畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)的法律問題研究
——基于生態(tài)環(huán)境保護與農村產業(yè)發(fā)展的協(xié)調

肖常龍

引言

自2015年4月以來，隨著《水污染防止行動計劃》（以下簡稱“水十條”）的出臺，國務院將科學劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)（以下簡稱禁養(yǎng)區(qū)）作為推進農村污染防治的重大舉措之一，對國內生態(tài)環(huán)境、市場經濟以及農村產業(yè)發(fā)展思路產生巨大影響。實際上，禁養(yǎng)區(qū)在我國已經存在較長時間。在21世紀前十年，禁養(yǎng)區(qū)由各省市縣自行安排劃定，以滿足本地區(qū)的發(fā)展要求。2013年11月，國務院發(fā)布《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，以行政法規(guī)的形式開始對全國禁養(yǎng)區(qū)劃定工作進行指導管理。直至2015年“水十條”的出臺，國家對禁養(yǎng)區(qū)的劃定形成完整思路，納入全面法治體系，以此加強干預禁養(yǎng)區(qū)的科學劃定和管理。2019年9月，生態(tài)環(huán)境部和農業(yè)農村部聯(lián)合發(fā)布《關于進一步規(guī)范畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定和管理促進生豬生產發(fā)展的通知》、國務院辦公廳發(fā)布《關于穩(wěn)定生豬生產促進轉型升級的意見》，共同應對2019年上半年生豬肉品價格的較大幅度上漲。2020年“中央一號”文件將生豬穩(wěn)產保供作為當前經濟工作的一件大事，國務院辦公廳下發(fā)多條穩(wěn)定生豬生產、增強豬肉供應能力的政策文件[1]。禁養(yǎng)區(qū)的劃定和管理已經成為重大社會問題，無論對生態(tài)環(huán)境保護還是國內畜禽肉品市場發(fā)展以及農村未來發(fā)展，都有深刻影響。為此，本文擬以禁養(yǎng)區(qū)劃定和管理工作中出現(xiàn)的問題事實為出發(fā)點，分析禁養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與農村產業(yè)發(fā)展存在的沖突與協(xié)調，從法律角度將二者納入統(tǒng)一視野與體系，進一步探究有效推動禁養(yǎng)區(qū)工作的思路。

一、禁養(yǎng)區(qū)陷入生態(tài)環(huán)境保護與農村產業(yè)發(fā)展的“兩難”邏輯困境

畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定是從空間布局上引導畜禽養(yǎng)殖產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有效措施[2]，一般包含四個要素：禁養(yǎng)空間范圍、禁養(yǎng)規(guī)定性動作、禁養(yǎng)對象和禁養(yǎng)調整時間①禁養(yǎng)空間范圍要素：禁養(yǎng)空間明確性、禁養(yǎng)空間邊界、禁養(yǎng)空間范圍大??；禁養(yǎng)規(guī)定性動作要素：禁止建設畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)），禁止建設有污染物排放的畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)），關閉、搬遷或拆除畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）和養(yǎng)殖專業(yè)戶；禁養(yǎng)對象要素：禁養(yǎng)畜禽種類和禁養(yǎng)畜禽規(guī)模（量化標準）；禁養(yǎng)調整時間要素：禁養(yǎng)區(qū)劃定后原則上5年內不作調整，需要調整的，根據《禁養(yǎng)區(qū)劃定技術指南》開展工作。。在劃定和管理禁養(yǎng)區(qū)的過程中，絕大多數問題是由于行政管理機關和農民畜禽養(yǎng)殖者在以上單一要素或組合要素存在沖突而引發(fā)①事實上也存在因禁養(yǎng)區(qū)劃定和管理而導致平等主體之間或個人與集體之間的權利糾紛與利益沖突，例如2018年福建寧德林尤春與林春谷買賣合同糾紛案，2019年萊西市水集街道崗河頭村民委員會與姜日忠租賃合同糾紛案等。由于以上案例社會影響較小，所以本文沒有納入研究視野。。例如，在禁養(yǎng)空間劃定范圍存在過大過小的問題：2018年上半年，江蘇省部分縣鎮(zhèn)村打造無畜禽縣、無畜禽鎮(zhèn)、無畜禽村，無差別禁養(yǎng)、任意擴大禁養(yǎng)空間范圍，導致部分農民畜禽養(yǎng)殖者和畜禽養(yǎng)殖產業(yè)遭受無辜打擊，嚴重影響了普通農民家庭的正常生活需要和市場的供需平衡。與之相對，2016年11月廣西玉林未按整改要求將重點支流劃定禁養(yǎng)區(qū)，河南周口西華縣僅要求河道兩側河堤內范圍劃定禁養(yǎng)區(qū)，禁養(yǎng)空間范圍過小，使生態(tài)環(huán)境保護得不到有效落實。以上案例也包含違反禁養(yǎng)規(guī)定性要求和禁養(yǎng)對象要素。因此，禁養(yǎng)區(qū)劃定和管理問題的情況往往比較復雜多樣。

