改革開放以來國家治理的變革

趙雪紅

【摘要】治理作為一個(gè)新興的概念，具有豐富的學(xué)理資源和實(shí)踐意義。改革開放以來，通過積極進(jìn)行制度創(chuàng)新，國家塑造了強(qiáng)有力的監(jiān)管能力，拓展了利益表達(dá)的渠道，增強(qiáng)了公共服務(wù)職能。從國家建設(shè)的角度來看，我國國家治理需要從拓展民主參與，落實(shí)責(zé)任制和推進(jìn)法治三個(gè)方面繼續(xù)深化改革，進(jìn)一步提高國家的治理能力。

【關(guān)鍵詞】國家治理 中國 民主參與 公共服務(wù) 國家建設(shè)

黨的十八屆三中全會(huì)提出了實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重大理論命題。實(shí)現(xiàn)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化反映了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程對(duì)于黨和國家的根本要求，它的實(shí)現(xiàn)也必將對(duì)未來中國的發(fā)展具有決定性的作用。從這個(gè)意義上講，對(duì)于改革開放以來中國國家治理所經(jīng)歷的巨大變革進(jìn)行總結(jié)和反思，無疑具有重要的理論意義。

國家治理的概念解析

近些年來，隨著學(xué)術(shù)界對(duì)于治理問題研究的深入，相關(guān)的學(xué)術(shù)積累也越加豐富起來。在本文看來，治理是國家在特定的思想理念指導(dǎo)下，運(yùn)用自身的公共權(quán)威對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理和控制過程。

與傳統(tǒng)的統(tǒng)治概念相比，概括的講，治理的內(nèi)涵具有如下四個(gè)方面的特點(diǎn)：首先，治理概念強(qiáng)調(diào)國家管理過程中的多中心和多主體特征：①相關(guān)的研究強(qiáng)調(diào)善治的實(shí)現(xiàn)不能僅僅依靠國家單方面的積極主動(dòng)性，在此基礎(chǔ)上還需要發(fā)揮社會(huì)力量，比如社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體在國家治理中的功能。這樣能夠減小國家所消耗的治理成本，提高治理收益。其次，治理概念強(qiáng)調(diào)國家行為的合作化特征。與傳統(tǒng)的統(tǒng)治理念不同，治理的實(shí)現(xiàn)不能僅僅依靠行政命令，而且還需要充分發(fā)揮合作的功用。通過一系列的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)良好的激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)而促進(jìn)國家在行為方式上更加偏重于合作的方式。再次，治理概念強(qiáng)調(diào)國家適當(dāng)運(yùn)用市場(chǎng)力量和市場(chǎng)手段。市場(chǎng)這只無形的手是當(dāng)代社會(huì)中引導(dǎo)人行為的根本力量，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最大優(yōu)勢(shì)就是充分發(fā)揮了市場(chǎng)的力量，實(shí)現(xiàn)了稀缺資源的最優(yōu)配置。鑒于市場(chǎng)的上述作用，治理理論強(qiáng)調(diào)國家對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理過程同樣應(yīng)該恰當(dāng)運(yùn)用市場(chǎng)的力量。最后，治理概念強(qiáng)調(diào)國家行為的責(zé)任性。國家的行為從本質(zhì)上講是一種基于公共利益的組織行為，因此如何使得國家的行為能夠最大限度地滿足公眾的訴求，實(shí)現(xiàn)公共利益，是任何一個(gè)國家都追求的目標(biāo)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的復(fù)雜化，確保國家行為的責(zé)任性更有必要。一方面，國家不能被特殊利益集團(tuán)所俘獲，成為其謀取私利的工具；另一方面，國家同樣不能將自身的利益凌駕于社會(huì)總體利益之上。就其本質(zhì)而言，只有以廣大公眾的利益為根本，國家才具有正當(dāng)性。責(zé)任性意味著國家必須充分對(duì)于自身的行為負(fù)責(zé)任，對(duì)于政策失誤承擔(dān)必要的懲罰。治理作為一個(gè)新的學(xué)術(shù)概念，其內(nèi)涵還在逐步豐富和完善之中。盡管其具體的內(nèi)涵在不同的學(xué)者和研究者之間還存在著差異，但是這些研究所提示給我們的寶貴思想資源卻可以在很大程度上改善國家的治理水平。

