不同性質(zhì)幼兒園教師待遇保障研究：現(xiàn)狀、原因分析與政策建議

龐麗娟,賀紅芳,王紅蕾,袁秋紅

(北京師范大學(xué)教育學(xué)部，北京 100875)

當(dāng)前，十九屆五中全會明確提出的基本實現(xiàn)現(xiàn)代化目標，鄉(xiāng)村振興和“全面二孩”等國家戰(zhàn)略的全面實施，新發(fā)展理念下我國經(jīng)濟社會全面高質(zhì)量發(fā)展需要國民素質(zhì)整體提升，[1]這些都為我國教育事業(yè)發(fā)展提供了新機遇，同時對我國學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)無論是在普及普惠還是在質(zhì)量提升上均提出了更高要求。2018年11月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》(以下簡稱“央九條”)明確指出，到2035年，要全面普及學(xué)前三年教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，為幼兒提供更加充裕、更加普惠、更加優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育，這為我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展指明了方向，提供了根本遵循。

幼兒園教師作為學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的核心要素之一，是學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)、事業(yè)普及普惠并有質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。然而，當(dāng)前我國幼兒園教師數(shù)量普遍短缺，尤其合格師資更是嚴重匱乏，同時，臨聘教師數(shù)量大、隊伍不穩(wěn)定、專業(yè)素質(zhì)整體不高等問題突出，直接影響了我國學(xué)前教育資源的快速有效擴大與質(zhì)量提升。造成這些問題的主要原因在于，長期以來我國幼兒園教師身份和地位不明，整體待遇低；特別是公辦園非在編教師、公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園教師的待遇普遍缺乏保障，使幼兒園教師職業(yè)整體吸引力不足，這已成為我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重要瓶頸。為適應(yīng)新時代要求，滿足廣大人民群眾對“幼有所育”的美好期待，為基本實現(xiàn)現(xiàn)代化提供有效支撐，本文基于我們對幼兒園教師待遇保障及其深層原因的長期研究，著重分析不同性質(zhì)幼兒園(1)本文所指“不同性質(zhì)幼兒園”，包括了通常所稱的公辦園、公辦性質(zhì)園和民辦園三種不同性質(zhì)的幼兒園。公辦園，即是由教育行政部門利用國家財政性教育經(jīng)費依法設(shè)立的幼兒園，也即教辦園。公辦性質(zhì)園，即指除教育行政部門外的其它黨政機關(guān)、事業(yè)單位、地方企業(yè)、集體和部隊等利用公有資產(chǎn)或者公共經(jīng)費舉辦的幼兒園，包括了其他部門辦園、事業(yè)單位辦園、地方企業(yè)辦園、集體辦園以及部隊辦園等。民辦園，是指由國家機構(gòu)以外的社會組織或個人利用非國家財政性經(jīng)費依法設(shè)立的幼兒園；其根據(jù)是否提供普惠性教育服務(wù)，又可分為普惠性民辦園和非普惠性民辦園兩大類，其中的普惠性民辦園，是指接受政府財政補助，收費實行政府指導(dǎo)價的非營利性民辦園。本文所指“普惠性幼兒園”，包括公辦園、公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園三種類型。目前，在我國各地的公辦園中，不僅有在編教師，還存在著數(shù)量廣大的非在編教師；在公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園中，更主要是編外教師。相應(yīng)于他們不同的身份，待遇政策因而有較大不同。教師待遇保障現(xiàn)狀與主要問題，剖析了其主要原因，并在此基礎(chǔ)上，進一步就我國不同性質(zhì)幼兒園教師待遇保障提出了政策思考與建議，以期為創(chuàng)新與完善我國幼兒園教師待遇保障政策制度，破解長期制約我國學(xué)前教師隊伍建設(shè)的“卡脖子”問題提供決策參考，促進建成一支數(shù)量充足、素質(zhì)優(yōu)良、充滿活力的學(xué)前教師隊伍，推動我國學(xué)前教育事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