結合近幾年發(fā)生的禁養(yǎng)區(qū)法律案件來看，社會關注點主要集中在禁養(yǎng)執(zhí)行中的行政行為合法性上，表現(xiàn)在行政主體多以程序性違法為主，而行政相對人（多數是農民）多以實體性違法為主。例如，2019年4月廣東省高級人民法院審結的陳賜湖訴博羅縣人民政府城鄉(xiāng)建設行政管理賠償一案中，博羅縣政府和福田鎮(zhèn)政府因違反行政強制法規(guī)定的強拆法定程序——未聽取申述、申辯，未依法履行催告程序等，對陳賜湖的養(yǎng)豬場及設施進行強拆，被確認為行政行為違法并要求進行行政賠償，行政相對人陳賜湖的涉案豬場房屋建筑因無法提供有效權屬證明而被認定為非法建筑、違章建筑。這類案例是當前審理禁養(yǎng)區(qū)案件的主要部分②參見通過愛企查網查詢的陳賜湖訴博羅縣人民政府房屋拆遷管理(拆遷)行政賠償賠償判決書，2019年6月26日。類似案例還包括2019年9月審結的惠來縣大南山鳳奇種養(yǎng)專業(yè)合作社訴揭陽市大南山華僑管理區(qū)管理委員會二審行政判決案等。。另外也有對禁養(yǎng)區(qū)設置合法性提起法律訴訟，但總體而言數量較少。例如，2019年9月最高人民法院審結的黃飛訴信陽市平橋區(qū)人民政府再審審查與審判監(jiān)督一案，再審申請人黃飛針對平橋區(qū)政府關于禁養(yǎng)區(qū)“一刀切”的做法和相關補償問題提起訴訟，最高人民法院審結結果指令河南省高級人民法院再審，并在再審期間中止原判決的執(zhí)行。

通過分析大量社會事實和諸多案件發(fā)現(xiàn)，引發(fā)禁養(yǎng)區(qū)產生系列社會問題的原因一方面似乎是缺乏科學劃定禁養(yǎng)區(qū)的辦法，導致禁養(yǎng)區(qū)設立不符合實際情況或部分群體利益要求，另一方面可能是行政程序正義意識有待加強和工作作風存在問題等。這些原因可以解釋發(fā)生的一部分具體問題，但無法解釋問題存在的廣泛性與普遍性。在有畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定技術指南和相關行政管理機關積極作為下，禁養(yǎng)區(qū)劃定問題仍然成為社會重大問題，其背后必然有著更為深刻的邏輯規(guī)律。禁養(yǎng)區(qū)政策作為治理畜禽養(yǎng)殖業(yè)面源污染的重要環(huán)境規(guī)制手段，能否實現(xiàn)環(huán)境保護和經濟發(fā)展的雙贏[3]？似乎普遍認為禁養(yǎng)區(qū)已經陷入生態(tài)環(huán)境保護與農村產業(yè)發(fā)展的“兩難”的邏輯困境——無法兼顧平衡二者之間的關系，且往往以犧牲農村產業(yè)發(fā)展為代價進行生態(tài)環(huán)境保護。在實踐中，整體行政區(qū)劃或區(qū)劃內大面積區(qū)域被列為禁養(yǎng)區(qū)，進行長時間的、高強度的禁養(yǎng)清除專項行動，是地方政府的普遍做法。在諸多法律案件中，極少看到有提起規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)）搬遷重建的申訴和支持規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)）搬遷重建的判決。

