新階段鄉(xiāng)村治安韌性治理的路徑分析

李硯忠 孫世凱

(河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，河北 保定 071001)

引言

鄉(xiāng)域社會是一個深刻且復(fù)雜的系統(tǒng)，諸多風(fēng)險與鄉(xiāng)村治理共生相伴。2021年1月2日，中央發(fā)布一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》著力指出加強(qiáng)農(nóng)村基層治理要“深入推進(jìn)平安鄉(xiāng)村建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村社會治安工作”。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)、平安村莊建設(shè)，開展突出治安問題專項(xiàng)整治”。治安即維護(hù)社會秩序安寧，警察是其中的強(qiáng)制性主導(dǎo)力量。近年來,我國農(nóng)村治安雖然取得一定成效，但農(nóng)村社會治安案件仍居高不下，且隨著農(nóng)村社會環(huán)境日趨復(fù)雜化和利益矛盾日益多樣化，農(nóng)村治安形勢嚴(yán)峻，不容忽視。國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，警察部門受自身治理能力的限制，難以單獨(dú)有效地解決日益增加和復(fù)雜的公共治安問題，依靠不斷擴(kuò)大對警察部門的公共投入進(jìn)行農(nóng)村社會治安管理是不可持續(xù)的。以權(quán)威政治為組織保證，以身份制運(yùn)轉(zhuǎn)為前提的農(nóng)村傳統(tǒng)治安管理模式，日趨難以適應(yīng)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的需要。治安治理既是國家治理的基礎(chǔ)性組成要素，也是國家與社會發(fā)生最直接互動關(guān)系的領(lǐng)域。因此，新階段亟需調(diào)適國家與鄉(xiāng)域社會的治安合作關(guān)系，以應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型期間日益增長的農(nóng)村社會風(fēng)險。學(xué)術(shù)界對鄉(xiāng)村治安問題從不同的角度進(jìn)行了相應(yīng)的研究。

從研究內(nèi)容來看，農(nóng)村的治安治理關(guān)乎全面小康社會的建成，故我國學(xué)者對農(nóng)村治安從不同內(nèi)容上進(jìn)行了各個方面的分析。對農(nóng)村社會治安問題出現(xiàn)的表現(xiàn)形式，基礎(chǔ)性問題進(jìn)行分析。對農(nóng)村現(xiàn)存的主要問題特性根源進(jìn)行分析；對農(nóng)村治安維穩(wěn)警務(wù)和治安資源的加強(qiáng)進(jìn)行分析；對農(nóng)村的治安治理模式進(jìn)行分析。社會治安經(jīng)驗(yàn)、維穩(wěn)經(jīng)驗(yàn)向社會治理經(jīng)驗(yàn)的繼替發(fā)展；對農(nóng)村勞動力流動產(chǎn)生的相關(guān)農(nóng)村治安問題進(jìn)行治安模式研究；在相關(guān)背景下對農(nóng)村治安治理進(jìn)行研究。通過分析城鎮(zhèn)化對農(nóng)村帶來的負(fù)面影響，繼而對農(nóng)村治安治理路徑進(jìn)行探索。

從研究主體來看，我國學(xué)者從不同主體對農(nóng)村治安治理進(jìn)行分析，不同的主體會對治安產(chǎn)生相應(yīng)的內(nèi)在機(jī)制影響。對意識層面進(jìn)行系統(tǒng)性研究。治安意識是農(nóng)村治安基本思想，論析治安意識的水平與農(nóng)村治安相對應(yīng)的狀態(tài)；對農(nóng)村治安進(jìn)程中所出現(xiàn)的阻礙進(jìn)行分析。通過農(nóng)村治安過程中所面臨的惡勢力及群體性事件進(jìn)行分析并探討相關(guān)的解決途徑；研究農(nóng)村組織及村官涉黑化問題并提出完善制度；農(nóng)民是農(nóng)村治安治理的重要主體，以農(nóng)民對社會穩(wěn)定的滿意度作為切入點(diǎn)進(jìn)行分析。