一、不同性質(zhì)幼兒園教師待遇保障的現(xiàn)狀與主要問題

自《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》)實施，特別是十八大以來，隨著黨和政府對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的高度重視，我國幼兒園教師社會地位不斷提高，教師隊伍建設(shè)特別是農(nóng)村教師隊伍建設(shè)取得了明顯進展。但是，相應(yīng)于國家發(fā)展形勢、事業(yè)發(fā)展和百姓需求，當(dāng)前我國幼兒園教師隊伍仍然是事業(yè)發(fā)展中的短板。其中，教師待遇的總體狀況更是短板中的短板，突出表現(xiàn)為，總體工資收入較低、社保缺失，整體待遇偏低；而且，不同性質(zhì)園教師的待遇存在著較大差距，特別是數(shù)量廣大的公辦園非在編教師、公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園的編外教師的待遇普遍缺乏保障，這是導(dǎo)致我國學(xué)前教師數(shù)量短缺、流動性大、整體素質(zhì)不高的重要原因，成為影響各地學(xué)前教育資源快速有效擴大并有質(zhì)量發(fā)展的重要制約。

(一)幼兒園教師總體工資收入低、社保缺失，整體待遇低

長期以來，我國幼兒園教師待遇整體偏低，特別是工資、社保等缺乏保障，成為我國整個基礎(chǔ)教育教師隊伍建設(shè)中的最薄弱環(huán)節(jié)。一是工資收入普遍偏低。盡管幼兒園教師與中小學(xué)教師同樣是基礎(chǔ)教育教師的組成部分，但其與中小學(xué)教師待遇存在著較大的差距。據(jù)本團隊2019年底對我國東部的北京、山東、廣東，中部的安徽、湖南、湖北和西部甘肅、貴州、四川9省份3731名幼兒園教師、園長和相關(guān)行政管理人員關(guān)于幼兒園教師待遇的調(diào)研表明，2019年幼兒園教師的月實發(fā)工資(即扣除“五險一金”后的工資)平均為3043.41元，而小學(xué)、中學(xué)教師的月實發(fā)工資平均分別為4384.11元、5047.66元(2)2019年，為了解我國幼兒園教師待遇與政策狀況，本團隊對東部的北京、山東、廣東，中部的安徽、湖南、湖北和西部的甘肅、貴州、四川9省份的2921位幼兒園教師、558位園長、252位行政管理人員開展了深入研究，包括問卷調(diào)查、訪談座談等。以下數(shù)據(jù)若無特殊說明，均來自于本團隊的此次調(diào)研。。而且，無論是在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，還是中西部地區(qū)，幼兒園教師的收入水平均普遍較低。2019年全國政協(xié)委員胡衛(wèi)據(jù)研究反映，在東部地區(qū)如上海、杭州、蘇州等大城市，公辦園教師年收入大多在5～6萬元；而一些中西部地區(qū)的幼兒園教師，年收入大都在3～4萬元，與其他學(xué)段教師收入差距懸殊。[2]二是社保缺失嚴重。目前各地都有不少幼兒園教師不能完整地享有“五險一金”。特別是，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的非在編教師和村集體辦園、民辦園教師，基本沒有交納任何社會保險，這些教師的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等缺乏保障。[3]本團隊對東中西部9省份幼兒教師待遇的研究顯示，近一半(48.4%)教師不能享有完整的五險一金，超兩成(21.6%)教師未能享有任何一項社會保險；而在農(nóng)村地區(qū)，近六成(59.3%)教師未能享有完整的五險一金，超三成(31%)教師未享有任何社會保險。教師整體待遇偏低，在相當(dāng)大程度上影響了幼兒教師職業(yè)的內(nèi)在吸引力。

