縣域治理體系剛性化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性

馮 川

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、縣鄉(xiāng)關(guān)系與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性

中國的國家治理向來面臨體制一統(tǒng)性與地方治理有效性的矛盾[1]，因此需要不斷通過收權(quán)與放權(quán)動態(tài)調(diào)整的方式處理中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方自主性的關(guān)系，以達到發(fā)揮中央與地方“兩個積極性”的目的。地方自主性的概念來源于斯考切波有關(guān)“國家自主性”的論述。斯考切波認為國家是一套具有自主性的結(jié)構(gòu)，“這一結(jié)構(gòu)具有自身的邏輯和利益，而不必與社會支配階級的利益和政體中全體成員群體的利益等同或融合”[2]。

縣鄉(xiāng)關(guān)系是中央與地方關(guān)系或國家與社會關(guān)系在基層治理領(lǐng)域的投射。國家治理層面收權(quán)與放權(quán)的動態(tài)調(diào)整反映在縣域基層治理層面，表現(xiàn)為縣級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的約束性與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性的矛盾關(guān)系。作為地方自主性在基層治理層面的具體呈現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性在本質(zhì)上就是作為行動主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)自身利益訴求而采取行動的組織自主性[3]，具體而言即“治理主體實際權(quán)限的伸縮性以及選擇空間的彈性化”[4]，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)“超越各種政治和行政力量的制約，用自己的偏好去實現(xiàn)其特定行政目標”[5]的自主行動能力。

不同于計劃經(jīng)濟體制下權(quán)威主義的“命令—服從”型縣鄉(xiāng)關(guān)系[6]，許多學(xué)者通過建立“上下級博弈”“選擇性執(zhí)行”[4]“討價還價”“策略主義”[7]和“共謀”[8]等政府上下級互動模型，論證改革開放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性的強化。不過另有一些學(xué)者則通過闡述政府內(nèi)部運行過程中存在的壓力勢能、權(quán)力勢能和政治勢能，論證鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性仍然受到縱向政府間壓力型體制[9]、委托方對代理方的考核控制[10]、目標管理責任的限制[11]，以及橫向政府間政治競爭的支配[12]。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性與鄉(xiāng)鎮(zhèn)受控性這一對同時存在的悖論性關(guān)系，有學(xué)者強調(diào)二者之間的對立性，認為行政權(quán)向縣一級集中化配置的增強必然縮限鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地制宜的自主性空間，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性空間的擴增又必然引致政策執(zhí)行的失控和偏離[13]。與此相反，另有一些學(xué)者則強調(diào)二者之間在實踐過程中達成耦合關(guān)系的可能性，指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍能在諸多外在體制結(jié)構(gòu)的制約之下發(fā)揮自主性的積極作用[14]，形成“約束型自主”的政府行為狀態(tài)[15]。

事實上，隨著國家與農(nóng)民關(guān)系在農(nóng)村稅費改革以后從“汲取型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”，國家將大量資源輸入鄉(xiāng)村，帶來基層政權(quán)結(jié)構(gòu)與基層治理工作的重大調(diào)整。在縣鄉(xiāng)關(guān)系方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性受到相比于上述既有研究更加強有力的約制性力量，這是因為以將國家資源下鄉(xiāng)納入更規(guī)范化的制度框架為目的，指標管理精細化、考核手段技術(shù)化、監(jiān)督問責密集化成為資源下鄉(xiāng)的伴生物。而更重要的是在此過程中，代表國家的縣級職能部門為了在保證下鄉(xiāng)資源安全的同時達到推卸責任[16]、突出部門重要性和對工作重視的目的，通過針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督檢查和考核評比，將標準和要求提升到超越常規(guī)要求的程度。有學(xué)者將新時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在自上而下強大約制之下的運行機制歸納為“多中心工作模式”[17]。這些研究無一例外地指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行邏輯已經(jīng)脫離原先以簡約治理為特征的單一中心工作模式，縣域治理體系愈益剛性化。

與“自主性”這一概念相反，所謂“治理體系剛性化”即治理主體進入喪失其行動伸縮性以及彈性選擇空間的治理狀態(tài)。不少學(xué)者指出，剛性化的治理體系徹底排除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)“約束型自主”的可能性，因為剛性化意味著對任何討價還價空間和變通可能性的清除，其結(jié)果是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)對靈活性和柔韌性的徹底喪失[18]。但是筆者在河南南部地區(qū)的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在剛性化的縣域治理體系之下運作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，卻在執(zhí)行政策、動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理諸方面仍具有充分自主性的悖論性現(xiàn)象。不同于既有研究所謂“約束型自主”中鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對于縣一級的被動地位，在剛性化縣域治理體系之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻可能借由對縣一級行政意志的主動依附而爭取自主性。這在已有的理論視角中還未得以充分解釋，更無相關(guān)經(jīng)驗研究涉及，本文進行分析和探討的價值與意義也正在于此。

本文將剛性化縣域治理體系之下鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭取而來的自主性稱為“依附性自主”。如果說“約束型自主”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在各種縣級行政意志的約束條件之外尋找自主空間，那么“依附性自主”則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過對縣級行政意志的主動依附而再造自主空間。本文基于2020年12月對河南Q縣S鎮(zhèn)為期20天的實地調(diào)研，首先闡述縣域治理體系剛性化的主要表現(xiàn)，進而呈現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性從“約束型自主”到“依附性自主”的轉(zhuǎn)換邏輯，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何在對縣級行政意志的高度依附狀態(tài)下再造自主空間，最后揭示在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“依附性自主”之下可能存在的治理風(fēng)險。S鎮(zhèn)位于Q縣東南部，鎮(zhèn)域面積147平方公里，總?cè)丝?.71萬，下轄24個村(居)委會，耕地面積15萬畝，是典型的平原農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)。兩條高速公路、一條高速鐵路和一條省道十字貫通交匯于此，交通四通八達，擁有吸引本地能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的良好區(qū)位條件。

