農(nóng)村生活垃圾治理政策執(zhí)行困境及優(yōu)化路徑研究

梅冬麗

(上海師范大學哲學與法政學院，上海 200234)

1 問題的提出

2018年，我國提出了2020年我國農(nóng)村人居環(huán)境改善的目標，并就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施意見提出農(nóng)村人居環(huán)境3a整治行動的主要任務之一是農(nóng)村垃圾治理，高度重視農(nóng)村垃圾治理問題。國內(nèi)學者也逐漸開始展開對農(nóng)村生活垃圾治理的研究，相關文獻也比較豐富，主要包括村鎮(zhèn)生活垃圾處理現(xiàn)狀[1]、生活垃圾分類立法[2]、垃圾治理模式[3]以及垃圾治理長效管理機制[4]等方面。除了對農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)狀和模式展開研究外，學者還比較關注農(nóng)村生活垃圾管理問題，通過定量研究方法對農(nóng)戶參與行為影響農(nóng)村生活垃圾分類處理效率[5]進行研究，以及對農(nóng)村生活垃圾治理參與主體的行為和意愿研究[6]。雖然國內(nèi)學者對于農(nóng)村垃圾治理問題研究比較豐富，但目前我國農(nóng)村生活垃圾治理體系還處在轉(zhuǎn)型和完善的過程中，垃圾治理政策執(zhí)行困境還需要進一步討論和研究，以優(yōu)化農(nóng)村垃圾治理路徑。

經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前我國農(nóng)村生活垃圾治理問題仍然突出，那么在農(nóng)村垃圾治理政策執(zhí)行的過程中，地方基層政府是如何執(zhí)行的，為什么同一政策在不同的地方實施會有較大的反差，基層政府政策執(zhí)行困境在哪里。以湖北省萬家鋪村(W村)為例，通過對其進行實地調(diào)查，并結合該村垃圾治理政策執(zhí)行情況，分析該村在政策執(zhí)行過程中存在的困境，以期為農(nóng)村垃圾治理的深入推進提供思路。

2 農(nóng)村生活垃圾治理政策執(zhí)行困境分析——以W村為例

2.1 W村垃圾治理政策執(zhí)行的現(xiàn)狀

W村垃圾產(chǎn)生的主要來源是生活過程中產(chǎn)生的垃圾和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的垃圾，村里大部分人都在家務農(nóng)，外出務工的家庭也都有老人在家進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此每天都會產(chǎn)生大量生活垃圾和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)垃圾。生活垃圾主要包括廢棄的衣服、廚余垃圾、塑料袋、污染過的日常生活用品等。由于生活水平不斷提高，村里人逐漸開始對生活質(zhì)量有了要求，從服裝到生活用品，廢棄物越來越多，沒有統(tǒng)一的地方回收，村民都會堆在村里的池塘邊，也沒有人處理；一些廚余垃圾隨意傾倒，污水也沒有排放管道，放置時間過長，會產(chǎn)生難聞的氣味。遇上刮風的天氣，隨處可見塑料袋和衛(wèi)生紙等，有些生活垃圾如廢棄電池等，還容易對土壤環(huán)境和生活用水源造成污染。

自2018年中央提出農(nóng)村垃圾治理的“2020年目標”以來，W村也積極響應國家政策，村委會和村民等都對農(nóng)村環(huán)境保護有了一定的意識。在垃圾桶設置方面，村委開始在村里和路邊放置簡易的垃圾箱，每個村組大概投放了3個垃圾箱，一共投放了28個垃圾箱。在垃圾處理和運輸人員安排方面，村委安排了專門的工作人員每天用卡車定時收集這些垃圾箱里的垃圾，集中處理；同時，村組也聘用了一些村里沒有工作的人員清理路邊、池塘邊等地方的垃圾，再由這些保潔員將垃圾堆放到垃圾箱里。

因經(jīng)濟條件有限，W村設置的垃圾箱數(shù)量較少，密閉的垃圾桶數(shù)量不足，更沒有投放4分類的垃圾箱。在垃圾的運輸上，W村委會只聘用了一位工作人員，垃圾運輸經(jīng)常不夠及時，以至于有時垃圾桶周圍堆滿了垃圾；保潔員由村組自己聘用，保潔范圍僅限村主道，只能滿足附近極少居民的需求。W村逐漸形成了“組保潔、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運”的垃圾治理模式，相比之前村民的生活環(huán)境有了很大程度的改善，這說明W村垃圾治理政策的執(zhí)行取得了一定的成效，但就目前調(diào)查的情況來看，W村垃圾治理依然存在很大的問題。