(二)公辦園非在編教師待遇缺乏保障，與在編教師同工不同酬現(xiàn)象突出

近年，隨著我國學(xué)前教育事業(yè)的快速發(fā)展，公辦園資源的不斷擴大，公辦園所需教師數(shù)量不斷增多。在編制吃緊的情況下，許多地方的公辦園不得不大量聘用非在編教師。據(jù)教育部統(tǒng)計，截至2018年底，全國公辦園專任教師總數(shù)為97.2萬人，事業(yè)編制總量55.6萬名，實有在編人數(shù)44.8萬人，[4]由此反映出當(dāng)前我國公辦園專任教師中有一半以上是非在編教師。而在我國對編內(nèi)外教師實行“雙軌制”人事管理制度的背景下，這些非在編教師的待遇未被納入財政預(yù)算，主要依靠幼兒園收取的保教費予以保障。非在編教師待遇保障的經(jīng)費有限，導(dǎo)致其與在編教師待遇存在著較大差距，同工不同酬現(xiàn)象在各地較為突出。據(jù)調(diào)查，全國公辦園在編教師月平均工資為5412元，非在編教師僅為2371元，[3]不及在編教師工資的一半。即使是近年，個別地方通過政府購買服務(wù)或?qū)ｍ椦a助的方式，對公辦園非在編教師的工資收入予以支持，但與在編教師的工資收入仍存在著明顯差距，并且社保、公積金等仍難以全部落實。公辦園非在編教師和在編教師同工不同待遇，嚴重影響了數(shù)量龐大的非在編教師的工作積極性和隊伍穩(wěn)定性。

(三)公辦性質(zhì)園教師待遇主要由幼兒園或舉辦單位保障，與公辦園教師待遇差距較大

自二十世紀九十年代，隨著企業(yè)轉(zhuǎn)制、事業(yè)單位后勤社會化和集體經(jīng)濟的衰微等，企業(yè)辦園、事業(yè)單位辦園、集體辦園等或被斷奶或推向市場，自負盈虧，而原依附于各單位的公辦性質(zhì)園教師大都失去了原有的“單位人”身份歸屬，成為職工、企業(yè)合同工或臨聘人員等，無法再與公辦園教師享有同等的地位與待遇。教師待遇的保障，主要由幼兒園收費或舉辦單位的部分投入予以解決。在我們調(diào)研中，近三分之二(65.6%)的公辦性質(zhì)園園長表示，教師工資主要由幼兒園或舉辦單位承擔(dān)；僅約三成(30.6%)園長反映，教師工資主要是由財政保障，而在公辦園中這一比例達近七成(68.1%)。同時，各地在保教費收費政策上，公辦性質(zhì)園往往參照執(zhí)行同級公辦園的收費標準，保教費較低。由于長期缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費來源，使公辦性質(zhì)園教師工資、福利等待遇缺乏應(yīng)有的保障。本團隊調(diào)研發(fā)現(xiàn)，和公辦園相比，公辦性質(zhì)園教師待遇整體偏低，在公辦園教師中有近一半(48.9%)教師月收入在3000元以上，而公辦性質(zhì)園教師中這一占比為四成(41.1%)；前者享有五險一金比例為61%，而后者中這一比例為51.1%。公辦性質(zhì)園教師不能享有與公辦園教師同等的待遇，在相當(dāng)程度上影響了其教師隊伍穩(wěn)定性和專業(yè)發(fā)展的積極性。

