基于長三角區(qū)域合作的飛地建設(shè)研究

崔國璇，秦賢宏

（河海大學公共管理學院，南京 210000）

基于飛地可以打破行政區(qū)劃界限這一特性以及可以打破行政區(qū)劃從而實現(xiàn)合作的現(xiàn)實狀況，把飛出地與飛入地的發(fā)展優(yōu)勢相結(jié)合，更好地深化長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的內(nèi)涵。據(jù)現(xiàn)實情況來看，長三角區(qū)域有豐富的自然資源、龐大的資金、技術(shù)和人才支撐，但是市場開發(fā)力度不夠，亟需利用飛地這種形式推動長三角地區(qū)創(chuàng)新協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

1 飛地經(jīng)濟的理論基礎(chǔ)

1.1 飛地經(jīng)濟的內(nèi)涵與特征

飛地經(jīng)濟是指在區(qū)域發(fā)展過程中，由于受到經(jīng)濟、土地、人才等因素的限制，而采取打破行政區(qū)劃進行合作的經(jīng)濟發(fā)展模式［1］。通常將產(chǎn)業(yè)輸出的地區(qū)稱為飛出地，將承接產(chǎn)業(yè)的地區(qū)稱為飛入地，飛出地和飛入地的經(jīng)濟發(fā)展通常存在梯度差［2］。已有對飛地經(jīng)濟的研究主要集中在經(jīng)濟學領(lǐng)域，以增長極理論、不平衡發(fā)展理論以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)梯度轉(zhuǎn)移理論為指導(dǎo)，對飛地經(jīng)濟促進跨區(qū)域合作所需條件進行解讀［3-6］。從中國對飛地的研究來看，最早實踐于20世紀90年代，形成原因在于中國區(qū)域發(fā)展不平衡的加劇，區(qū)域之間的生產(chǎn)要素存在明顯的壓力差，因此大多數(shù)對飛地的研究基本上都認為飛地經(jīng)濟是一種區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新模式［7，8］。中國發(fā)展飛地經(jīng)濟的形式多為工業(yè)飛地，多采取合作共建產(chǎn)業(yè)園的形式［9］。

1.2 飛地經(jīng)濟發(fā)展的理論機制

1）比較優(yōu)勢理論。比較優(yōu)勢理論是大衛(wèi)·李嘉圖［10］在《政治經(jīng)濟及賦稅原理》中提出來的，該理論認為國家應(yīng)該基于商品生產(chǎn)中的長處和短處進行分工和專業(yè)化生產(chǎn)，出口在本國生產(chǎn)有優(yōu)勢的商品，而進口在本國處于劣勢的商品。比較優(yōu)勢理論在長三角發(fā)展飛地經(jīng)濟的實際過程中表現(xiàn)為飛出地具有實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的優(yōu)勢，而飛入地具有承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的優(yōu)勢，飛出地與飛入地各自都有經(jīng)濟發(fā)展的不足之處，因此，把雙方的劣勢轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢就顯得十分重要。

2）錯位發(fā)展理論。錯位發(fā)展是企業(yè)競爭中最先使用的一個概念，是企業(yè)利用自己的發(fā)展優(yōu)勢實現(xiàn)對競爭對手的壓制從而實現(xiàn)長久發(fā)展的策略。有效的錯位發(fā)展戰(zhàn)略能夠在市場競爭中幫助企業(yè)贏得良好且長久的效益［11］。區(qū)域發(fā)展中的錯位發(fā)展是指地區(qū)在發(fā)展過程中能夠正確認識自己的發(fā)展方向，如浙江省麗水市的飛地建設(shè)，麗水與長三角其他地區(qū)相比，只有突出其在自然資源的優(yōu)勢，才能實現(xiàn)經(jīng)濟的發(fā)展。

