農(nóng)民冷漠看”景象，久而久之連村組干部都失去了積極性。當(dāng)?shù)卣侠碓O(shè)置了村落理事會(huì)，在政府引導(dǎo)和精英吸納的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民有效地組織起來了。如此一來，農(nóng)村人居環(huán)境治理就從“國(guó)家的事”變成農(nóng)民“自己的事”，村集體就可以動(dòng)員農(nóng)民積極參與人居環(huán)境治理，而且還可以憑借村集體的名義制約“釘子戶”行為。農(nóng)村人居環(huán)境治理有了群眾基礎(chǔ)之后，村莊就出現(xiàn)了集體參與治理的熱烈氛圍，極大地提高了人居環(huán)境治理的效率。據(jù)梅村包村干部講，農(nóng)民被動(dòng)員起來之后，人多力量大干活也快，他們共同勞動(dòng)了七天七夜，就完成了拆除破舊老房、清理村灣垃圾等攻堅(jiān)行動(dòng)。

第二，降低了農(nóng)村人居環(huán)境治理的成本。在農(nóng)村人居環(huán)境治理中，基層政府需要配套服務(wù)資金，但是中西部基層政府的財(cái)政資源總體上比較匱乏。政府主導(dǎo)下的農(nóng)村人居環(huán)境治理全靠政府財(cái)政兜底，而且村莊“釘子戶”還會(huì)損耗政府財(cái)政資源，有的基層政府甚至要負(fù)債搞人居環(huán)境治理。不同于政府兜底的高成本治理模式，當(dāng)?shù)卣峁┝艘环N低成本的農(nóng)村人居環(huán)境治理模式。一方面，當(dāng)?shù)卣植桓愦箝_發(fā)原則，農(nóng)村人居環(huán)境治理的總體資源需求不大，基層政府可以將有限的資源用到實(shí)處，比如交通局投資300萬修了一條3～4公里道路，解決農(nóng)民出行不便的難題；另一方面，基層政府有效調(diào)動(dòng)了村莊內(nèi)生資源，村落理事會(huì)動(dòng)員農(nóng)民積極籌資籌勞，后期的人居環(huán)境維持也是自主服務(wù)，極大地減輕了基層政府購(gòu)買服務(wù)的負(fù)擔(dān)，比如農(nóng)業(yè)農(nóng)村局只需投資3萬元購(gòu)買垃圾桶和清掃工具。

第三，增強(qiáng)了國(guó)家介入農(nóng)民生活的合法性。農(nóng)村人居環(huán)境治理事關(guān)農(nóng)民的切身利益，但是基層政府與分散化的農(nóng)民直接對(duì)接成本很高，往往傾向于采取形式主義和策略主義進(jìn)行應(yīng)對(duì)，這就難免會(huì)折騰農(nóng)民和損害農(nóng)民的正當(dāng)利益。當(dāng)基層政府不能有效解決農(nóng)民的具體問題時(shí)，農(nóng)民就會(huì)心存怨氣甚至做出反抗舉動(dòng)，干群關(guān)系就會(huì)變得緊張起來，國(guó)家的好心在基層變成了壞事。當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人居環(huán)境治理的核心是激活村民自治，能夠及時(shí)了解和整合農(nóng)民需求，有效動(dòng)員農(nóng)民自主建設(shè)美麗家園。在農(nóng)村人居環(huán)境治理過程中，基層政府不僅改變了農(nóng)民的思想觀念，同時(shí)也尊重了農(nóng)民的生活實(shí)踐，成功將國(guó)家的“硬規(guī)則”以柔性的方式導(dǎo)入農(nóng)民生活實(shí)踐。經(jīng)過這場(chǎng)人居環(huán)境治理行動(dòng)，當(dāng)?shù)氐母扇宏P(guān)系變得比較和諧，也增強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)基層政府的信任度，希望基層政府進(jìn)一步指導(dǎo)美麗村灣建設(shè)。