(四)普惠性民辦園教師待遇大多由園所自主承擔(dān)，財政支持不足

近年隨著我國大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育資源，各地陸續(xù)實施普惠性民辦園扶持政策。多數(shù)省份出臺了對普惠性民辦園的生均補助制度，一些省份還實施了一次性補助政策、擴學(xué)位補助等，但在調(diào)研中有不少地方和普惠性民辦園反映，支持力度尚較低，特別是對于保障與提高教師待遇作用有限。我們通過研究22個省份普惠性民辦園的財政補助政策發(fā)現(xiàn)(3)根據(jù)對22個省(區(qū)、市)政府網(wǎng)站發(fā)布的普惠性民辦園財政補助政策，包括東部的北京、天津、江蘇、浙江、福建、廣東、山東、海南、遼寧9省份，中部的河南、安徽、江西、山西、湖南、吉林6省份，西部的四川、重慶、廣西、陜西、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古7省份的普惠性民辦園財政補助政策概括分析得出。，各省的生均補助標準普遍較低，有13個省在500元/生/年及以下，即便是在東部發(fā)達的浙江(500元)、廣東(300元)和江蘇(300元)；一些中西部省份的生均補助標準更低，廣西、河南僅200元/生/年，寧夏、內(nèi)蒙古分別為160、120元/生/年。而同時，民辦園在轉(zhuǎn)為普惠園后，因受到政府財政支持收費需限價。在我們的調(diào)研與訪談中，一些地方和普惠性民辦園反映，保教費在轉(zhuǎn)為普惠園前每月2千至3千，但在轉(zhuǎn)普后在千元以下，較之轉(zhuǎn)普前普遍減少了一半或以上。在辦園經(jīng)費趨緊的情況下，一些普惠性民辦園降低教師工資或低薪聘請缺乏專業(yè)培訓(xùn)的教師，以降低辦園成本。據(jù)調(diào)研顯示，普惠性民辦園教師月均收入為2646.83元；超三成(31.2%)教師反映未享有任何一項“五險一金”。

二、不同性質(zhì)幼兒園教師待遇保障問題的主要原因分析

上述幼兒園教師待遇整體偏低，公辦園非在編教師、公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園教師待遇缺乏保障，原因固然是多方面的，其中，觀念認識不到位、學(xué)前教師法律身份不明、體制機制不健全等多重因素及其相互交織作用是主要的原因。較長時期以來，一些地方政府對學(xué)前教育性質(zhì)定位缺乏應(yīng)有的正確認識、對教師在學(xué)前事業(yè)發(fā)展中的地位和專業(yè)性缺乏應(yīng)有的重視是深層次的思想根源，并由此導(dǎo)致了長期幼兒教師法律身份不明、地位不清，同時政府保障教師待遇的職責(zé)不清、財政投入長期不足，教師管理上存在突出的“身份制”和“單位制”特征等，這些共同導(dǎo)致了不同性質(zhì)幼兒園教師待遇保障整體偏低及其差異較大等問題。

(一) 較長時期學(xué)前教育性質(zhì)定位未被正確認識，教師在事業(yè)發(fā)展中的地位和專業(yè)性未受到足夠重視

由于歷史、觀念等主客觀原因，長期以來，一些地方政府及其相關(guān)部門對學(xué)前教育的性質(zhì)、定位及其重要作用缺乏應(yīng)有的科學(xué)認識，對學(xué)前教育之于兒童身心全面健康發(fā)展、國民素質(zhì)整體提升、家長安心就業(yè)創(chuàng)業(yè)，因而國家經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)性、全局性作用缺乏深刻認識，忽視學(xué)前教育的教育性與公益性，[5]未能將學(xué)前教育作為重要的社會公益事業(yè)并納入公共教育服務(wù)體系。加之發(fā)展觀與政績觀等的偏差，一些地方政府及其部門片面追求GDP和高考升學(xué)率等，學(xué)前教育發(fā)展長期被邊緣化。

由于思想根源上對學(xué)前教育性質(zhì)定位缺乏正確認知，不少地方對學(xué)前教師在事業(yè)發(fā)展中的重要地位和專業(yè)性缺乏應(yīng)有的足夠認識與重視，甚至存在著錯誤認知，認為是“阿姨”“看孩子”，學(xué)前教師的專業(yè)性未能得到應(yīng)有的認可，工作價值被嚴重低估，[6]直接影響了幼兒教師職業(yè)的社會聲譽，也嚴重影響了教師的經(jīng)濟待遇。同時，一些地方政府或部門對不同性質(zhì)幼兒園性質(zhì)的認識也存在嚴重偏差，認為公辦園及其教師是服務(wù)于“公共利益”，而公辦性質(zhì)園，特別是民辦園則主要服務(wù)的是“單位利益”或“私人利益”，因而公共財政主要用于保障公辦園教師的待遇，而后兩者教師待遇保障則更多是舉辦方的責(zé)任。