二、縣域治理體系的剛性化

稅費時期，S鎮(zhèn)政府的工作事務(wù)主要面向以熟人社會或半熟人社會為特征的村莊。利用非正式資源以較低治理成本和靈活多樣的治理方式，自主回應(yīng)細小瑣碎的基層治理事務(wù)，是以S鎮(zhèn)為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基本特征。國家權(quán)力和各項制度的觸角雖已延伸到鄉(xiāng)村，但實際上對基層組織的監(jiān)督與約束仍顯力不從心，或有時亦有意選擇模糊性政策作為治理手段，為基層組織因地制宜執(zhí)行政策留下“約束型自主”空間，即基層組織行為在發(fā)展經(jīng)濟的前提下具有相當?shù)碾S意性、短期性和變通性。非制度化的問題解決方案，意味著一系列個案化、在地化、特殊主義的問題解決方式，以及許多嵌入地方社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與地方規(guī)范中的柔性談判、妥協(xié)與適應(yīng)性治理邏輯。

黨的十八屆三中全會以來，在“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”明確成為全面深化改革的總目標之后，中央政府將基層治理納入規(guī)范化制度框架的治理意圖更為急切，通過建立大量精細化、指標化、技術(shù)化的考核體系和更為密集的督查問責制度，全面強化對基層的行政控制。經(jīng)過中央政府對行政權(quán)配置結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“約束型自主”空間正面臨系統(tǒng)性逼仄，縣域治理體系的剛性化特征愈加明顯。

(一)從“單中心工作”到“多中心工作”

所謂中心工作，意指基層政權(quán)的行政行為在一段時間內(nèi)圍繞某一個工作中心展開[19]。成為中心工作的事務(wù)，通常具有政治任務(wù)的屬性。由于中心工作往往具有綜合性和緊迫性，行政科層制難以妥善應(yīng)對，在縣域治理體系中需要運用壓力機制、動員機制和行政包干制等方式加以落實。作為黨政統(tǒng)合制運作的一種工作模式，中心工作長久以來都是以“單中心工作模式”展開。毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》一文中就指出：“在任何一個地區(qū)內(nèi)，不能同時有許多中心工作，在一定時間內(nèi)只能有一個中心工作?！盵20]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接中心工作的人力、物力和能力有限，而中心工作畢竟需要通過統(tǒng)籌重組各條線部門的專業(yè)分工，以運動式的方法在短時間內(nèi)加以完成，屬于各條線本職工作之外的非常規(guī)事務(wù)。只有“單中心工作模式”才能最大限度地突顯中心工作的重要性、區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的輕重緩急，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)最大限度地調(diào)配各類資源，集中力量完成中心工作任務(wù)，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“疲于奔命”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作內(nèi)容方面的“約束型自主”主要來源于單中心工作模式。在“單中心工作模式”之下，縣級職能部門的工作一般不會被納入中心工作的范疇。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)的私人關(guān)系，以及部門項目資源，是彼時縣級職能部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動工作的主要方式。該模式對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的最大意義在于明確每一個時期的優(yōu)勢工作與底線工作、實事與虛事。優(yōu)勢工作主要用于突出地方性的治理特色和“亮點”，底線工作則用于補齊地方性治理短板；社保和醫(yī)保辦理等一般被劃分為與民生緊密相關(guān)的實事，而與黨建和宣傳相關(guān)的事務(wù)則一般被列為虛事。優(yōu)勢工作和實事一般會與績效考核中的重要工作相呼應(yīng)，體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對重要工作的自主細化和操作。在此約束之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便擁有駕馭和掌控政府組織整體工作節(jié)奏的自主性，依照自身的邏輯和利益，主次分明地配置注意力、選擇治理力量的投入強度。

在剛性化的縣域治理體系下，中心工作表現(xiàn)出從“單中心工作模式”向“多中心工作模式”的擴大化傾向。近年來，以脫貧攻堅、生態(tài)文明建設(shè)為代表的中心工作愈益具有綜合性，縣域中心工作的推動主要通過設(shè)置由分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組，由特定牽頭部門負責中心工作的具體調(diào)度。中心工作的綜合性為牽頭部門數(shù)量的膨脹提供了包容性空間，而各牽頭部門都圍繞本部門的中心工作展開對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行過程中注意力分配的爭奪。其結(jié)果便是，縣級職能部門的角色逐漸從職能履行主體轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)、調(diào)度主體，不斷泛化的縣域中心工作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來持續(xù)膨脹的治理任務(wù)和治理壓力，大幅度壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地制宜調(diào)整政策目標與執(zhí)行方式、根據(jù)任務(wù)的輕重緩急分配注意力的自主性。激增的治理任務(wù)大有超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負載能力之勢，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作高度依附于擴大化的縣域中心工作安排。

(二)從“選擇性執(zhí)行”到“機械化執(zhí)行”

地方政府選擇性執(zhí)行中央政策，是地方?jīng)Q策自主權(quán)和地方自主性的典型表現(xiàn)。當然對于中央權(quán)威的統(tǒng)一性而言，過于強調(diào)地方?jīng)Q策自主權(quán)和地方自主性，就會使政策執(zhí)行出現(xiàn)地方主義偏向的風(fēng)險，以至于“政令不出中南海”?？h域治理對政策的選擇性執(zhí)行，只有以落實中央或上級政策為目標，以創(chuàng)造性地結(jié)合中央或上級要求與地方實際情況為前提，才能有效提升國家治理效能。中國是一個縱向行政層級較多的單一制國家，在信息傳播技術(shù)較為落后的年代，政策在自上而下向基層傳遞的過程中，難免遭遇政策信息因多層級過濾而損耗失真的問題，客觀上造成基層政權(quán)對上級政策的選擇性執(zhí)行。不過在信息傳播技術(shù)飛速發(fā)展的現(xiàn)代治理情境下，政策信息向下傳遞過程中已經(jīng)基本不存在導(dǎo)致?lián)p耗失真的技術(shù)問題，上級的任何政策都可以原原本本地傳達到行政科層體制的末端。