1 當(dāng)前鄉(xiāng)村治安治理的多重困境

現(xiàn)代的農(nóng)村治理離不開科學(xué)的指導(dǎo)理論作為基礎(chǔ)。整體性治理論作為一種新興的治理理論，是對農(nóng)村治安治理分散化、碎片化的戰(zhàn)略回應(yīng)。唐皇鳳教授認(rèn)為在治理過程中，信息和資源共享作為基礎(chǔ)，多元主體整合包括跨層次的政府層級、不同職能部門、公共部門與私人部門，最終目的是實(shí)現(xiàn)多元治理主體“合作模式緊密合作階段深入和合作結(jié)構(gòu)穩(wěn)定”的理想狀態(tài)[1]。農(nóng)村治理是伴隨人、事、物不斷變化的動態(tài)過程，當(dāng)前農(nóng)村治安的實(shí)際狀況與整體性治理理論的治理方向相契合。通過運(yùn)用整體性治理理論構(gòu)建“主體-理念-體制”的系統(tǒng)性框架，以此探究農(nóng)村社會治安存在的問題。我國學(xué)者從最開始單純對整體性治理的理論研究轉(zhuǎn)向應(yīng)用實(shí)驗(yàn)層面的研究，將理論運(yùn)用到具體實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中，且當(dāng)前農(nóng)村治安存在“碎片化”治理主體與機(jī)制等方面的困囿，因此構(gòu)建農(nóng)村治安治理的整體性治理框架具有重要意義。

1.1 主體層面：單一化

基層的政府自治組織是農(nóng)村社會治安治理的主體，目前我國正處于社會轉(zhuǎn)型和對基層組織的改革期，農(nóng)村的政治結(jié)構(gòu)相應(yīng)發(fā)生變化，村民擁有了比以往更多的民主權(quán)力，這就間接導(dǎo)致了農(nóng)村基層自治組織的調(diào)控能力的弱化和治理主體過于單一化。對農(nóng)村進(jìn)行治安管理的部門仍是傳統(tǒng)的公安機(jī)關(guān)，基層自治組織的公共服務(wù)職能未能完全體現(xiàn)出來，存在農(nóng)村自治組織對治安工作不夠重視，甚至流于形式的狀況，部分農(nóng)村的村支部、村委會以及治安保護(hù)組織形同虛設(shè)，部分基層組織的干部沒能盡到責(zé)任，而且現(xiàn)在農(nóng)村中發(fā)生的糾紛村民自身可以解決，農(nóng)村基層組織的調(diào)控能力減弱。

1.2 理念層面：缺乏“軟治理”意識

目前，我國社會各界仍存在由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行“硬管理”處理治安問題的共識，“硬管理”是公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制施行合法權(quán)力的過程，但這是對農(nóng)村維穩(wěn)工作開展及工作重心轉(zhuǎn)移的誤區(qū)，且單純的“硬管理”對于農(nóng)村的治理已不在適用當(dāng)前農(nóng)村。主要體現(xiàn)在2個方面：有些地方忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展與治安管理的辯證關(guān)系。對于農(nóng)村維穩(wěn)存在偏見，把主要資源放在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治安維穩(wěn)上，對于農(nóng)村處于較“放松”的狀態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)村大量青壯年流入城市，村中多為留守兒童和高齡老人，“硬管理”對于這2個不是主要犯罪群體的意義不大?！败浿卫怼笔枪矙C(jī)關(guān)與社會力量合作的治理模式，有的農(nóng)民認(rèn)為治安防控體系的建立與自己毫無關(guān)系，少許鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安機(jī)關(guān)甚至?xí)霈F(xiàn)認(rèn)為治安防控體系作用不大、建立不難的情況，嚴(yán)重影響工作積極性。由傳統(tǒng)的“硬管理”模式向“軟治理”轉(zhuǎn)變受阻。