2 發(fā)展飛地經(jīng)濟推進長三角區(qū)域一體化的積極意義

隨著長三角一體化發(fā)展機制和保障機制的不斷完善，再加上長三角區(qū)域各省市之間區(qū)域位置相近、人文相通，一體化發(fā)展與其他地方相比具有絕對優(yōu)勢［12］。因此，飛地經(jīng)濟的發(fā)展打破了區(qū)域合作的行政界限，實現(xiàn)了長三角區(qū)域內(nèi)各地區(qū)資源要素的優(yōu)勢互補，更好地引導(dǎo)和保障了長三角飛地經(jīng)濟的建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)鏈的完善與發(fā)展，順應(yīng)了長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的趨勢。

2.1 發(fā)展飛地經(jīng)濟，可以實現(xiàn)要素優(yōu)勢互補，提高資源配置的整體效率

從現(xiàn)有的飛地經(jīng)濟發(fā)展模式來看，主要有2個主體，產(chǎn)業(yè)發(fā)達但發(fā)展受到土地限制的為飛出地，產(chǎn)業(yè)本身不發(fā)達但土地資源豐富的為飛入地，雙方以共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為發(fā)展飛地經(jīng)濟的載體，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、資源置換實現(xiàn)共同的發(fā)展。長三角區(qū)域蘇南、蘇北、上海、浙江等地積極發(fā)展省內(nèi)飛地和省外飛地的經(jīng)濟發(fā)展模式，都是合作雙方優(yōu)勢要素相互置換實現(xiàn)共贏的成功經(jīng)驗。對于長三角區(qū)域，通過發(fā)展要素優(yōu)勢互補實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用，推動跨區(qū)域互補性要素的雙向流動，實現(xiàn)更大范圍內(nèi)的資源優(yōu)化配置［13］。

2.2 發(fā)展飛地經(jīng)濟，可以避免區(qū)域發(fā)展同質(zhì)化競爭，促進區(qū)域合作與發(fā)展

在產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的背景下，各類開發(fā)區(qū)是區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略布局的主要平臺，在重大項目必須入園的環(huán)境管理要求下，各類工業(yè)園區(qū)已經(jīng)成為工業(yè)發(fā)展的載體［14］?；谝惑w化的經(jīng)濟含義，各地發(fā)展飛地經(jīng)濟的形式多為共建工業(yè)園區(qū)。同時長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展要求經(jīng)濟與生態(tài)同步發(fā)展，因此飛地建設(shè)注重生態(tài)環(huán)境的保護、自然資源的有效合理利用、產(chǎn)業(yè)布局與人居環(huán)境的協(xié)調(diào)，創(chuàng)新飛地發(fā)展模式，如“飛地+農(nóng)業(yè)”“飛地+旅游”“飛地+康養(yǎng)”等“飛地+”模式。通過飛地形式及內(nèi)涵的創(chuàng)新，實現(xiàn)各地優(yōu)勢資源充分利用，既避免了長三角區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同質(zhì)化競爭和工業(yè)發(fā)展對環(huán)境造成的影響，也使得“飛地+”模式成為各地經(jīng)濟發(fā)展的一個著眼點。

2.3 發(fā)展飛地經(jīng)濟，可以更好地豐富長三角區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展主要包括高質(zhì)量及一體化2個維度，高質(zhì)量涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)、社會等多個方面，一體化主要指的是經(jīng)濟一體化。長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展是在其一體化發(fā)展基礎(chǔ)上提出了更高的要求，不單單是指區(qū)域內(nèi)交通的一體化，更重要的是合作雙方都能享受到同等的高質(zhì)量服務(wù)。通過飛地形式建立跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)合作機制，是對長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展內(nèi)涵的豐富。在區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的要求下，飛地充分利用長三角地區(qū)具有豐富自然資源、優(yōu)越區(qū)位條件、便利交通條件等綜合優(yōu)勢的地區(qū)來吸引其他城市的投資主體與消費主體，通過飛地建設(shè)把長三角諸多城市連接到一起，實現(xiàn)合作雙方共建共管，利益共享。