(二)我國幼兒教師法律身份長期不明、地位不清，待遇缺乏政策保障

我國幼兒園教師的法律身份實際長期不明確，是導(dǎo)致我國學(xué)前教師待遇長期缺乏規(guī)范性保障的根本原因之一。由于《教師法》是在附則中規(guī)定“中小學(xué)教師”包括幼兒園教師，政策概念本身的邏輯模糊導(dǎo)致社會甚至不少政府部門對政策理解的偏差，幼兒園教師長期被“忽略”或“排除”在“中小學(xué)教師”及其待遇保障政策之外。而且，因我國迄今尚未出臺學(xué)前教育專門法，幼兒園教師作為專門從事學(xué)前教育工作的專業(yè)人員的身份未得以在法律中明確，這些都致使幼兒教師的薪資、社保、編制、職稱等政策制度長期缺乏。因而，在基礎(chǔ)教育教師待遇保障的相關(guān)政策中，如《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標準的意見》(2001)、《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資指導(dǎo)意見的通知》(2008)等，均未將幼兒園教師納入保障范圍。并且，我國現(xiàn)行相關(guān)的教育法律和政策對幼兒園教師的界定及其外延，在較長時期更多是指公辦園教師，特別是在編的教師。

(三)政府保障幼兒教師待遇職責(zé)不夠清晰，且保障主體層級較低

學(xué)前教育作為公共教育服務(wù)體系的重要組成，具有顯著的公益性，政府在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。“央九條”明確指出，堅持政府主導(dǎo)，落實各級政府在學(xué)前教師隊伍建設(shè)中的責(zé)任。保障和改善教師待遇，是政府履行學(xué)前教師隊伍建設(shè)責(zé)任的核心任務(wù)。然而，由于長期以來一些地方政府與部門對學(xué)前教育公益性這一根本屬性缺乏到位認識，對在學(xué)前教師隊伍建設(shè)、保障教師待遇中的主體責(zé)任認識不清，導(dǎo)致不少地區(qū)學(xué)前教師待遇保障的相關(guān)政策制度不健全，特別是對不同性質(zhì)幼兒園教師待遇保障的主體、權(quán)責(zé)等缺乏明確規(guī)定，使得較長時期我國學(xué)前教師待遇保障能力整體較低，公辦性質(zhì)園與民辦園教師待遇保障長期主要依靠舉辦方或收費，教師待遇保障不充足不穩(wěn)定問題較為突出。此外，我國長期實行“地方負責(zé)、分級管理”的學(xué)前教育管理體制，由于缺乏對地方各級政府保障教師待遇職責(zé)的明確劃分，導(dǎo)致不同層級政府在幼兒教師待遇保障中存在著較為普遍的責(zé)任不清、主體重心較低等問題，不少地區(qū)幼兒教師待遇保障的責(zé)任主體主要在縣級(甚至以下)政府。[7]而在我國廣大的中西部農(nóng)村、貧困地區(qū)，縣級政府的財政能力較弱，事權(quán)和財權(quán)不相匹配，幼兒教師待遇保障責(zé)任難以有效落實。