1.3 體制層面：“條條”與“塊塊”關(guān)系不暢

公安機(jī)關(guān)具有司法執(zhí)行和行政管理的雙重屬性，既有維護(hù)社會治安和保護(hù)人權(quán)不受侵犯的神圣責(zé)任，也肩負(fù)百姓日常社區(qū)工作的任務(wù)，公安機(jī)關(guān)是當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)的組成部門。公安機(jī)關(guān)在縣級隸屬關(guān)系中有一條其特定關(guān)系鏈：縣公安局-城鎮(zhèn)派出所-鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所，派出所為公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管轄范圍，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所一級中，多數(shù)派出所辦公是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一起的，這可能就造成在日常事務(wù)處理和執(zhí)法過程中受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力的影響。如，在處理村內(nèi)拆遷與群體性事件中涉及到政府在其中的參與，由于2個機(jī)關(guān)行政權(quán)力的不同執(zhí)行方式，可能會出現(xiàn)關(guān)系不和的現(xiàn)象。農(nóng)村的治安治理目前主要依賴于國家權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所是公安機(jī)關(guān)最低一層次的“條”，所要負(fù)責(zé)的“塊”范圍比較大，村莊的治安自治組織不斷向當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)中心靠攏，使一些遠(yuǎn)離區(qū)域中心村莊形成治安治理的真空現(xiàn)狀，有的不法分子看到這些真空就會產(chǎn)生作案的想法和機(jī)會，導(dǎo)致較為偏遠(yuǎn)的農(nóng)村存在較多的潛在風(fēng)險和矛盾，當(dāng)出現(xiàn)治安違法犯罪事件時，不能及時制止發(fā)生的違法犯罪活動和抓獲犯罪分子，更加提高了偏遠(yuǎn)村莊的犯罪率。

2 突破農(nóng)村治安困境的路徑分析

通過對系統(tǒng)性框架下農(nóng)村治安主體、體制、理念方面的分析，并結(jié)合當(dāng)前我國農(nóng)村治安的實(shí)際狀況，科學(xué)客觀地借鑒前人的經(jīng)驗(yàn)和整體性治理理論，提出以下觀點(diǎn)，提升農(nóng)村治理水平。

2.1 主體優(yōu)化：構(gòu)建治安主體多元參與格局和明確責(zé)任

農(nóng)村社會治安是一個長期且系統(tǒng)的工程，需要配備長期有效的機(jī)制，形成“多元主體，組織聯(lián)動”的農(nóng)村治安防控體系，為農(nóng)村社會治安提供一個良好的主體體系支撐。農(nóng)村治安涉及多方力量，這些力量往往具有明確的層次劃分，主體之間負(fù)責(zé)的功能且不盡相同，僅僅依靠政府的強(qiáng)制性治安力量已不符合農(nóng)村當(dāng)前治安治理的困境。村委會并不是農(nóng)村治安的唯一主體，需建立一個自治網(wǎng)絡(luò)體系，可由政府出資，利用農(nóng)村基層組織的自治特點(diǎn)生產(chǎn)公共服務(wù)，培育和建立農(nóng)村治安基層自治組織，聘請村中有聲望的人作為成員，調(diào)動農(nóng)民的積極性，使其積極參與其中，以民生保治安。注意治安主體間的相互協(xié)調(diào)與合作。實(shí)現(xiàn)多元主體聯(lián)動的前提是平等性，當(dāng)出現(xiàn)治安問題時，治安主體之間應(yīng)互相協(xié)調(diào)補(bǔ)充，避免出現(xiàn)“官民雙重性”的基層組織過度“單向依賴”行政權(quán)力的現(xiàn)象，明確主體之間的責(zé)任及功能，發(fā)揮好政府主導(dǎo)治安力量的“安全權(quán)威”輸送作用，確保農(nóng)村治安治理的整體有序進(jìn)行。