二、禁養(yǎng)區(qū)存在的三大法律問題

禁養(yǎng)區(qū)陷入生態(tài)環(huán)境保護與農村產業(yè)發(fā)展的“兩難”邏輯困境，在法律層面集中體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境法治、農民財產權利保護和農村產業(yè)發(fā)展扶持的關系問題上。生態(tài)環(huán)境法治是禁養(yǎng)區(qū)的首要問題，是國家生態(tài)文明建設和全面法治建設的重大任務；農民財產權利保護存在于農村法治實踐中，是導致“兩難”問題的敏感因素；農村產業(yè)發(fā)展扶持是禁養(yǎng)區(qū)的中心問題，任何措施都不能阻礙或削弱農村的發(fā)展。

（一）生態(tài)環(huán)境法治的合法性與合理性

禁養(yǎng)區(qū)最初設立的目的是保護生態(tài)環(huán)境，貫徹“以防為主、防治結合、綜合治理”的治污原則，其實踐證實了各地區(qū)在加強保護生態(tài)環(huán)境理念方面的正確性。但“正義觀念與社會利益或福利之間有一個重要的連接點應當注意到。幾乎不存在有利于或促進所有人福利的社會變遷或法律”[4]。在這個過程中，部分人的利益特別是短期利益會受到損害，但在證實過程中體現(xiàn)出來的正義性和必然性則推動禁養(yǎng)區(qū)必須實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法治的合法性和合理性。合法性意味著生態(tài)環(huán)境法治“有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，進入有序治理階段；合理性是生態(tài)環(huán)境法治的內在要求，是對人民美好生活需求的時代回應。二者共同構成生態(tài)環(huán)境法治的形式與內容。

1.全面依法治國對禁養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護提出法治化要求

2014年10月，十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，標志著中國進入全面依法治國的時代。作為生態(tài)文明建設的重要一環(huán)——禁養(yǎng)區(qū)的劃定與管理也逐漸進入全面法治的范疇。2015年新的《環(huán)境保護法》開始實施。該法明文規(guī)定，“保護環(huán)境是國家的基本國策”，“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”，“畜禽養(yǎng)殖場的選址、建設和管理應當符合有關法律法規(guī)規(guī)定，并科學處理廢棄物，防止污染環(huán)境”。2018年新的《水污染防治法》開始實施，同樣對畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）和畜禽散養(yǎng)密集區(qū)做出明確規(guī)定。兩部法律的重新修訂，對于禁養(yǎng)區(qū)的法律支撐提供了堅實基礎，是全面依法治國在生態(tài)環(huán)境領域的落地。與過去相比，生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法基本解決了“有法可依”的問題，有效樹立起法治權威。但隨著禁養(yǎng)區(qū)在全國鋪開，法律的“留白”越來越凸顯生態(tài)環(huán)境治理的緊急特征。這表現(xiàn)在，一方面，生態(tài)環(huán)境法治體制亟須變革以適應當前全新的執(zhí)法格局和執(zhí)法要求，實現(xiàn)環(huán)保機構垂直管理制度改革，改變被動執(zhí)法、職權職責不匹配不一致、“執(zhí)法即違法”的現(xiàn)狀，另一方面，禁養(yǎng)區(qū)在事實上是“綜合”治理區(qū)，多行政主體交叉、條塊并存的局面長期存在，往往容易催生禁養(yǎng)盲目擴大化問題，并導致權責混亂。這兩方面都是法律必須解決的重要問題。

不言而喻，法律對于現(xiàn)代國家與社會而言，其意義和作用都是其他治理手段無法比擬的。在全國統(tǒng)一市場上，由法律宣布對禁養(yǎng)區(qū)進行管轄調整，意味著公眾意志對禁養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的認可與支持，任何個人以私利為出發(fā)點破壞生態(tài)環(huán)境的行為，都會受到法律的制裁。農村產業(yè)發(fā)展在禁養(yǎng)區(qū)必然也受到法律的調整。這是國家在社會治理上的創(chuàng)新，這種創(chuàng)新本身要求覆蓋禁養(yǎng)區(qū)，以維護全國市場的統(tǒng)一性。