在此情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作意志方面的“約束型自主”主要來源于兩個方面。第一，推動政策落地的目標管理責任制具有突出的結(jié)果導(dǎo)向性，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇性執(zhí)行與最終結(jié)果直接相關(guān)的政策而忽略不涉及“一票否決”的其他政策提供了自主空間。只要能夠完成工作任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就能獲得充分的自主權(quán)。第二，縣一級保留了大部分非重點政策中對目標和規(guī)范界定的相對粗糙性。這些具體化和細化程度較低的政策傳遞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)當然擁有充分的自主性以應(yīng)對具有高度彈性的政策，根據(jù)差異化的地方實際情況選擇性地落實政策。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然表征著國家政權(quán)向基層的延伸，作為國家正式權(quán)力體系的末端組織而具有一定的“科層化”面向，但是由于面對不規(guī)則的村莊社會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運作并不完全遵循科層制邏輯，在機構(gòu)設(shè)置、人事匹配和治理目標調(diào)整等方面具有高度靈活性和自主性。

然而近年來，在剛性化的縣域治理體系下，縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作過程愈益趨向于規(guī)范化、精細化管理，縣鄉(xiāng)關(guān)系的科層化特征愈益凸顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策執(zhí)行意志基本脫離了與村莊社會相互對話進而取得相互理解的互動空間。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能按毫無彈性可言的標準程序和規(guī)則而機械執(zhí)行上級政策，單向度追求程序性和正當性的提高，而不是根據(jù)屬地的特殊性而進行創(chuàng)造性的政策轉(zhuǎn)換和再生產(chǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行的機械化，其本質(zhì)即是縣鄉(xiāng)關(guān)系的深度科層化，這必然伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作意志對縣級政府意志的高度依附。

(三)從“達標式考核”到“頂格化考核”

最初作為提高工商企業(yè)運行效率和經(jīng)營效益技術(shù)手段的考核評估，在20世紀70年代成為西方政府提高政府運行效率、公共服務(wù)質(zhì)量和公眾滿意度的重要機制，并于20世紀80年代引入我國，成為政府改革行政管理體制的重要治理工具[21]。在縣域治理場景中，考核評估是縣級政府按照一定標準測量和評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)對行政任務(wù)執(zhí)行和落實情況的一種管理方式?？己藱?quán)，即是縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政控制權(quán)，因為考核項目、分值權(quán)重、項目細化程度等等，決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的注意力分配方向和治理力量的投入強度，而以考核得分為參照的通報排名制度也是可發(fā)揮激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)高效工作作用的賦壓機制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作強度方面的“約束型自主”主要來源于達標式考核。在黨的十八大召開以前，縣級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合考核內(nèi)容總體較少，考核內(nèi)容之間的賦分差距較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)賦分情況很容易區(qū)分出重要工作、一般工作和不重要工作，其中重要工作在整個賦分體系中起到規(guī)定達標底線的作用。在突出重點工作、明確一般工作和不重要工作的分值體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作只要達到重點工作中各子項的量化硬性指標，將主要治理力量投入到分值較高的子項工作上，就可以在綜合考核中總體達標。因為其他工作的分值太小，得分或失分都無法撼動鄉(xiāng)鎮(zhèn)在綜合考核中分數(shù)的總體格局。由于可以通過完成底線達標式的考核任務(wù)而“一俊遮百丑”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可以自主協(xié)調(diào)綜合考核項目的完成方式，利用粗糙指標留下的自主空間尋找工作的突破口。

為了進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理規(guī)范化，縣級政府在為鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置高度細密的指標化考核體系之外，更采用按照上限進行管理的理念與操作模式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行頂格化管理。所謂“頂格化”通常體現(xiàn)在按照理想狀態(tài)設(shè)置高標準的政策目標，以及參照“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”的標準對政策的完成速度和完成方式作出考核要求[22]。如果說之前的達標式考核運用的是底線思維，那么考核標準的頂格化則運用的是極端化思維。頂格化標準參照的是理想狀態(tài)，即一種懸浮于治理現(xiàn)場實際情況的無菌環(huán)境，這意味著上級政府制定的程序規(guī)范已然取得優(yōu)先于屬地管理復(fù)雜環(huán)境的政治性地位，而這也正是上級政府壓力傳導(dǎo)合法性的外在表征。

在剛性化的縣域治理體系下，考核標準頂格化在S鎮(zhèn)的治理工作中主要體現(xiàn)在兩個方面：一是過程進度考核的指標體系不但高度細密，而且按照最快速度、最高標準和最嚴要求設(shè)定任務(wù)完成期限；二是對于任何小概率事件的發(fā)生都采取“零容忍”的態(tài)度設(shè)置“一票否決”的考核要求。相比于目標管理責任制之下考核的結(jié)果導(dǎo)向性，近年來縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的過程導(dǎo)向性考核越來越多。過程導(dǎo)向性的考核，原本旨在倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)在權(quán)力運行方面更加注重程序的規(guī)范性和合法性，確?；鶎又卫淼暮戏ㄐ?。在基層維穩(wěn)的要求下，任何小概率事件的“零容忍”事實上延續(xù)了基層治理中由來已久的“不出事邏輯”。

(四)從“鄰級間督查”到“跨級督查”

在鄰級間督查中，監(jiān)督者與被監(jiān)督者只是單純的二者間關(guān)系。相對于跨級督查而言，鄰級間督查更容易常規(guī)化和制度化，不但不會出現(xiàn)暗訪和抽檢的督查模式，反而還會融入保護性色彩，使督查在監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間形成雙向互動的情境依存范式，以至于督查的結(jié)果以及對結(jié)果的運用方式不單單取決于監(jiān)督者一方的單向度監(jiān)督行為。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作解讀方面的“約束型自主”主要源于鄰級間督查，因為鄰級間督查使最終的督查結(jié)果以及對結(jié)果的運用方式與被監(jiān)督者對監(jiān)督者的印象控制權(quán)和被監(jiān)督者對問題的解釋權(quán)建立了高度關(guān)聯(lián)，作為被監(jiān)督一方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因而有可能以較小的風(fēng)險責任因地制宜地自主選擇工作的推進方式。該現(xiàn)象之所以能夠形成，是因為縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往共處于同一張社會關(guān)系網(wǎng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與分管督查的縣級干部之間極易形成共情關(guān)系甚至共謀關(guān)系。畢竟推動行政工作最終得到落實的政策執(zhí)行主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“嚴管”的同時，也有“厚愛”的可能，保護鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作積極性是縣級政府不得不考慮的。由于鄰級間關(guān)系緊密，鄰級間督查就會賦予監(jiān)督更多柔性化的情感溫度。