(四)學(xué)前教育財政投入長期不足，且在教育要素和不同性質(zhì)機構(gòu)間投入結(jié)構(gòu)不合理

受主客觀多種因素影響，我國學(xué)前教育財政投入長期不足，學(xué)前教育財政性經(jīng)費占教育財政經(jīng)費比例長期徘徊在1.2%～1.3%。[8]自《教育規(guī)劃綱要》實施后，我國學(xué)前教育財政投入增長較快，2018年學(xué)前教育財政性經(jīng)費占教育財政經(jīng)費的比例提高到4.79%(4)根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒(2019)》計算得出。2018年我國財政性教育經(jīng)費總量為36995.8億元，其中財政性學(xué)前教育經(jīng)費為1773.9億元。。然而，由于歷史欠賬嚴重，短期的投入增長難以滿足學(xué)前教育事業(yè)快速發(fā)展的需要，而且到2017年，僅14個省(區(qū)、市)的學(xué)前教育財政投入占比達到5%以上。[4]目前，我國各省(區(qū)、市)均制定了公辦園生均公用經(jīng)費標準、普惠性民辦園財政補助標準，但總體來看各地兩個標準普遍偏低。同時，有限的財政投入還長期存在著較嚴重的軟硬件和不同性質(zhì)園間投入結(jié)構(gòu)的不合理問題。突出表現(xiàn)在，投入普遍重硬件輕軟件，財政經(jīng)費主要投向新建改擴建幼兒園、硬件設(shè)施等，而對教師工資、社保等方面的投入較少；再者，財政投入在不同性質(zhì)幼兒園間也存在著顯著的差異，主要投向公辦園，而對公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園的財政支持相對較少。

(五)教師管理具有突出的“身份制”和“單位制”特征，不同身份和單位性質(zhì)的幼兒園教師待遇保障存在著較大差異

在我國長期實行“身份制”人事管理制度的框架下，[9]幼兒園教師管理也具有明顯的“身份制”特點，即根據(jù)編內(nèi)和編外實行“雙軌制”管理。[10]身份的不同，直接導(dǎo)致教師待遇保障存在著明顯的差異。擁有編制的幼兒園教師，其工資、社保、職稱等相關(guān)待遇能夠得到國家財政和相應(yīng)政策制度的保障，所享有的待遇較為規(guī)范且穩(wěn)定。而大量的公辦園非在編教師、公辦性質(zhì)園非在編和民辦園教師的工資、社保等，則主要依靠舉辦方或幼兒園自籌經(jīng)費，經(jīng)費來源的不充足與不穩(wěn)定導(dǎo)致教師待遇缺乏保障。同時，在我國教育財政投入和辦園體制長期“公辦傾向”的影響下，公辦園在教師編制、財政投入等方面享有明顯的“優(yōu)先權(quán)”，公辦在編教師相關(guān)的工資、津補貼、社保等能得到較好的保障；而公辦性質(zhì)園和民辦園所享有的編制和財政投入則較少，其教師待遇保障經(jīng)費大多來源于舉辦單位及其收取的保教費等?？梢哉f，在“身份制”和“單位制”的雙重影響下，公辦園在編教師的工資、社保等有較明確的制度安排，所享有的待遇較為穩(wěn)定且有保障；而公辦園非在編教師、公辦性質(zhì)園非在編教師、民辦園教師等則因相關(guān)政策制度的缺失或不完善，其待遇缺乏保障。

三、著力保障不同性質(zhì)幼兒園教師待遇的政策思考與建議

2018年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》明確指出，把管理體制改革與機制創(chuàng)新作為突破口，把提高教師地位待遇作為真招實招，增強教師職業(yè)吸引力。為積極適應(yīng)當(dāng)前國家形勢發(fā)展需要，有效支撐“更加充裕、更加普惠、更加優(yōu)質(zhì)的”學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)，亟須以創(chuàng)新完善幼兒園教師待遇保障政策制度為抓手，健全教師待遇保障體制機制，著力保障與提高不同性質(zhì)幼兒園教師待遇。