2.人民美好生活需求對禁養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護提出權利化要求

十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需求包括對生態(tài)環(huán)境質量和保護的要求。隨著法治社會發(fā)展，人民美好生活需求會持續(xù)通過具體的權利來表達，對于禁養(yǎng)區(qū)，將原先廣泛存在于該空間且呈現(xiàn)落后特征的畜禽養(yǎng)殖權利排擠出去，或者是該權利自身主動調整出來——農民畜禽養(yǎng)殖產業(yè)向現(xiàn)代化生產方式邁進的標志性動作。相較于前者，后者明顯會降低在該空間發(fā)生沖突的概率。因此，禁養(yǎng)區(qū)是公眾權利集合的承載體。

這種事實上的權利集聚，不僅需要得到法律上做出的安排協(xié)調，更需要得到法律的維護與固定——最強有力的方式是通過法律條文確定公眾在生態(tài)環(huán)境方面的法律權利，將具體的法律權利概念予以固定，并設計切實可行的訴權機制。盡管這需要漫長的時間沉淀與實踐積累，但在現(xiàn)實中，自2012年新的《民事訴訟法》首次規(guī)定民事公益訴訟制度后，且2015年新的《環(huán)境保護法》明確可提起公益訴訟的社會組織主體資格和全國人大常委會授權13省市試點檢察院開始提起環(huán)境公益訴訟以來，這種權利化趨勢就已勢不可擋。作為當前中國治理全國最廣闊區(qū)域生態(tài)環(huán)境的禁養(yǎng)區(qū)空間，必然是這種趨勢的主場。

全面依法治國對生態(tài)環(huán)境保護提出法治化要求，提出合法性所在的問題，而權利作為法律的核心，不可能只有法律增長沒有權利成長。因此兩者是相輔相成的，全面依法治國和人民美好生活需求是一致的，合法性與合理性是生態(tài)環(huán)境保護的兩個面。

（二）農民財產權利保護的復雜性

農民財產權利保護是禁養(yǎng)區(qū)法律問題中的隱性問題，但卻是最活躍最激烈的場景，只有深入到農村的法律實踐才會發(fā)現(xiàn)。由于農村傳統(tǒng)生產習慣與歷史因素，生產與生活常常以較為密切的結合方式存在。例如，農村養(yǎng)殖場（小區(qū)）中常常建有住宅性質的房屋或其他建筑。再加之土地因素——國家（行政主體）、集體、家庭與個人均在其中扮演各樣“搖擺角色”[5]及法律變遷引起土地性質改變①2010年9月30日，原國土資源部、農業(yè)部發(fā)布國土資發(fā)（2010）155號《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》（以下簡稱155號通知），其中第一部分“進一步界定設施農用地范圍”中，將“規(guī)?；B(yǎng)殖中畜禽舍（含場區(qū)內通道）、畜禽有機物處置等生產設施及綠化隔離帶用地”明確為設施農業(yè)用地，第三部分“規(guī)范設施農用地審核”，對農業(yè)設施的建設與用地程序作出明確規(guī)定，“由經營者提出申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申報，縣級政府審核同意”，通知最后還規(guī)定，“對于歷史遺留的、尚未辦理用地手續(xù)的設施農用地，各地應按照本《通知》規(guī)定要求予以妥善處理”。，傳統(tǒng)道德、風俗習慣與現(xiàn)代生產關系在農村的自然延伸相融合與抵觸，都增大了農民財產權利保護的復雜程度與難度。如果不能使農民財產權利在禁養(yǎng)區(qū)得到有效維護，禁養(yǎng)區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護上就是失敗的，也必然嚴重挫傷農村產業(yè)發(fā)展的積極性。因此，在全面依法治國的過程中，必須對農村的諸多特殊情況予以客觀公正全面充分的法律評價。