2.2 W村垃圾治理政策執(zhí)行困境分析

2.2.1 理想化政策：“模糊—沖突”下政策執(zhí)行的策略選擇困境

早在2010年，W村所在的市政府就在政府工作報告中提出要鼓勵支持鎮(zhèn)村建設垃圾填埋場，大力開展環(huán)保專項治理。2016年該市政府的政府工作報告中也僅僅是提到了要深入開展城鄉(xiāng)生活垃圾治理及環(huán)境綜合整治行動，建立農(nóng)村生活垃圾治理長效機制，但是沒有出臺具體的政策和措施，在報告中多使用“提高”、“完善”等模糊性的語言，沒有具體量化的標準，此時政策呈現(xiàn)出較高的模糊性。另外，在沖突性方面，方案中任務分工只有牽頭單位市城市管理執(zhí)法委員會，并未具體到單位、個人，導致部門間推諉扯皮，較高的模糊性和沖突性政策帶來的后果是地方政府的象征性執(zhí)行。2010—2016年間，W村并沒有采取明確的措施來進行垃圾治理，村里居民生活產(chǎn)生的垃圾依然是露天隨意堆放。

2017年初，W村村委將垃圾治理工作列入年度工作重點之一，明確了垃圾治理的目標和責任，各個村組分別建了垃圾填埋場，從過去無法集中處理到有了固定的垃圾堆放點。基于國務院出臺的農(nóng)村人居環(huán)境治理的頂層設計，該市政府結合實際情況每年出臺相應政策方案，政策責任主體和目標以及政策工具逐漸清晰，政策模糊性和政策沖突性顯著下降。W村居民生活環(huán)境得到改善，這表明基層政府政策執(zhí)行的策略也從象征性執(zhí)行向行政性執(zhí)行轉(zhuǎn)變，政策框架的變化影響著政策執(zhí)行行為選擇，從而導致不同的執(zhí)行效果。

2.2.2 執(zhí)行機關：運行機制落實困境

在政策執(zhí)行方面，地方政府特別是基層政府直面群眾，是農(nóng)村垃圾治理政策落實的重要主體。然而W村村委依然遵循“自上而下”的管理觀念，在生活垃圾治理政策執(zhí)行過程中，存在“包攬建設”的現(xiàn)象，而村民則充當著旁觀者的角色。在政策執(zhí)行的過程中，村委沒有收集村民的意見，村民的積極性無法調(diào)動，村民對村內(nèi)生活垃圾治理沒有參與感。

受到農(nóng)村這個特殊場域的限制，村居面積范圍廣，村民居住比較分散，W村垃圾不易收集和處理。雖然W村在每個村組都投放了垃圾箱，但是碰到一些不愿走到垃圾箱處倒垃圾的村民，村干部還是束手無策；即使制定了《農(nóng)村生活垃圾治理辦法》，但實際運作過程中對聘請的運輸人員和保潔人員缺乏明確的監(jiān)督機制，存在不能及時處理收運的現(xiàn)象；垃圾箱也沒有按照垃圾分類的原則進行投放，垃圾只能混合在一起運輸。

總之，在政策執(zhí)行過程中，垃圾治理運行機制難以落實，基層政府針對村民、垃圾運輸人員、各村的保潔員沒有一個整體性的長遠規(guī)劃，沒有建立起同城鎮(zhèn)那樣環(huán)環(huán)相扣的全面的垃圾運輸和處理的長效運行機制。在遇到難以落實的環(huán)節(jié)時，村委會只能選擇變通，隨之帶來政策的不完整執(zhí)行，政策執(zhí)行效果受到削弱。

2.2.3 目標群體：協(xié)同治理困境

一項政策能否奏效，不僅在于政策制定以及政策框架的科學性、合理性，更在于目標群體的認可、接受程度。如果目標群體認可、接受程度高，那么該政策就擁有深厚的群眾基礎，執(zhí)行過程就比較順利，反之就會比較曲折艱難[7]。