在剛性化的縣域治理體系下，跨級督查日益頻繁，比如原本屬于環(huán)保等業(yè)務(wù)部門工作的秸稈禁燒和火點處置，如今成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府負責落實的市委市政府環(huán)保管控措施之一。相比于鄰級間督查，跨級督查更容易加劇督查過程的單向化，即在整個督查過程中不再存在監(jiān)督者與被監(jiān)督者的互動。畢竟監(jiān)督者開展督查的目的，不是為了對被監(jiān)督者進行指導(dǎo)，通過政治溝通的互動過程促進問題的共同解決，而是將督查自我目的化，因為督查本身就蘊含監(jiān)督者的直接利益。監(jiān)督者往往對被監(jiān)督者進行有錯推定，而被監(jiān)督者對監(jiān)督者的督查標準沒有任何政治溝通的余地，也沒有對督查結(jié)果合理性的爭辯空間和申訴渠道。如果說鄰級間督查顯示的是實質(zhì)正義，那么跨級督查就側(cè)重于顯示對上級的政治態(tài)度，展現(xiàn)的是博弈的邏輯。比如省或市一級對鎮(zhèn)工作進行考評，此時鎮(zhèn)的工作就不僅僅代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身，更代表整個縣。由于體制并非下管兩級，縣一級在市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的跨級督查中無法做到超然于外。省市跨級督查鄉(xiāng)鎮(zhèn)，相當于通過縣一級向鄉(xiāng)鎮(zhèn)施壓，而縣一級則成為進一步放大壓力的重要環(huán)節(jié)。為了避免鄰級包庇之嫌，縣一級往往會加重對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的處罰。雖然處罰力度可大可小，但縣一級為了推卸責任以自保，就會將處罰力度加大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則完全沒有對相關(guān)問題做出解釋和說明的空間，對于處罰責任只能“照單全收”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)對工作狀況的解讀權(quán)或解釋權(quán)，是監(jiān)督下鄉(xiāng)強力推動鄉(xiāng)村治理規(guī)范化、制度化的背景之下[23]鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性的最后保障。因為對督查發(fā)現(xiàn)的問題進行解讀，事實上是對問題進行情景化還原的過程，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在上級頂格化考核標準之下化解自身政策執(zhí)行合法性風(fēng)險的最后手段。督查過程單向化導(dǎo)致監(jiān)督者壟斷了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作狀況的解讀權(quán)，這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主行動將承擔極大的政治風(fēng)險，依附于縣級規(guī)定而亦步亦趨地行動反而最安全。

三、“依附性自主”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性的再造策略

縣域治理體系剛性化通過行政權(quán)的向上集中以及自上而下的多種約束機制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本全面喪失了自主性。然而越來越多缺乏彈性的“約束”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“約束型自主”空間的大肆擠壓，卻未必意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性的完全消失。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部為了爭取進一步的晉升空間，即使在縣域治理體系剛性化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對縣級政府的依附性日益強化的情況下，仍會采取各種策略再造鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性，本文將此種在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的努力下再造的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性，稱為“依附性自主”。如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“約束型自主”存在于自上而下的約束之外有限的自主選擇空間，那么近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“依附性自主”則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在約束之外基本喪失選擇空間之后，通過主動依附于縣級行政意志和政策規(guī)范標準而創(chuàng)生的自主性。

若將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“依附性自主”與“約束型自主”進行比較(見表1)，可以發(fā)現(xiàn)：“約束型自主”狀態(tài)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主空間存在于科層體制的諸種約束之外，或者說存在于科層體制的剩余空間之中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常將此自主空間用于回應(yīng)基層社會治理的基本需求，對國家政策進行因地制宜的在地化轉(zhuǎn)換。當然也不排除鄉(xiāng)鎮(zhèn)有可能借因地制宜之名、行地方主義之實。這也正是縣域治理體系剛性化隨資源下鄉(xiāng)而來的原因?！耙栏叫宰灾鳌睜顟B(tài)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主空間則寓于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對縣級政府的依附性之中，或者說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以對縣級政府的主動依附為手段，采取諸種策略在依附之中創(chuàng)生自主空間。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常將此自主空間用于優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)對上級政策的執(zhí)行方式，回應(yīng)科層體制內(nèi)的國家治理需求。

表1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)“約束型自主”與“依附性自主”的比較

(一)高度動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部

擴大化的中心工作使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作內(nèi)容高度依附于縣級行政意志，因此與其被迫反復(fù)動員有限的行政資源，不如主動依附“多中心治理模式”的政策執(zhí)行需求，在如何高度動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的問題上開辟自主空間。