市場(chǎng)、社會(huì)與國家治理變革的邏輯

國家的治理活動(dòng)總是在一定的環(huán)境中展開，從總體上看，這包括了市場(chǎng)和社會(huì)兩個(gè)因素。我國改革開放以來最為偉大的成就是實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。通過這場(chǎng)偉大的轉(zhuǎn)型，我國一方面消除了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)效率低下的弊端，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展；另一方面則是改變了中國社會(huì)的結(jié)構(gòu)和利益格局。對(duì)于國家治理而言，一方面需要繼續(xù)推進(jìn)市場(chǎng)化的改革，發(fā)揮市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所基礎(chǔ)性作用；另一方面，還面對(duì)著市場(chǎng)社會(huì)興起及其帶來的一系列社會(huì)問題。國家治理同時(shí)面對(duì)市場(chǎng)化與及其反向運(yùn)動(dòng)兩股不同的力量。從這個(gè)意義上講，善治需要在這兩種力量之間尋求平衡。

市場(chǎng)的興起對(duì)于中國國家治理起到了根本的重塑作用。新中國成立后，我國在政治上加入以蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義陣營的同時(shí)，在國家發(fā)展的模式上也全面向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)。在社會(huì)主義改造完成后，我國取消了市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的根本作用，走上了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之路。②計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立使得國家在經(jīng)濟(jì)角色中的根本性轉(zhuǎn)變，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理者向經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的承擔(dān)者轉(zhuǎn)變。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其弊端也日益顯現(xiàn)出來，比如經(jīng)濟(jì)效率逐步降低、交易成本過高等。因此改革開放以來，我國將改革傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制作為了工作的重心。通過漸進(jìn)式的改革，我國不斷壓縮國家計(jì)劃在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用，而釋放市場(chǎng)的力量以調(diào)動(dòng)企業(yè)和個(gè)人的積極性。在這一過程中，國家的經(jīng)濟(jì)角色發(fā)生了三個(gè)方面的變化：首先，國家逐步退出了直接的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)，將生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)交給了具有自主性的企業(yè)承擔(dān)；其次，國家對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理由傳統(tǒng)的直接性行政命令轉(zhuǎn)向了依靠稅收和金融政策，即由此前國家直接介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向通過宏觀政策調(diào)控來轉(zhuǎn)型；最后，隨著國家對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接掌控程度的下降，國家如何通過一系列新的政策工具和方式方法來實(shí)現(xiàn)對(duì)于新興市場(chǎng)的管理職能，成為了國家治理的核心問題。

隨著市場(chǎng)的力量被釋放出來，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)成為了國家的經(jīng)濟(jì)角色的核心。在這個(gè)過程中，國家逐步構(gòu)建起了其監(jiān)管職能，成為了市場(chǎng)活動(dòng)的裁判員。監(jiān)管型國家的構(gòu)建包括了兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面，通過國家機(jī)構(gòu)的改革，逐步裁撤了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的生產(chǎn)型部門，同時(shí)成立具有監(jiān)管職能的新部門。這一過程典型的體現(xiàn)就是從20世紀(jì)80年代初期以來，我國政府所進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革。通過重塑國家的科層體制，為自身治理的變革提供體制基礎(chǔ)。③另一方面，積極推動(dòng)國家行為的規(guī)范化。改革開放以來，以服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心，國家積極構(gòu)建服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律體系建設(shè)，為國家管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)奠定了法治基礎(chǔ)。