就農(nóng)村垃圾治理政策而言，村民是最為龐大的受眾群體，此外村委會、基層政府、企業(yè)家等也是目標群體之一。W村村委會作為垃圾治理的主導力量，未能充分調(diào)動村民以及企業(yè)等其它主體參與到垃圾治理政策執(zhí)行的過程中來，對環(huán)境保護宣傳不到位，致使參與主體較為單一。村民沒有意識到垃圾污染對自身影響的嚴重性，缺乏主體責任認知以及對垃圾治理政策的認可和接受程度，扮演著依賴政府的角色，自愿積極主動參與治理的村民較少；另外，基層政府也沒有對企業(yè)等社會組織進行指導和引領，企業(yè)等社會組織缺乏參與鄉(xiāng)村垃圾運輸處理的渠道和方式。

在調(diào)查中，村民普遍認為垃圾治理是政府的事情，認為政府或者村委會有義務、有責任為村民提供干凈有序的居住環(huán)境。這反映出村民對垃圾治理政策參與感不強，自愿參與治理的很少，大部分都是一種被動參與。

2.2.4 環(huán)境因素：目標與環(huán)境不匹配

政策環(huán)境影響政策的執(zhí)行，主要包括外部環(huán)境對政策執(zhí)行者和目標群體的影響以及政策系統(tǒng)對環(huán)境的反作用。對政策執(zhí)行者而言，只有對政策本身進行理解和消化后，才能轉(zhuǎn)化為行動；對目標群體而言，多數(shù)難以認同的政策在于政策內(nèi)容與受眾群體主流價值觀或傳統(tǒng)的沖突，但想要改變目標群體的價值觀又是很困難的。同時政策執(zhí)行系統(tǒng)又對環(huán)境產(chǎn)生反作用，并不是完全被動地由環(huán)境所支配，而是通過政策執(zhí)行帶來的實際效果不斷改變外部環(huán)境。

垃圾治理工作從運營、管理等各方面要做到有法可依，目前我國垃圾分類管理尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的法律框架體系，無法為政策順利實施提供有力保障。在國家層面，縱觀我國的垃圾管理法律系統(tǒng)，與生活垃圾分類有關的文件主要集中在部門規(guī)章和政府文件中，較少在法律文件中提及，同時對農(nóng)村生活垃圾的處理缺乏針對性的文件。另外，W村政策執(zhí)行缺乏良好的經(jīng)濟環(huán)境。一般情況下，社會經(jīng)濟越有活力政策越容易執(zhí)行；相反，物質(zhì)基礎不良，財力貧乏，不好的經(jīng)濟環(huán)境必然導致政策執(zhí)行動力不足[8]。W村垃圾污染問題日漸嚴重，隨著垃圾的種類數(shù)量日益增加，對垃圾收集、運輸和處理的配套設施建設提出了更高要求，垃圾箱的數(shù)量、運輸車輛以及村里的保潔人員和日常維護人員嚴重不足，工作人員工資以及垃圾運輸和設施的費用對于該縣、鄉(xiāng)兩級有限的財政財力而言，資金比較緊張，難以支持和保障。

3 農(nóng)村生活垃圾治理政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑探析

3.1 政策框架：降低政策沖突性和模糊性

在國家層面，健全垃圾分類法律體系，對現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策進行全面清理，及時糾正政策間出現(xiàn)的交叉現(xiàn)象。針對現(xiàn)存文件在管理生活垃圾治理方面的空缺，理清相關事務應由法律內(nèi)容或是規(guī)章內(nèi)容管理，實現(xiàn)修改、廢除和新立同時進行。在地方層面，提高公共政策的實際操作性，結合實際情況制定方案，明確實施步驟、實施方法和各方責任。制定相關的工作計劃，建立與每一個環(huán)節(jié)相適應的考核任務和標準，增加執(zhí)行者的工作動力；以政策文本形式完善獎勵、監(jiān)督政策和垃圾分類標準。

3.2 執(zhí)行機關：建立垃圾治理協(xié)同機制

垃圾治理協(xié)同機制的構建對于提高治理效率、整合相關主體力量具有重要的價值。作為農(nóng)村垃圾治理政策執(zhí)行的重要主體，政府應該做好整體規(guī)劃，充分發(fā)揮引領作用，協(xié)調(diào)垃圾治理相關責任部門，引導多元主體參與，組織城管、監(jiān)管及環(huán)保等部門分工合作，明確其職責，建立協(xié)同機制以提高垃圾治理效率，推動垃圾治理政策落實。