首先，是個人情感動員。只有大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通干部都能發(fā)揮其主體性積極參與到擴大化的中心工作中去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能重新獲得自主性。而普通干部積極配合“多中心治理模式”的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的個人情感動員。根據(jù)S鎮(zhèn)的工作經(jīng)驗，個人情感動員有如下幾種工作方式：第一，領(lǐng)導(dǎo)帶頭，促成班子團結(jié)。領(lǐng)導(dǎo)班子成員相互配合默契，才能以上率下，激發(fā)普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作熱情。領(lǐng)導(dǎo)親自示范帶頭，整合和激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)班子的工作主動性極為重要。比如S鎮(zhèn)普通干部評價鎮(zhèn)委書記“以工作為主，以大局為重，沒有私心雜念”，“每天一大早親自組織晨會，總結(jié)工作、布置任務(wù)”(訪談記錄CYM20201218)；人大主席則是帶頭值班、遵守機關(guān)管理辦法，“出差前必定申請批假”(訪談記錄LZY20201218)。第二，領(lǐng)導(dǎo)能干，形成感召認同。要讓普通干部發(fā)揮其主動性，就必須讓其認同和信服領(lǐng)導(dǎo)。如果認同度不高，普通干部就會消極被動，“領(lǐng)導(dǎo)讓你走一步，你就走一步都不錯了”(訪談記錄WZQ20201214)。相反，如果建立了對領(lǐng)導(dǎo)的高度認同，那么“領(lǐng)導(dǎo)讓你走一步，你自己就有了主體性去想辦法，走三步而且不走錯”(訪談記錄WZQ20201214)。普通干部對領(lǐng)導(dǎo)的認同度，一是來源于領(lǐng)導(dǎo)魄力、領(lǐng)導(dǎo)能力、旺盛精力等領(lǐng)導(dǎo)個人的卡里斯馬特質(zhì)，二是來源于領(lǐng)導(dǎo)任上的政績貢獻。在外地人對本地的贊揚以及縣領(lǐng)導(dǎo)的表彰下，普通干部即使投入于“多中心工作”也能產(chǎn)生成就感、自豪感和確定感。第三，領(lǐng)導(dǎo)親民，營造家庭氛圍。領(lǐng)導(dǎo)若要凝聚普通干部的人心，就必須借助私人關(guān)系與普通干部打成一片，在與他們建立工作關(guān)系之外和他們交朋友，“別頤指氣使，而要和和氣氣”(訪談記錄CYM20201218)。

其次，是團隊氛圍動員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部并不是只有綜合性的總體動員，還有展現(xiàn)為束狀結(jié)構(gòu)的歸口管理機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作往往是“上面千條線，下面一根針。下去一籠統(tǒng)，上來再分工”(訪談記錄ZL20201219)?！翱凇笔青l(xiāng)鎮(zhèn)組織架構(gòu)因事重組的基本單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以歸口管理為一種歸屬清晰、面向具體事務(wù)的團隊組織模式，形塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層體制內(nèi)部的任務(wù)分配體系與工作動員秩序，其中也滲透著一定程度的非正式情感、面子、關(guān)系等社會動員機制。由此，權(quán)力與社會的相互交織為鄉(xiāng)鎮(zhèn)注入社會性支配體系，進而形成彌合身份等級和部門邊界區(qū)隔的“科層社會”。S鎮(zhèn)分了14個小口(1)涉及安全生產(chǎn)、衛(wèi)生健康、教育、公共文化、食品藥品、社會救助、社會保險、社會公共法律服務(wù)、農(nóng)村集體土地征收服務(wù)項目、生態(tài)環(huán)境、戶籍管理等方面。，每一個“口”由一名直接有業(yè)務(wù)關(guān)系的副鎮(zhèn)長負責管理，作為“分管領(lǐng)導(dǎo)”帶領(lǐng)幾名中層干部，成為一個工作團體。同屬于一個“口”的中層干部與副鎮(zhèn)長可以“稱兄道弟”，一些中層干部說“他們都是老大哥一樣的”(訪談記錄CYM20201218)。同時，中層干部基本居住于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府旁邊的家屬樓，形成了類似熟人社會的生活空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員規(guī)模小、生活工作軌跡高度重疊的特征，形成了中層干部的面子意識，演化為內(nèi)生性社會動員機制，讓中層干部因害怕被通報而不怠慢工作。

最后，是人事調(diào)度動員。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的說法，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能不能動起來，要看書記、鎮(zhèn)長個人會不會當家、配置有限資源。兵熊熊一個，將熊熊一窩”(訪談記錄ZWF20201223)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干部群體中當然“有做的、有看的、有調(diào)皮搗蛋的、有喝倒彩的”(訪談記錄LZY20201218)。但是如果領(lǐng)導(dǎo)善于協(xié)調(diào)部門之間的用人安排，將人員與事務(wù)的關(guān)系調(diào)配公平、通過上黨課管住釋放負能量的人，普通干部就沒有怨言，更容易齊心聚力。在中國的科層體制中，各級組織機構(gòu)的運行必須遵守“三定方案”，即定職能、定機構(gòu)和定編制。“三定方案”構(gòu)成治理體制內(nèi)部的權(quán)責配置和資源分配的基本框架。而為了達成對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的高度動員，“混編混崗”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事調(diào)度動員的常用策略?！盎炀帯币馕吨蚱凄l(xiāng)鎮(zhèn)干部的身份邊界、夷平“管理人員”與“辦事人員”的區(qū)隔，“混崗”則意味著打破科層體制中部門和機構(gòu)的職能邊界限制?！盎炀幓鞃彙笔亲畲蠡萌藛T、抑制官僚膨脹、減少人員冗余的方式，能夠有效控制行政科層體系內(nèi)部的耗散結(jié)構(gòu)，動態(tài)匹配人與事。在“編不到人”的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可以對人員進行調(diào)動協(xié)調(diào)和整合使用，以“不留閑人”為原則制造公平，消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部內(nèi)部工作積極性的“二八定律”，解決動態(tài)調(diào)整過程中的人事不匹配。按照“因人定崗”“按特長調(diào)整崗位”“按工作重心臨時調(diào)配”等人事安排原則，以及每天召開晨會布置新任務(wù)和變化后任務(wù)的工作方式，都是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)的自主重新組織，將人員靈活有效地編織進流動的“多中心工作模式”里。

(二)深度解讀拓展政策方向

剛性化的縣域治理體系使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作意志和對工作的解讀權(quán)都高度依附于縣級政府，因此在深度解讀政策的基礎(chǔ)上揣測縣級政府的工作意志，沿著政策方向進一步拓展延伸，就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)依附性自主空間的另一種創(chuàng)生方式。