3 長三角飛地建設(shè)存在的問題

飛地建設(shè)是一個龐大的工程，首先，飛出地與飛入地的選擇問題，合作雙方要考慮到跨行政區(qū)劃如何實現(xiàn)有序合作、土地審批、招商引資、扶持政策以及相互之間利益劃分等方面的問題。長三角地區(qū)飛地發(fā)展的時間不一，發(fā)展質(zhì)量參差不齊，因此飛地建設(shè)還存在一些潛在的問題。

3.1 總體規(guī)劃實施困難

飛地建設(shè)都有一定的載體，以麗水市為例，除了工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)之外，還有以康養(yǎng)旅游功能為主的“康養(yǎng)小鎮(zhèn)”建設(shè)，雖然各縣已經(jīng)出臺了相關(guān)經(jīng)濟發(fā)展政策，但是與飛地建設(shè)相關(guān)的政策較少，麗水市的飛地建設(shè)并不是真正意義上的飛地，本質(zhì)上是一種行政命令意義上的幫扶。從長三角有關(guān)飛地建設(shè)的所有文件來看，雖然飛地是經(jīng)濟發(fā)展的一種重要方式，但是相關(guān)政策、規(guī)劃建設(shè)粗略，缺乏實施的相關(guān)細則；長三角的其他飛地在建設(shè)之前都會有比較完善的區(qū)域規(guī)劃與政策，但在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面對園區(qū)的支持主要體現(xiàn)在宏觀方面，在操作性強的配套措施和實施細則等方面仍需要改進。

3.2 相關(guān)扶持政策缺失

從長三角各省市的飛地類型來看，江蘇省多作為發(fā)展飛地經(jīng)濟的飛入地，各市級單位出臺土地使用、招商引資、財政稅收等方面的優(yōu)惠政策，以鼓勵工業(yè)園區(qū)的建設(shè)以及園區(qū)企業(yè)的引入；而江蘇省并沒有明確且具體的支持飛地園區(qū)發(fā)展的實施辦法和支持政策；長三角的另一重要發(fā)展省份浙江省，其發(fā)展飛地經(jīng)濟是通過山海協(xié)作的省內(nèi)政策要求，力促飛地經(jīng)濟的發(fā)展，主要是借助飛地經(jīng)濟的發(fā)展模式實現(xiàn)山海協(xié)作的目的，浙江省發(fā)展飛地經(jīng)濟的政策是在山海協(xié)作的大框架下進行的，缺乏專門的有針對性的政策來促進飛地經(jīng)濟的發(fā)展。

3.3 利益劃分機制不足

利益分享機制的建立可以有效推動飛地合作的實現(xiàn)。通過實地調(diào)研麗水市飛地發(fā)現(xiàn)，麗水市“康養(yǎng)飛地”建設(shè)存在合作對象是否有合作意愿、政府與合作載體之間的利益分享機制建立問題以及飛地載體——共建小鎮(zhèn)所涉及的土地、稅收、環(huán)保等深層次問題。長三角內(nèi)飛地合作雙方的優(yōu)勢在于政府的重視、政策的傾斜，但是相關(guān)主體在利益分配方面還存在一定的問題，如飛地合作雙方在土地資源、環(huán)保容量、勞動力資源等方面的分配問題。同時，根據(jù)利益相關(guān)者理論，在飛地建設(shè)中一定要處理好各利益相關(guān)者之間的關(guān)系，找到各利益相關(guān)者之間的均衡點。

4 發(fā)展飛地促進長三角區(qū)域一體化的總體思路

在長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的背景下發(fā)展飛地，首先要制定符合本地實際情況的科學發(fā)展戰(zhàn)略，總體思路以長三角高質(zhì)量一體化政策為指導(dǎo)，充分發(fā)揮飛地的優(yōu)勢，實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。對于生態(tài)環(huán)境優(yōu)越欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，選擇“旅游+飛地”或“康養(yǎng)+飛地”的發(fā)展模式為突破口，將生態(tài)環(huán)境保護與旅游資源開發(fā)相結(jié)合。