從大量法律案件的分析來看，農民財產權利保護在禁養(yǎng)區(qū)問題上有著五條邏輯線索：

一是無實質性養(yǎng)殖規(guī)模經營活動的養(yǎng)殖場（小區(qū)）（簡稱空養(yǎng)殖場）與有實質性養(yǎng)殖規(guī)模經營活動的養(yǎng)殖場（小區(qū)）（簡稱實質養(yǎng)殖場）之間的區(qū)別。禁養(yǎng)區(qū)劃定在對待空養(yǎng)殖場與實質養(yǎng)殖場上存在明顯差異，從生態(tài)環(huán)境治理的實質來看，空養(yǎng)殖場因無實質性養(yǎng)殖規(guī)?；顒?，不存在產生排放污染的問題，實質養(yǎng)殖場則是產生排放污染的重要源頭。因此，后者才是禁養(yǎng)區(qū)治理的主要對象，保護后者的農民合法財產權利是禁養(yǎng)區(qū)法律問題的主要關注點。但并不意味著空養(yǎng)殖場可以自由存在，作為規(guī)模養(yǎng)殖經營活動的承載體，它既要受相關法律法規(guī)的制約，也要受到土地權利（土地所有權與土地使用權）的制約，還要接受禁養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理要求的制約，這里主要指養(yǎng)殖場的布局規(guī)劃問題。但空養(yǎng)殖場與實質養(yǎng)殖場在邏輯起點上是不同的，應該加以注意。

二是懲罰性關停拆遷與政策性關停拆遷之間的區(qū)別。從一般結果來看，懲罰性關停拆遷與政策性關停拆遷是相同的，但兩者在法律意義上存在實質性差異。懲罰性關停是相關行政主體依據法律法規(guī)和職權職責，對行政相對人做出的法律調整。其具體行政行為如果沒有觸犯法律法規(guī)，不需對被處置的農民財產權利做出任何的賠償補償。政策性關停拆遷則是由于政策性變更需要農民合法財產權利做出一定的犧牲，相關行政主體基于政策要求和保護農民合法財產權利原則，對行政相對人的合法財產權利的損失做出的補償。

三是農民合法財產權利與農民不合法財物之間的區(qū)別。農民合法性財產權利需要得到相關行政主體的尊重與保護，需要得到法律的保護，農民不合法財物則相反。在現(xiàn)實中，相關行政主體需要依法對行政相對人做出明確的合法性財產判斷，并依照相關法律程序執(zhí)行。值得注意的是，有時合法性財產權利與不合法財物之間較難區(qū)分，需要相關行政主體依法審慎對待。

四是具體行政行為與農民自行處理之間的區(qū)別。具體行政行為是相關行政主體對行政相對人的法律行為，受行政部門法的調整。而農民自行處理，則是農民對自己財產權利的處置行為。兩者主要的區(qū)別在于，農民基于被處置的財產權利是否可以向相關行政主體提起賠償。一般來說，前者存在提起賠償的可能與條件，后者不存在提起賠償的可能與條件。

五是規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)）關停拆遷行政行為與土地征收占用之間的區(qū)別。規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)）關停拆遷行政行為一般不涉及對土地權利的干預與變動：規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)）關停拆遷行政行為不涉及個人的土地合法權利，原則上個人依然有權依法使用土地。土地征收行政行為針對土地權利的變動，涉及土地使用權的收回問題。同時，兩者對應的具體行政行為性質是不同的，規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)）關停拆遷行政行為一般是生態(tài)環(huán)境保護性質的行政執(zhí)法行為，土地征收占用則是土地征收占用性質的行政行為。在現(xiàn)實案例中，也會出現(xiàn)兩者重合的情況。例如，2019年9月江西省高級人民法院審結的贛州市牧然生態(tài)養(yǎng)殖有限責任公司、于都縣人民政府二審行政裁定一案，就出現(xiàn)了因修建高速公路而被列入禁養(yǎng)區(qū)與土地征收并存的情況。

五條邏輯線索是法律實踐中的總結，是經驗性知識。從農民財產權利保護的一般角度來看，“具體行政行為—農民財產權利”的二元結構是保護農民合法財產權利的邏輯起點，“確定具體行政行為是否違法—具體行政行為是否侵害到農民合法財產權利—決定是否依法賠償”是司法實踐經驗的主要邏輯。具體行政行為要得到全面充分評價，具體行政行為產生的影響要得到全面充分評價，農民合法財產權利要得到全面充分評價。具體行政行為的合法性不足以保證對農民合法財產權利沒有任何影響，具體行政行為的違法性也不足以保證對農民合法財產權利必然存在影響。因此，具體行政行為產生的影響必須置于農民“事實財產①事實財產是一般意義上的概念，主要指直接財產，排除預期財產。直接財產的合法性問題需要得到法律評價與確認?！钡木唧w環(huán)境中進行全面的法律評估。