根據(jù)S鎮(zhèn)的工作經(jīng)驗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)拓展延伸政策方向的方式大致可分為兩類：一類是“向前多走幾步”，另一類是“超前多走幾步”。當然拓展延伸政策方向的前提是將政策和縣級政府的工作意志解讀到位，考驗的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的政治敏銳性和政策把握能力。畢竟，只有在明晰了政策定位和邊界的基礎(chǔ)上，才能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)喪失對工作的解讀權(quán)的情況下將政策執(zhí)行風(fēng)險最小化，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性的創(chuàng)生不發(fā)生偏移和越線。

“向前多走幾步”即遵從政策邏輯，在已確定的政策內(nèi)容基礎(chǔ)上，進一步添加配套內(nèi)容。對配套內(nèi)容的添加過程，表面上高度依附于政策規(guī)定，實則為鄉(xiāng)鎮(zhèn)融入其他政策目標創(chuàng)生出自主嫁接的結(jié)合點，將縣級政府的政策目標轉(zhuǎn)化為完成另一目標的手段。例如S鎮(zhèn)就將發(fā)展“淮河經(jīng)濟帶”、開發(fā)建設(shè)森林公園原生態(tài)林景區(qū)，與創(chuàng)建生態(tài)林業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、打造“美麗鄉(xiāng)村”結(jié)合起來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部介紹說，“本來上面的政策規(guī)定種樹就可以了，但我們借此打造旅游點，還可借此獲得配套資金，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，吸引了更多項目”(訪談記錄LZY20201218)。此外，S鎮(zhèn)還根據(jù)市縣對建設(shè)平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策要求，自主開展了“凈夜行動”，加強夜間巡邏，提升夜間見警率，增加居民安全感。后來“凈夜行動”得到縣政法委的認可，并在全縣推廣。這些事例都表明，依附性自主的恰當發(fā)揮，極易成為吸引上級領(lǐng)導(dǎo)注意力的籌碼。

“超前多走幾步”則是在政策內(nèi)容和政策標準尚未正式出臺的情況下，揣摩上級的政策意圖，為政策內(nèi)容和政策標準的正式出臺提前做好充足預(yù)備，進而掌握政策執(zhí)行的自主性。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)通過對政策下達的歷時性觀察發(fā)現(xiàn)，以頂格化考核為代表的縣域治理體系剛性化往往開始于政策內(nèi)容和政策標準正式出臺之后：“一項政策往往是在推行了一段時間之后，才變成必須怎樣，變得要立軍令狀，還出現(xiàn)附帶獎懲的各種高要求考核和檢查，還有定得很細的規(guī)則?！?訪談記錄WY20201221)因此具有政治敏銳性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)就可以預(yù)先判定政策在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實施步驟和具體實施方案，借由對潛在剛性政策的超前執(zhí)行而創(chuàng)生政策執(zhí)行的自主空間。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的安排下，超前行動可以將工作量分攤到日常工作中，在日積月累中逐漸形成最終目標的大致輪廓。在政策正式出臺之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就直接可以將輪廓進一步打磨成形，取得事半功倍的效果。同時，超前行動可以讓事務(wù)分工提早布局，使參與分工的人員提前接受和習(xí)慣被分到的工作事務(wù)。更重要的是，“農(nóng)業(yè)、扶貧等各項檢查排名一般都會積壓在年末，工作一下子堆到一起，就會把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部忙死累死，如果一項落后，就會步步被動，即使著急也不知道怎么辦”(訪談記錄LZY20201218)，而超前行動可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作爭取到寬松從容的政治環(huán)境，避免因中心工作大量集中而陷入在自上而下的剛性約束下被迫完成工作的被動局面。

(三)嚴密預(yù)防小概率事件

頂格化的考核標準已經(jīng)讓縣域治理體系剛性化到對任何可能發(fā)生的小概率事件都加以“零容忍”處置的地步，因此只有改變等到問題出現(xiàn)后才通過“搶險”和“滅火”等方式被動做出回應(yīng)的消極治理樣態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)才有可能在工作強度依附于縣級政府的情況下獲得自主空間的突圍。公共管理研究領(lǐng)域?qū)Υ艘呀?jīng)提出了“預(yù)防型政府”的概念[24]，認為政府應(yīng)當從公共危機管理的風(fēng)險防范角度出發(fā)，轉(zhuǎn)變政府被動應(yīng)對社會危機和輿論壓力的角色定位，突顯預(yù)防理念的價值目標[25]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以再造自主空間為目標的治理實踐，恰好為基本停留在理論探討階段的大多數(shù)既有研究提供了有效的現(xiàn)實回應(yīng)。

根據(jù)S鎮(zhèn)的治理經(jīng)驗，主動依附自上而下的頂格化考核標準，建立一套以預(yù)防為主的治理機制，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主空間的新生長點。以S鎮(zhèn)為避免安全生產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)小概率事件而建立的風(fēng)險預(yù)防機制為例。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形容安全生產(chǎn)工作為“易碎品”，因為“安全生產(chǎn)范圍太廣，今天很好不代表明天不出問題，很容易在你沒有關(guān)注到的地方出問題”(訪談記錄XBR20201213)?；诖耍琒鎮(zhèn)將全鎮(zhèn)范圍內(nèi)與安全生產(chǎn)相關(guān)的行業(yè)分為14個大類，成立了10個安全生產(chǎn)檢查小組，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部擔任組長、分管領(lǐng)導(dǎo)擔任副組長，組員由其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部構(gòu)成。各安全生產(chǎn)檢查小組每個月都會開展安全檢查，每周的星期一會在全鎮(zhèn)通報各工業(yè)園區(qū)的安全生產(chǎn)情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個月召開一次安全生產(chǎn)例會，由各小組副組長介紹基本檢查情況，并提出是否存在需要協(xié)同會辦的事項，然后會協(xié)商解決方案，并由組長對會辦事項進行跟蹤。在每天由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)親自主持召開的晨會上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都會提醒鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將預(yù)防安全生產(chǎn)事故作為一項常態(tài)化工作落到實處。除此之外，S鎮(zhèn)還建立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包保企業(yè)”的事故預(yù)防機制，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部每人包保5—6家大企業(yè)、普通中層干部每人包保2—3家小企業(yè)的方式，由包保人員承擔安全生產(chǎn)主要責任。經(jīng)過安全生產(chǎn)培訓(xùn)的包保人員，會進入所包保的企業(yè)查看滅火栓是否在綠區(qū)、危化品擺放是否到位、噴淋和水炮是否可用等等。雖然包保人員在生產(chǎn)現(xiàn)場既沒有行政執(zhí)法權(quán)、也欠缺專業(yè)的安全生產(chǎn)知識，但是他們的在場至少能讓企業(yè)管理人員在安全生產(chǎn)意識上保持警醒。