(一) 科學(xué)認識學(xué)前教育的性質(zhì)定位，高度重視幼兒園教師在事業(yè)發(fā)展中的地位與專業(yè)性

各級政府和相關(guān)部門應(yīng)著眼國民素質(zhì)的整體提升和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標，正確、深刻地認識學(xué)前教育的教育性和公益性，[5]推進“幼有所育”不斷取得新進展、為培養(yǎng)擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任的時代新人奠定基礎(chǔ)的重大戰(zhàn)略意義。并且，要深刻認識幼兒教師是新形勢下學(xué)前教育事業(yè)快速有效發(fā)展的中堅力量，是實現(xiàn)“全面普及學(xué)前三年教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，為幼兒提供更加充裕、更加普惠、更加優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育”的關(guān)鍵因素；明確幼兒教師是從事學(xué)前階段教育工作的專業(yè)人員，經(jīng)過系統(tǒng)專業(yè)訓(xùn)練和長期的專業(yè)積累，具有獨特的專業(yè)性和不可替代性。因此，各級政府需提高政治站位，著力研究、破解制約學(xué)前教師待遇保障的體制機制短板與制度瓶頸，下大力氣切實保障幼兒教師享有與其地位、作用和專業(yè)性相匹配的待遇。

(二)把握我國《學(xué)前教育法》立法契機，明確幼兒園教師法律身份、地位和待遇

明確我國幼兒園教師的法律身份和地位，是制定和落實教師待遇保障相關(guān)政策制度，依法保障和提高教師待遇的根本基礎(chǔ)。把握當(dāng)前我國《學(xué)前教育法》立法契機，在《學(xué)前教育法》中明確幼兒教師的法律身份、地位，并由此保障相應(yīng)的待遇。明確幼兒園教師同中小學(xué)教師一樣承擔(dān)著基礎(chǔ)教育的國家公共職能，因而是基礎(chǔ)教育教師的重要組成部分，享有與中小學(xué)教師同等的法律身份，并享有和中小學(xué)教師同等的社會、經(jīng)濟與職業(yè)地位。[11]明確政府在學(xué)前教師隊伍建設(shè)特別是教師待遇保障中的主體責(zé)任，不僅應(yīng)投入保障公辦園在編教師待遇，還應(yīng)健全完善保障公辦園非在編教師、公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園教師應(yīng)有待遇的政策制度，著力提高各類性質(zhì)園教師的薪資、社保等待遇。明確逐步實現(xiàn)不同性質(zhì)園教師同工同酬；同時，應(yīng)依法足項、足額為教師繳納“五險一金”，為從源頭保障教師職業(yè)地位與待遇提供有力的法律保障。

(三)著力推進學(xué)前教育管理體制改革，明確各級政府在各類性質(zhì)園教師待遇保障中的職責(zé)

基于我國國情、事業(yè)發(fā)展與教師隊伍建設(shè)需要，按照新的“國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、省市統(tǒng)籌、以縣為主”學(xué)前教育管理體制，切實提高幼兒園教師待遇保障的主體層級，并明確各級政府在各類性質(zhì)園教師待遇保障方面相應(yīng)的職責(zé)。一是提升幼兒園教師待遇保障的主體層級。充分發(fā)揮省、市級政府在本省市域內(nèi)教師隊伍建設(shè)規(guī)劃、待遇保障、編制與經(jīng)費配置等的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用，加大省、市級政府對保障教師待遇的投入責(zé)任，實現(xiàn)幼兒教師待遇保障的管理主體和財政保障重心的“雙上移”。二是建立不同層級政府對幼兒教師待遇保障相關(guān)方面分區(qū)域、分項目、按比例的分擔(dān)保障機制。將幼兒園教師工資性收入劃分為基本工資、績效工資和津補貼三大類，越基本的待遇部分政府保障的層級應(yīng)越高。三是明確各級政府在各類性質(zhì)園教師待遇保障中的職責(zé)。各省或市級政府，不僅應(yīng)根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，制定幼兒園教師的最低工資標準，還應(yīng)建立面向公辦園、公辦性質(zhì)園、普惠性民辦園在內(nèi)的各類普惠性幼兒園教師的工資增長機制，特別是要適應(yīng)多元、快速擴充學(xué)前師資隊伍的新形勢，建立健全對各類普惠性幼兒園非在編教師的工資、社保等專項支持制度?？h級政府在幼兒園教師待遇保障中應(yīng)發(fā)揮管理的主體責(zé)任，統(tǒng)一管理，確保各類性質(zhì)園教師的工資按時足額發(fā)放、社保足項足額繳納。