然而，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在帶來國家經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時(shí)，也對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提出了挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)從三個(gè)面向推動(dòng)著國家治理的發(fā)展。第一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體以利益最大化為根本的行為準(zhǔn)則，但是在利益最大化的行為邏輯下，必須確保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體不能損害社會(huì)的整體利益。這涉及到國家需要提供社會(huì)成員所需要的公共物品，比如平等的為社會(huì)成員提供教育的機(jī)會(huì)，保護(hù)自然環(huán)境和自然資源，以利于可持續(xù)的發(fā)展；提供良好的醫(yī)療服務(wù)，保證每個(gè)社會(huì)成員的健康需求等。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，正是由于這些公共性服務(wù)是經(jīng)濟(jì)行為主體所不愿或不能提供的，才需要國家承擔(dān)起這些職責(zé)。endprint

第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，通過經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勝劣汰，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)績效。從經(jīng)濟(jì)的邏輯上講，這個(gè)特征正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制性優(yōu)勢(shì)。但是必須清醒的看到，經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)的負(fù)面效應(yīng)如果不能有效的化解，則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)生活中弱肉強(qiáng)食的叢林法則的盛行，社會(huì)成員之間的利益紛爭(zhēng)將大大激化，引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)沖突乃至政治動(dòng)蕩。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)轉(zhuǎn)需要國家積極應(yīng)對(duì)這些負(fù)面問題，避免由此引發(fā)的社會(huì)不安。經(jīng)濟(jì)思想史學(xué)家波蘭尼在總結(jié)西方國家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)認(rèn)為，放任市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的邏輯盛行，必將導(dǎo)致社會(huì)最終歸于毀滅。19世紀(jì)以來歐美國家尖銳的階級(jí)斗爭(zhēng)和政局動(dòng)蕩，就是純粹市場(chǎng)邏輯支配下的必然結(jié)果。在這些危機(jī)的推動(dòng)下，歐美國家通過加強(qiáng)國家的職能，提升國家的再分配水平，在二十世紀(jì)逐步走出了危機(jī)。改革開放以來，我國在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也面臨著類似的問題，其典型的體現(xiàn)就是各種社會(huì)性群體事件的頻繁發(fā)生。

第三，我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程中，一部分社會(huì)成員的地位隨之受到了影響，一部分人成為了社會(huì)弱勢(shì)群體。在這種情況下，國家需要構(gòu)建完善的社會(huì)保障體制，給予這部分社會(huì)成員的生活以基本的保障。更需要注意的是，由于我國的改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，不同成員之間的利益博弈已經(jīng)成為了一種常態(tài)，因此在這種局面下，更需要國家在維護(hù)弱勢(shì)群體利益方面發(fā)揮更加積極的作用。這不僅符合社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的根本要求，同時(shí)也能夠降低社會(huì)的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)的和諧。④

如上所述，社會(huì)領(lǐng)域的三重動(dòng)力對(duì)于推動(dòng)中國國家治理變革起到了決定性的作用。這些社會(huì)的動(dòng)力有效抑制了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身邏輯的擴(kuò)張，防止了社會(huì)領(lǐng)域成為了弱肉強(qiáng)食的戰(zhàn)場(chǎng)。作為應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)的結(jié)果，建立健全利益表達(dá)功能和完善公共服務(wù)職能成為了國家治理變革在社會(huì)層面的成果。

健全利益表達(dá)渠道是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國家治理的重要基礎(chǔ)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，不同的社會(huì)群體如何有效表達(dá)自身利益訴求，進(jìn)而國家能夠?qū)⑦@些不同的利益訴求納入到其公共政策之中，是實(shí)現(xiàn)善治的重要體現(xiàn)。為此，我國一方面積極返回政治體系中利益表達(dá)的渠道，使得社會(huì)中各方面的利益訴求都能夠得到表達(dá)。比如，國家在人民代表大會(huì)制度中，充分考慮到新興行業(yè)群體的利益，將農(nóng)民工代表及時(shí)吸納進(jìn)各級(jí)人民代表大會(huì)之中。另一方面，我國對(duì)于在政治制定的過程中，充分貫徹民主決策的精神，積極推進(jìn)決策的民主化過程。⑤比如在事關(guān)公眾重大利益的改革上，舉行聽證會(huì)，進(jìn)行充分的調(diào)研，進(jìn)行審慎政策評(píng)估等。通過上述改革，政策過程更加透明，決策更加及時(shí)，從而平衡社會(huì)各個(gè)群體的利益訴求。