從上述針對安全生產(chǎn)小概率事件的事前預(yù)防治理機制，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少在四個方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的運行機制進行了自主改造。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)安全監(jiān)管事項和具體任務(wù)，通過包保體系將所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部納入責任體系，并按照職級高低縱向分層搭配人員的組合方式，保證了預(yù)防治理機制中鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部行政壓力的向下傳遞。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過劃分安全生產(chǎn)檢查小組和設(shè)置片區(qū)化的企業(yè)包保體系，重構(gòu)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理的治理單元和治理空間。新的治理單元和治理空間，與企業(yè)的行業(yè)特征和生產(chǎn)規(guī)模相匹配，實現(xiàn)了屬地管理原則和分類管理理念的結(jié)合。第三，常規(guī)化的安全生產(chǎn)檢查工作使鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)了行政力量對企業(yè)的下沉，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政引導(dǎo)與企業(yè)自我管理能力的結(jié)合過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對安全生產(chǎn)小概率事件的預(yù)防性治理過程就從被動的場外治理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥脑趫鲋卫?。第四，不間斷的巡查方式保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理主體的全天候在場，與企業(yè)管理者相互配合再造了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理流程，在一定程度上有助于問題的及時發(fā)現(xiàn)和解決，避免小隱患發(fā)展為安全事故。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“依附性自主”的治理風(fēng)險

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“依附性自主”雖可證明鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的靈活性和柔韌性并未徹底喪失，卻仍存在不可忽視的治理風(fēng)險。

(一)高強度動員的不可持續(xù)性

“依附性自主”帶來對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的高強度動員，常規(guī)治理受到擠壓，而高強度動員基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理存在不可持續(xù)的風(fēng)險。在Q縣，除了經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)等持續(xù)性較久的中心工作之外，又陸續(xù)加入信訪維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、脫貧攻堅、文明城市建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等階段性中心工作，以至于綜治信訪方面出現(xiàn)越級上訪、土地管理方面出現(xiàn)違法建設(shè)、安全生產(chǎn)方面出現(xiàn)安全事故、脫貧攻堅在年終考評排名倒數(shù)、招商引資無法完成稅收任務(wù)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言都成為可能帶來“一票否決”后果的政治性事件。其后果便是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來越多地出現(xiàn)派專門人員“因地制宜”將虛事做實的工作狀態(tài)，忙于按照上級的規(guī)定標準為黨建工作會議準備大量圖文檔案資料和證明材料，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之間的交流活動撰寫詳細策劃書、制作相冊、填寫活動總結(jié)、更新人大網(wǎng)站等等，留痕工作比開展活動本身耗費了更多時間和精力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的行政資源被反復(fù)過度動員，治理壓力不斷膨脹以至于超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)承載能力，最終“麻木”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層干部的普遍工作狀態(tài)。所謂“麻木”即是一種對于執(zhí)行政策的必要性和可能性既不反思也不議論更不反對，對政策的適應(yīng)性和村莊社會的具體場景喪失痛癢知覺的無感狀態(tài)。至于“麻木”的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的解釋是：“事情總要有人去做。人家都做了，你也得做。你發(fā)牢騷也得做，不發(fā)牢騷你也得做，那么你為什么還要發(fā)牢騷？發(fā)牢騷是不成熟的表現(xiàn)?！?訪談記錄LMW20201215)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理本身被“依附性自主”簡化為文件執(zhí)行，政策落實的過程就成了以文件為根本依據(jù)的執(zhí)行過程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作就是嚴格按照上級制定的標準和程序?qū)⑹聞?wù)機械地操作化并加以完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部成了被高度動員起來的國家政策執(zhí)行機器。

(二)對上依賴強化治理懸浮風(fēng)險

“依附性自主”在政策解讀策略上的積極表現(xiàn)雖也顯出一定程度的因地制宜特征，但這里“因地制宜”也可能只是為了更好地服務(wù)于自上而下的政策落地，而并不意味著能夠恰當對接基層社會的迫切需求。然而衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理有效性的關(guān)鍵，卻恰恰在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理自主性能否回應(yīng)基層社會的迫切需求。如果不以回應(yīng)群眾訴求為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性的使用方向，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了政策落地仍需與群眾打交道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理自主性的釋放反而可能強化縣域治理體系的空轉(zhuǎn)和懸浮，進一步助推縣域體制陷入“干部越來越忙、群眾越來越不滿”的悖論困境。這是因為在唯上主義的“因地制宜”背后依然是政策執(zhí)行的機械化運轉(zhuǎn)，這原本是行政科層制通過對規(guī)則和程序的標準化要求而意圖達成的一種狀態(tài)。偏好理性主義和確定性取向的科層制，正是為了讓組織如機器般精準運行，而將效率、精細性和準確性奉為圭臬[26]。組織成員的權(quán)責和角色經(jīng)過專業(yè)化和分工化，已被編織進明確的權(quán)威關(guān)系、規(guī)則程序和職責分工體系之中。在被理性統(tǒng)一安排的科層體系之內(nèi)，組織成員無須擁有自主性和獨立意志，只需依照被分配的角色照章辦事。這意味著組織成員中存在自下而上對明確指示、規(guī)則和程序的高度依賴。換言之，機械化的政策執(zhí)行必然與工作意志自下而上的依附性相伴隨。