4.1 加強制度建設(shè)，形成政策聯(lián)動效應(yīng)

長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展更重要的體現(xiàn)在制度一體化。發(fā)展飛地可以更好地克服地理因素的影響，實現(xiàn)合作雙方的跨區(qū)域合作。目前，飛地產(chǎn)業(yè)園建設(shè)在全國各地如火如荼地開展，但是飛地的相關(guān)發(fā)展政策、相關(guān)制度建設(shè)并不完善，應(yīng)盡快出臺并落實飛地相關(guān)政策。此外，加強政府間的溝通與合作，完善相關(guān)組織管理架構(gòu)，根據(jù)不同地區(qū)發(fā)展飛地的背景，發(fā)揮飛地經(jīng)濟在經(jīng)濟發(fā)展和幫扶中的促進作用；加強飛地所在地政府應(yīng)提供的相關(guān)公共服務(wù)和政策保障，制定相關(guān)企業(yè)入園的優(yōu)惠政策；制定協(xié)調(diào)各合作方在運營管理、利益分配等方面的制度規(guī)范，簽訂合作協(xié)議，明確各主體之間的分工。

4.2 明確組織領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建合作共建體系

發(fā)展飛地經(jīng)濟要創(chuàng)新合作機制，充分調(diào)動各相關(guān)主體進行飛地建設(shè)的積極性。一方面，建立合作協(xié)調(diào)機制，出臺省級層面指導(dǎo)意見，指明發(fā)展飛地經(jīng)濟的模式、目的和方向；另一方面，在政府和市場的合作關(guān)系中，要推進政府層面的簡政放權(quán)，創(chuàng)新發(fā)展飛地經(jīng)濟；建立常態(tài)化的議事協(xié)調(diào)機制，對于園區(qū)管委會組織人員的選擇，由飛出地和飛入地雙方政府進行協(xié)調(diào)，合理安排相關(guān)人員，促進雙方在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和園區(qū)建設(shè)等方面的政策對接；構(gòu)建重大問題協(xié)調(diào)機制，明確劃分合作雙方相關(guān)機構(gòu)的權(quán)利與責任；加強政策對接，及時應(yīng)對園區(qū)建設(shè)和管理中出現(xiàn)的問題。

4.3 探索飛地模式，建立利益分享機制

發(fā)展飛地經(jīng)濟，建立利益分享機制，實現(xiàn)兩地或多地之間的跨區(qū)域合作。飛地建設(shè)前期以及建成后將面臨招商、管理和利益分享的問題。前期資金的籌集、招商引資和園區(qū)管理等方面的建設(shè)與后期的利益收獲存在相互影響的關(guān)系。因此，建立公平合理的利益分享機制對吸引投資、招商引資具有積極的促進作用。各相關(guān)利益主體要明確利益分享期；制定合理的稅收分成比例或股本分成比例；對園區(qū)土地、資金、技術(shù)等投入因素采取合適的方案進行分配；健全招商引資財稅利益分配機制，處理好招商引資過程中上下級政府之間的利益關(guān)系，加快承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的步伐。

5 結(jié)論

總之，飛地經(jīng)濟發(fā)展模式可以打破區(qū)域之間的行政壁壘，實現(xiàn)飛出地與飛入地之間的優(yōu)劣勢轉(zhuǎn)化，推動合作雙方互利共贏。各地應(yīng)該吸收飛地經(jīng)濟模式的成功經(jīng)驗，同時也要避免對經(jīng)驗的全盤復(fù)制。飛地經(jīng)濟是促進長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要方式，對進一步提升長三角的經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、促進長三角區(qū)域一體化發(fā)展具有重要的意義。