（三）農村產業(yè)發(fā)展扶持的必然性與緊迫性

農村產業(yè)發(fā)展扶持是禁養(yǎng)區(qū)法律問題研究的中心問題，必須對農村產業(yè)發(fā)展做出合法合理合情的回答，不能使禁養(yǎng)區(qū)劃定與農村產業(yè)發(fā)展脫節(jié)。2019年上半年，豬肉市場價格異常波動就是對該問題的重要提醒。

在宏觀層面，扶持農村產業(yè)發(fā)展是全面振興鄉(xiāng)村、社會主義現(xiàn)代化生產與產業(yè)結構調整的必然性選擇，也對法律研究提出重大任務——如何在法律層面解決好扶持農村產業(yè)發(fā)展的問題。就競爭而言，劃定禁養(yǎng)區(qū)就是通過人為方式在一定區(qū)域將無組織性小生產方式“排擠”出去，為現(xiàn)代化生產與更高級產業(yè)結構開辟空間，人為方式只是順應了社會發(fā)展方向和形式。這種來自經濟基礎的強力不以人的意志為轉移，禁養(yǎng)區(qū)作為實施生態(tài)環(huán)境保護的重要方式就成為一條必然的途徑。因此，生態(tài)環(huán)境保護的要求和意識在進入禁養(yǎng)區(qū)初期更多地表現(xiàn)為一種壓力態(tài)，這種壓力態(tài)就是來自經濟基礎強力的第一表現(xiàn)形式。隨著禁養(yǎng)區(qū)主要工作的結束，經過一段時間的保持，生態(tài)環(huán)境保護會從壓力態(tài)轉化為自然態(tài)。這是現(xiàn)代化生產方式在禁養(yǎng)區(qū)及周邊地區(qū)已經取得勝利的結果或已經取得政治上的保障。而對于無組織性小生產方式的農村而言，要么接受現(xiàn)代化生產的改造，要么去到現(xiàn)代化生產尚不能企及的地域發(fā)展，直至被消滅。這種必然性規(guī)律迫使法律需要提供解決方案，既要保證不能阻礙現(xiàn)代化生產的進程，又能促使農村產業(yè)發(fā)展向現(xiàn)代化生產順利轉型。這已經不是某個或某群體農民合法財產權利保護層面上的法律探討，而是對廣闊農村區(qū)域的整體性法律思考。十九大報告中對這個問題進行了整體勾勒，從振興目標到政策體制機制建設，再到農村經營、土地、產權等制度設計和產業(yè)扶植、人才培養(yǎng)。這個整體勾勒對于廣闊的禁養(yǎng)區(qū)而言，也具有昭示性意義。因此，法律與法治上的扶持根源于十九大的整體勾勒。

在微觀層面上，支持對因禁養(yǎng)區(qū)劃定而確需關停搬遷的規(guī)模養(yǎng)豬場（戶）異地重建是扶持農村產業(yè)發(fā)展的緊迫性要求。這種緊迫性要求同樣對法律研究提出重大任務——這種緊迫性要求如何得到法律的保障。2019年9月，生態(tài)環(huán)境部和農業(yè)農村部聯(lián)合發(fā)布《關于進一步規(guī)范畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定和管理促進生豬生產發(fā)展的通知》、國務院辦公廳發(fā)布《關于穩(wěn)定生豬生產促進轉型升級的意見》，均提到嚴格規(guī)范禁養(yǎng)區(qū)劃定和支持異地重建，不得違反法律法規(guī)壓縮限制農村產業(yè)發(fā)展。這從側面反映出：雖然有法律法規(guī)保護農村產業(yè)發(fā)展，但要防范規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）遭遇嚴重沖擊，保證支持規(guī)模養(yǎng)豬場（戶）異地重建這種緊迫性要求，都需要強力的行政力量來推動完善。