基層政府應該積極引導村民參與，從思想引導入手，提高村民的環(huán)保意識。鄉(xiāng)村人居環(huán)境的改善與村民自身行為息息相關，通過設置宣傳欄、掛橫幅等方式，讓村民知道村莊垃圾治理的措施，在垃圾桶上張貼簡易標識，讓村民了解如何進行垃圾分類，明確村民的責任，使村民意識到自己是垃圾治理重要的一員。政府應該引導企業(yè)等社會組織參與垃圾治理過程，明確自己的社會責任。政府可以將垃圾治理任務進行招標，使其產(chǎn)業(yè)化、市場化，企業(yè)可以在垃圾收集、清運以及處理的過程中承包治理任務，形成垃圾治理產(chǎn)業(yè)鏈，在這個過程中也承擔了一定的社會責任，從而促使環(huán)境保護政策的落實。

3.3 目標群體：引導和動員村民廣泛參與

加大政策宣傳力度，激發(fā)村民自愿參與的積極性。建立多元化的宣傳渠道，通過傳統(tǒng)媒體和新媒體、“線下”和“線上”多種渠道共同發(fā)力。如定期推送一些環(huán)保知識的文章、發(fā)宣傳冊等；通過微信、公眾號、廣播等宣傳環(huán)保知識；對于一些重點人群，可以安排固定的宣傳員，將宣傳工作落實到某個具體的人身上，對老年人或行動不便的人進行上門入戶宣傳。

提高政策過程透明度，增加村民參與程度?；鶎诱畱叨戎匾晛碜匀罕姷穆曇簦龅健白陨隙隆焙汀白韵露稀毕嘟Y合。因此，需要拓寬村民參與村莊治理的渠道和方式，讓更多的村民參與垃圾治理工作的決策制定、實施以及監(jiān)督。村莊的治理工作需要做到公開、透明，村民能夠在決策過程中基于利益考慮提出建議，在政策執(zhí)行過程中進行監(jiān)督，基層政府能夠聽取這些建議，提高村民的參與感和認同感。

3.4 政策環(huán)境：營造良好的政策執(zhí)行環(huán)境

良好的政治經(jīng)濟、法律環(huán)境是提高基層政府執(zhí)行力的基礎和保障。政府要完善基礎設施建設，拓寬農(nóng)村對于垃圾收集和運輸設施以及工作人員工資等資金來源。作為垃圾治理的受益者，村民也可以適當承擔一定的費用，同時積極鼓勵社會資金投入，建立專項資金項目，避免政策執(zhí)行者在政策落實過程中形成“再決策”現(xiàn)象；建立有效的評價獎懲機制，完善定期考核方式，如將一些環(huán)境保護等指標進行量化，構建綠色績效評價考核指標體系。將垃圾治理作為重要的考核條件，對村干部等政策執(zhí)行者形成制約和監(jiān)督，考核未達最低標準時，必須承擔相應的政治責任；對于不遵守規(guī)定、對生活垃圾仍然隨意丟棄傾倒的行為，應采取強制手段制止，規(guī)定其相應的行政責任和經(jīng)濟責任等。

4 結語

垃圾治理不可能一蹴而就，鄉(xiāng)村人居環(huán)境的改善是一個長期的過程。垃圾治理政策執(zhí)行涉及到多個方面，需要多方力量配合，垃圾能否有效治理與全體村民日常生活和居住環(huán)境息息相關。在實地調(diào)研的基礎上，本文通過對W村生活垃圾治理的現(xiàn)狀進行梳理，分析了該村在垃圾治理政策執(zhí)行過程中存在的策略選擇困境、運行機制落實困境、協(xié)同治理困境以及目標與環(huán)境不匹配等問題。更好地促進垃圾治理政策的落實需要政府制定切實可行的政策，降低政策的沖突性和模糊性，營造良好的政策執(zhí)行環(huán)境；同時也需要企業(yè)、村民等多方主體參與，增強對政策的認同感以及參與感，建立多個主體共同參與治理的協(xié)同機制。本研究的不足之處在于研究的案例比較單一，案例的內(nèi)容來自研究對象的采訪或自述，需要更深層次的調(diào)研以還原案例的細節(jié),強化案例分析。