2.2 理念更新：由“硬管理”到“軟治理”理念轉(zhuǎn)型

建設(shè)平安鄉(xiāng)村是農(nóng)村治安維穩(wěn)工作開展的最終目標(biāo)，維穩(wěn)工作開展需首先更新觀念，對農(nóng)村治安相關(guān)工作有深入的研究調(diào)查，通過調(diào)查所獲得信息進(jìn)行分析，了解當(dāng)前治安形勢，為決策提供先前依據(jù)，獲得開展治安工作的主動權(quán)。“硬管理”向“軟治理”轉(zhuǎn)型的目的是讓農(nóng)民“不想犯罪”，當(dāng)農(nóng)民有了足夠的經(jīng)濟(jì)來源，犯罪的情況就會大大降低。促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，改革城鄉(xiāng)關(guān)系，推動農(nóng)村社會公共事業(yè)和經(jīng)濟(jì)雙向發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中存在二元機(jī)制，是影響農(nóng)村治安治理工作開展的重要因素，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展是解決這個問題的唯一出路。貫徹國家“三農(nóng)”發(fā)展的政策，落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)上升式發(fā)展，提高農(nóng)民收入，為農(nóng)村治安維穩(wěn)工作開展提供物質(zhì)條件。提高農(nóng)村治安維穩(wěn)工作有序進(jìn)行的措施就是嚴(yán)懲各種違法犯罪，包括偷盜農(nóng)民車輛、對農(nóng)村中黑勢力進(jìn)行打擊，達(dá)到“殺一儆百”的效應(yīng)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)針對不同農(nóng)村治安特點(diǎn)開展相應(yīng)的專項(xiàng)活動，提高農(nóng)民見警率，增強(qiáng)農(nóng)民的安全感，做好群眾基礎(chǔ)工作是順利開展治安維穩(wěn)工作的重要條件，最終實(shí)現(xiàn)“硬管理”向“軟治理”轉(zhuǎn)變。

2.3 機(jī)制改革：推動國家與社會力量相互賦權(quán)

農(nóng)村治安治理主要構(gòu)成因素為人、事、物，而時間與空間將其聯(lián)系起來，因此農(nóng)村治安機(jī)制的形成需要與辯證唯物主義相結(jié)合，根據(jù)不同的時空事物的特點(diǎn)，構(gòu)建一個具有前瞻性且科學(xué)有效的治安機(jī)制。理清“條”與“塊”的關(guān)系。當(dāng)出現(xiàn)行使正常權(quán)力彼此沖突的情況時，厘清公安機(jī)關(guān)與政府各自負(fù)責(zé)的部分，以自治“消化矛盾”，領(lǐng)導(dǎo)之間協(xié)商好、配合好，使“條”與“塊”之間形成相互協(xié)作、互利共贏的局面。建立處理突發(fā)事件的應(yīng)急處理機(jī)制。通過了解農(nóng)村治安存在的顯性和潛性因素，對于農(nóng)村中發(fā)生不同案件的頻率，包括刑事、治安、民事糾紛等，分析案件發(fā)生的特點(diǎn)和規(guī)律，還需要對村中基層組織治安人員、裝備、效率充分了解，使在出現(xiàn)不同類型案件時均能做出快速反應(yīng)、快速處理，保障農(nóng)民的人身利益。

3 總結(jié)

綜上所述，新時代農(nóng)村治安治理要著眼于服務(wù)社會主義和諧農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和鄉(xiāng)村振興的建設(shè)大局，科學(xué)歸納農(nóng)村治安治理的特點(diǎn)和發(fā)展變化，通過主體多元化、更新理念、機(jī)制創(chuàng)新等措施，突破當(dāng)前農(nóng)村治安治理存在的現(xiàn)實(shí)瓶頸，實(shí)現(xiàn)“治安社會化、社會治安化”的農(nóng)村治安韌性體系。