(四)創(chuàng)新學(xué)前教育財政投入體制機制，健全對各類普惠性幼兒園教師待遇的財政支持制度

創(chuàng)新和完善學(xué)前教育財政投入體制機制，加強對幼兒園教師特別是各類普惠性幼兒園教師待遇的財政保障與支持政策供給，是保障和提升教師待遇的重要制度舉措。一是創(chuàng)新和完善學(xué)前教育財政投入體制機制，為幼兒園教師待遇保障提供長效、穩(wěn)定的經(jīng)費支持。針對當(dāng)前各地公辦園生均公用經(jīng)費標準和普惠性民辦園的補助標準普遍偏低的問題，進一步指導(dǎo)各地研制科學(xué)、合理并覆蓋各類普惠性幼兒園的生均公用經(jīng)費標準或財政補助標準；并健全中央和省級政府對財力薄弱縣的財政轉(zhuǎn)移支付制度，加強對中西部農(nóng)村、貧困地區(qū)幼兒教師待遇保障力度。二是改革和優(yōu)化學(xué)前教育財政支出結(jié)構(gòu)，健全面向各類普惠性幼兒園及其教師待遇保障的財政支持制度。以普惠發(fā)展和質(zhì)量提升為導(dǎo)向，優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)，構(gòu)建以優(yōu)先發(fā)展公益性和普惠性幼兒園為主的公共財政投入結(jié)構(gòu)，加大對各類普惠性幼兒園的投入力度，這樣既有利于拓展普惠性教育資源，也有利于保障各類普惠性幼兒園教師待遇能得到財政有力支持。三是改革“重硬件輕軟件”的投入結(jié)構(gòu)，明確普惠性幼兒園經(jīng)費重點用于教師待遇。明確提高普惠性幼兒園人員經(jīng)費支出在幼兒園整體支出中的比例，應(yīng)不低于保教費收入與財政生均補助之和的70%，以有效保障各類普惠性幼兒園教師的工資、社保等基本待遇。

(五)改革完善幼兒園教師編制制度，積極探索教師人事管理制度

首先，積極適應(yīng)形勢與事業(yè)發(fā)展需要，盡快研究出臺國家層面的幼兒園教職工編制標準。鑒于編制對于教師待遇保障的基礎(chǔ)性作用，同時我國現(xiàn)行幼兒園教師編制標準是三十余年前由勞動人事部和國家教委聯(lián)合頒發(fā)的《全日制、寄宿制幼兒園編制標準(試行)》(1987年)，學(xué)前教師編制的嚴重短缺已成為教師隊伍建設(shè)和待遇保障的重要制約。為滿足學(xué)前教育事業(yè)普及普惠并有質(zhì)量發(fā)展的需要，國家宜盡快研究出臺適應(yīng)新形勢與國情的幼兒園教職工編制標準，各省市級政府依據(jù)國家編制標準制定相應(yīng)的實施辦法；并且根據(jù)各地事業(yè)發(fā)展實際需要，統(tǒng)籌調(diào)劑區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)教育教師編制，明確將中小學(xué)富余編制優(yōu)先用于擴充學(xué)前教師。其次，積極探索改革幼兒園教師人事管理制度。面向面廣量大的公辦園和公辦性質(zhì)園在崗非在編教師、普惠性民辦園教師，探索建立“同崗?fù)|(zhì)同待遇”的人事管理和待遇保障制度，[11]以崗位職責(zé)和能力業(yè)績定待遇，包括教師的薪酬、社保、職稱等，著力提高公辦園和公辦性質(zhì)園的非在編教師、普惠性民辦園教師的待遇，逐步實現(xiàn)不同性質(zhì)園、編制內(nèi)外教師待遇的基本相當(dāng)。