五、結(jié)論與討論

近年來，國(guó)家高度重視農(nóng)村人居環(huán)境治理，將其作為了基層政府的重點(diǎn)工作。農(nóng)村人居環(huán)境治理是要變革農(nóng)民生活樣態(tài)，構(gòu)成了農(nóng)民美好生活需要的重要內(nèi)容，如何有效推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理成為基層政府的重要議題。不同于行政主導(dǎo)的治理模式，湖北省梅村開展的“美麗村灣建設(shè)”采用的是“行政引領(lǐng)自治”模式，其核心是激活村民自治，樹立農(nóng)民的主體地位，將國(guó)家的“硬規(guī)則”以柔性方式導(dǎo)入農(nóng)民生活實(shí)踐。在實(shí)際的運(yùn)行過程中，通過建構(gòu)思想引導(dǎo)與民主協(xié)商機(jī)制、精英吸納與帶動(dòng)示范機(jī)制、知識(shí)融合與因地制宜機(jī)制以及自主服務(wù)與社會(huì)規(guī)制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家要求與社會(huì)實(shí)際的統(tǒng)一。這種治理模式在實(shí)踐中取得了良好的人居環(huán)境治理效果，為農(nóng)村人居環(huán)境治理提供了一條可行路徑。

農(nóng)村人居環(huán)境治理是農(nóng)民對(duì)美好生活的追求，但是農(nóng)民美好生活需要不是抽象的，不能超越農(nóng)民生活實(shí)踐的發(fā)展階段。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洗禮下，城鄉(xiāng)要素正在不斷融合，但是中西部農(nóng)村仍然具有傳統(tǒng)農(nóng)村的屬性，并不能完全等同于城市生活單元[20]。在這種農(nóng)村屬性下，農(nóng)民生活實(shí)踐具有總體性、關(guān)系性和特殊性等基本特征，這就決定了村莊依然存在相應(yīng)的自治需求。依托村民自治組織和動(dòng)員農(nóng)民，讓農(nóng)民成為人居環(huán)境治理的主體，自主創(chuàng)造自己的美麗家園。梅村經(jīng)驗(yàn)表明，村落共同體依然存在一些剩余社會(huì)資本，一是還有長(zhǎng)期在村生活的老黨員、老干部等老年精英，二是諸如面子、人情等熟人社會(huì)資源并未完全消失，這些潛在的治理力量和治理資源需要得到激發(fā)和調(diào)動(dòng)，為基層政府激活村民自治提供重要基礎(chǔ)。

當(dāng)前，中西部基層政府投入了大量的人力財(cái)力物力，積極推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理，極大地改善了農(nóng)村人居環(huán)境樣態(tài)，但是也引發(fā)了一系列的治理問題。其一是社會(huì)責(zé)任國(guó)家化，基層政府在嚴(yán)格的考核體系下失去了自主性，只能包辦替代和承擔(dān)無限責(zé)任；其二是混淆了城鄉(xiāng)性質(zhì)，上級(jí)按照城市生活標(biāo)準(zhǔn)打造農(nóng)村，基層政府陷入過密化治理困境。因此，要調(diào)整農(nóng)村人居環(huán)境治理的考核方式，賦予基層政府一定的自主權(quán)，讓基層政府因地制宜地開展工作?；鶎诱辛俗灾鳈?quán)之后，就可以依托村民自治，與農(nóng)民形成新的關(guān)聯(lián)模式。一是合理劃分基層政府與農(nóng)民的責(zé)任邊界，基層政府的職責(zé)是引導(dǎo)和指導(dǎo)，農(nóng)民要承擔(dān)自主建設(shè)美麗家園的責(zé)任；二是調(diào)整治理資源的分配方式，農(nóng)民力所能及的事由農(nóng)民自主配置資源，比如衛(wèi)生清掃、道路清理等，農(nóng)民能力之外的事由基層政府配置資源，比如垃圾清運(yùn)、修路等。