在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，如何能夠保證廣大人民群眾的社會(huì)福利水平事關(guān)改革的人心向背。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，廣大群眾的社會(huì)福利通常是由國家供給，而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的福利體制也隨之弱化甚至解體。因此在新的條件下構(gòu)建適應(yīng)于服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)福利體制是近些年來改革的重心。構(gòu)建強(qiáng)有力的社會(huì)福利體制一方面體現(xiàn)著我國社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，使得廣大人民群眾享受到改革發(fā)展帶來的成果；另一方面對(duì)于我國的經(jīng)濟(jì)繁榮和可持續(xù)發(fā)展起到了保護(hù)作用。從國家治理的角度而言，落實(shí)社會(huì)福利體制需要國家強(qiáng)化公共服務(wù)職能。改革開放以來，我國國家公共服務(wù)職能有了巨大的發(fā)展。首先，國家的公共預(yù)算中，公共服務(wù)所占據(jù)的比例在顯著增加。隨著國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國的稅收總量也大大增加，這為我國公共服務(wù)職能的發(fā)展奠定了財(cái)政基礎(chǔ)。其次，通過制度創(chuàng)新，國家積極調(diào)動(dòng)社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體在公共服務(wù)中發(fā)揮更大的作用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，各種社會(huì)組織在數(shù)量上和范圍上有了顯著的增長。充分發(fā)揮社會(huì)力量在公共服務(wù)中的作用，能夠有效改善國家公共服務(wù)職能的績效。最后，發(fā)揮人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議在推進(jìn)預(yù)算改革和決策透明方面的作用，合理配置有限的資源，將其運(yùn)用到最為需要的領(lǐng)域之中，發(fā)揮出最佳的效果。⑥

綜上所述，改革開放以來，隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國的國家治理也發(fā)生了深刻的變化。從根本上講，國家治理在市場(chǎng)力量和社會(huì)力量的雙重作用下不斷得到重塑，一方面我國成功地實(shí)現(xiàn)重建國家在市場(chǎng)活動(dòng)中的角色；另一方面則成功地應(yīng)對(duì)了由社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的多元化和復(fù)雜化帶來的挑戰(zhàn)。在這個(gè)過程中，國家構(gòu)建了強(qiáng)有力的市場(chǎng)監(jiān)管職能，拓展了民眾利益表達(dá)的渠道，增強(qiáng)了公共服務(wù)的能力。

中國國家治理的展望

中國三十多年發(fā)展成就的取得，國家治理的深刻變革無疑發(fā)揮了重大的作用。⑦隨著中國漸進(jìn)式改革的深入，未來我國改革面臨的難度也將越來越大。一系列體制性的難題也將隨之出現(xiàn)在改革的議程之中。因此，如何進(jìn)一步推動(dòng)國家治理的改革，進(jìn)一步適應(yīng)于我國未來改革的需要是一個(gè)重大而緊迫的問題。黨的十八屆三中全會(huì)提出了實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重任，反映了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于國家未來發(fā)展的前瞻性思考。

從政治史角度看，人類政治發(fā)展的進(jìn)程就是一部國家應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)挑戰(zhàn)而不斷演進(jìn)的波瀾壯闊歷史。在這個(gè)歷史進(jìn)程中，構(gòu)建一個(gè)有效應(yīng)對(duì)的這些挑戰(zhàn)的國家成為了政治發(fā)展史的重要篇章。對(duì)此，眾多學(xué)者們?cè)趪医ㄔO(shè)的領(lǐng)域中進(jìn)行了卓有成效的探索。從總體歷史發(fā)展趨勢(shì)來看，民主參與、責(zé)任制和法制構(gòu)成了其中的核心內(nèi)容。⑧從這三個(gè)方面推進(jìn)國家自身的發(fā)展變化，對(duì)于我國的治理而言，同樣具有重要的參考意義。