因此，對上負責的“因地制宜”只不過通過體制內(nèi)的高強度動員而調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)迎合縣級治理意志的自主性，卻仍無法解決資源下鄉(xiāng)的“最后一公里”問題和基層政權(quán)的“懸浮”問題。歸根結(jié)底，這是因為“依附性自主”在本質(zhì)上就是“國家”擠壓“社會”的結(jié)果。如果縣域治理體系剛性化的擠壓結(jié)構(gòu)不松動，單純提倡賦予基層組織以自主性，不但未必意味著能夠重建群眾表達治理需求偏好的制度通道，反而可能接連制造出消耗甚至浪費大量國家資源，卻又無法有效對接基層社會真實治理需求的形式主義治理過程和政策景觀。

(三)預(yù)防型治理誘致治理內(nèi)卷風(fēng)險

“依附性自主”在應(yīng)對頂格化考核方面促成鄉(xiāng)鎮(zhèn)對中層干部工作強度的自主配備，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)對極端化思維的自覺運用。在“不出事邏輯”的支配下，地方政府往往為了追求“不出事”而犧牲政治原則，用盡各種擺平理順的權(quán)術(shù)策略，以達到表面上杜絕上訪、消滅矛盾沖突的政治效果。然而與能夠靠各種治理策略予以掩蓋的上訪和矛盾沖突相比，小概率事件的發(fā)生更具有超出基層治理主體控制能力的偶然性和突發(fā)性，而小概率事件卻又比一般的上訪和矛盾沖突對群眾生命財產(chǎn)安全的威脅性更大。

為了防范一氧化碳中毒、幼兒園持刀傷人、安全生產(chǎn)事故等小概率事件的發(fā)生，S鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主職領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)時刻保持緊張狀態(tài)，并在工作安排中無可選擇地維持對防范小概率事件的相關(guān)工作強度。在“人民生命至上”的政治倫理下，為了避免“小概率事件”的發(fā)生，在涉及生命財產(chǎn)安全的基層治理領(lǐng)域，治理模式也不得不轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸搭^型治理”和“預(yù)防型治理”。所謂“源頭型治理”即追根溯源，對所有有可能導(dǎo)致小概率事件發(fā)生的要素全部排查出來。這種全方位的排查是政治性的，而追根溯源排查所有可能性的邊界是開放的、有可能成為小概率事件導(dǎo)火索的對象又是模糊的。于是，排查過程只有將所有似是而非的對象都吸納和卷入進去，造成治理的高成本?！邦A(yù)防型治理”則不同于“回應(yīng)型治理”，它意味著在治理事件發(fā)生之前，就預(yù)先對事件發(fā)生的可能性進行主動治理，積極發(fā)現(xiàn)可能存在的問題，只為了堵住每一個可能生發(fā)“偶然性”的漏洞。

然而，排查并不能杜絕小概率事件的發(fā)生，因為在真實世界中“偶然性”的產(chǎn)生是無法避免的。表現(xiàn)為廣泛預(yù)防的“依附性自主”治理就像一個“黑洞”，一個不可達成的小治理目標卻吸附了不成比例的大量治理精力，只帶來監(jiān)控對象的無限延展和治理資源的高度卷入，并且在小概率事件再次出現(xiàn)之后，產(chǎn)生又一輪監(jiān)控對象的膨脹和更多治理資源的卷入。然而“黑洞”終究是裝不滿的。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)為預(yù)防工作投入了越來越多的資源，可是這些資源并沒有顯著改善小概率事件的治理績效，畢竟小概率事件原本就是“小概率”的，這便意味著資源的無效投入和治理內(nèi)卷化。

五、結(jié)語：治理體系剛性化下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性

自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就既需要面對從國家治理需求而來的科層化、理性化力量，又需要面對從社會治理需求而來的簡約化、人情化力量。在國家向農(nóng)村大量轉(zhuǎn)移資源以前，縣級政府作為重要的國家政策轉(zhuǎn)換層級，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在完成數(shù)量不多的底線式達標考核要求之后，擁有充足的自主空間使用靈活多樣的治理方式回應(yīng)細小瑣碎的基層治理事務(wù)?！凹s束型自主”可以用來概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)在底線式的科層制約束之外發(fā)揮自主性的政府行為狀態(tài)。然而自農(nóng)業(yè)稅費取消、國家資源大量下鄉(xiāng)開始，科層體系對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的監(jiān)督和控制需求日漸迫切，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性被剛性化的縣域治理體系從工作內(nèi)容、工作意志、工作強度和工作解讀等各個方面全面捆綁。河南Q縣S鎮(zhèn)治理經(jīng)驗表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“約束型自主”在剛性化的縣域治理體系對鄉(xiāng)鎮(zhèn)無以復(fù)加的硬約束之下全面喪失。不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻恰恰以剛性化縣域治理體系之下對縣級政府的依附性本身為平臺，通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的高度動員、對政策的深度解讀以及對小概率事件的廣泛預(yù)防而開辟出新的自主空間。換言之，剛性化的縣域治理體系導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)“約束型自主”的喪失，卻再生產(chǎn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“依附性自主”。

雖然“依附性自主”體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)巧妙的體制內(nèi)動員策略，但由于唯上主義地遵循政策意志，高強度動員就容易淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自我目的化的亂動，其結(jié)果只是制造出一個又一個用以撬動和消耗更多國家資源的政策景觀。質(zhì)言之，“依附性自主”的焦點最終匯聚于對政策景觀顯示度的提升。然而，又有多少政策景觀能夠真正有效對接群眾的真實需求和鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會的實際治理需求？如果不能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理也還是無法解決資源下鄉(xiāng)的“最后一公里”問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部體會到的“意義感”也只是暫時的效能感?！耙栏叫宰灾鳌睍屶l(xiāng)鎮(zhèn)治理喪失不卑不亢的條件，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在治理體系剛性化下看似仍然擁有其自主性，但這種自主性本質(zhì)上其實是迎合上級、應(yīng)付上級的自主性，其可能的風(fēng)險值得警惕。