拓展民主參與。從人類政治發(fā)展的歷程來看，民主參與水平的提升是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。在現(xiàn)代的國家治理活動(dòng)中，能否充分發(fā)揮公眾的參與意識(shí)，提升民眾的參與水平是治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志和發(fā)展趨勢(shì)。改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平曾經(jīng)指出：“沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義的現(xiàn)代化。當(dāng)然，民主和現(xiàn)代化一樣，也要一步步的前進(jìn)，社會(huì)主義愈發(fā)展，民主也愈發(fā)展?！雹嵩谖覈磥淼闹卫砀母镏校嵘癖娒裰鲄⑴c的思想意識(shí)，拓展民主參與的渠道，提高民主參與的質(zhì)量，都能夠有效促進(jìn)國家治理的改革和現(xiàn)代化。

落實(shí)責(zé)任性。國家治理活動(dòng)中涉及到大量的決策問題，因此能夠?qū)τ谧陨頉Q策承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，能夠及時(shí)而有效的滿足公民的利益訴求，是體現(xiàn)國家治理水平的重要標(biāo)志。對(duì)于我國而言，責(zé)任性的實(shí)現(xiàn)需要從內(nèi)部和外部兩方面進(jìn)行改革。在內(nèi)部，通過持續(xù)的制度創(chuàng)新，進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任性的實(shí)現(xiàn)。這包括預(yù)算公開制度，重大決策的協(xié)商制度，行政責(zé)任的追究制度等制度。在外部，治理的實(shí)現(xiàn)則需要依靠社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督，人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議的監(jiān)督和社會(huì)輿論的監(jiān)督。

推進(jìn)法治。法治是現(xiàn)代政治文明的體現(xiàn)，是社會(huì)進(jìn)步的基礎(chǔ)。在治理的改革中，能否遵守法治的原則是政府治理文明程度的重要體現(xiàn)。改革開放以來，我國在建設(shè)法治政府的進(jìn)程中取得了顯著的成就。通過一系列的立法活動(dòng)，我國基本建立了健全的規(guī)范公共權(quán)力的法律體系。因此未來改革的重點(diǎn)，就是確保有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。通過嚴(yán)密的法律體系來規(guī)范國家行為，以確保國家治理改革嚴(yán)格遵循法律的框架。

（作者單位：渭南師范學(xué)院思想政治理論課教學(xué)科研部；本文系全國教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2011年度立項(xiàng)課題“大學(xué)生馬克思主義素養(yǎng)培育模式研究”成果，項(xiàng)目編號(hào)：BEA110055）

【注釋】

①王興倫：“多中心治理：一種新的公共管理理論”，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年第1期。

②吳敬璉：《當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)改革教程》，上海：遠(yuǎn)東出版社，2010年，第30～33頁。

③鄭永年：《全球化與中國國家轉(zhuǎn)型》，杭州：浙江人民出版社，2009年，第88～109頁。

④王紹光：“大轉(zhuǎn)型：1980年代以來中國的雙向運(yùn)動(dòng)”，《中國社會(huì)科學(xué)》，2008年第1期。

⑤周光輝：“當(dāng)代中國決策體制的形成與變革”，《中國社會(huì)科學(xué)》，2006年第3期。

⑥馬駿：“中國預(yù)算改革的政治學(xué)：成就與困惑”，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2005年第1期。

⑦徐湘林：“轉(zhuǎn)型危機(jī)與國家治理”，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2010年第5期。

⑧[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國大革命》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2012年，第429頁。

⑨《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第168頁。

責(zé)編/張曉endprint