三、解決思路：因地制宜地調整農村產業(yè)發(fā)展

“農民權利問題是當代中國農村的根本問題。當代中國農村和農民的貧困，歸根結底源自農民權利的貧困。”[6]農村產業(yè)發(fā)展是在加強生態(tài)環(huán)境保護政策下劃定和管理禁養(yǎng)區(qū)的農民根本權利。在一般人看來，農村產業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護似乎存在天然的矛盾，難以做到均衡——既保護了生態(tài)環(huán)境，又發(fā)展了農村產業(yè)。這種思維實際上受限于小生產思想的影響，認為農村在歷史上是一成不變的，在構造上是封閉的，而以現(xiàn)代社會為基礎發(fā)展起來的生態(tài)環(huán)境保護意識自然與封閉的不發(fā)展的農村存在不可調和的矛盾。但事實上，農村產業(yè)發(fā)展調整一直存在且與時俱進。在改革開放初期，調整放活農村是解放農村生產力的重要舉措，為改善農民生活條件并供應城市生活消費品提供了堅實基礎。現(xiàn)在，調整農村產業(yè)發(fā)展同樣可以成為新時代的重要抓手，以此推進生態(tài)環(huán)境保護工作和禁養(yǎng)區(qū)劃定與管理工作。

（一）生態(tài)環(huán)境保護是農村產業(yè)發(fā)展的應有之義

農村產業(yè)發(fā)展是農民生產生活的自然結果，有什么樣的農民生產生活就有什么樣的農村產業(yè)發(fā)展。農民松散地組織勞動謀生，以農業(yè)開辟自己事業(yè)路徑的農村產業(yè)發(fā)展狀況，與大工業(yè)生產圖景相比顯得異常單薄。這種觀感與意識，在一定程度上影響了人們對農村產業(yè)發(fā)展的全面認識和評價，實質上是否定了農村產業(yè)發(fā)展對社會進步的價值，認為農村產業(yè)發(fā)展不會具備或不完全具備現(xiàn)代社會的基本特征，也不能滿足或不完全滿足現(xiàn)代社會的基本需求。這種將農村產業(yè)發(fā)展與現(xiàn)代社會要求絕對對立的觀點，是對農村產業(yè)發(fā)展所包含的社會責任價值的貶損，更是對被長期排除在社會權利（尤其是“生存型權利”[7]）價值譜系之外的事實的默認?！皺嗬闹饕獊碓词桥囵B(yǎng)而非自然”[8]。《憲法》序言寫到，中國各族人民繼續(xù)在中國共產黨的領導下，逐步實現(xiàn)工業(yè)、農業(yè)、國防和科學技術的現(xiàn)代化，推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展。這意味著調整農村產業(yè)發(fā)展就是參與五位一體建設，生態(tài)文明建設的要求天然存在于農村產業(yè)發(fā)展中。

2010年，農業(yè)部發(fā)布《關于加快推進畜禽標準化規(guī)模養(yǎng)殖的意見》，提到“發(fā)展畜禽標準化規(guī)模養(yǎng)殖，是加快生產方式轉變，建設現(xiàn)代畜牧業(yè)的重要內容”，“畜禽標準化生產，就是在場址布局、欄舍建設、生產設施配備、良種選擇、投入品使用、衛(wèi)生防疫、糞污處理等方面嚴格執(zhí)行法律法規(guī)和相關標準的規(guī)定，并按程序組織生產的過程”，包含著現(xiàn)代化大生產所要求的現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境條件，生態(tài)環(huán)境保護無可辯駁的是農村產業(yè)發(fā)展調整的方向和應有之義。

此后，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》從全面深化改革和全面振興鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略高度出發(fā)，繼續(xù)論證農村產業(yè)發(fā)展在生態(tài)環(huán)境保護維度上的調整：“鄉(xiāng)村生態(tài)空間是具有自然屬性、以提供生態(tài)產品或生態(tài)服務為主體功能的國土空間”，“樹立山水林田湖草是一個生命共同體的理念”，“明確產業(yè)發(fā)展方向和開發(fā)強度，強化準入管理和底線約束”。這種社會性調整需要法律提供保障，同時也需要法律認可。

（二）農村產業(yè)發(fā)展調整需要用公權力將農民因地制宜地組織起來

按照一般理論，農村產業(yè)發(fā)展調整的過程是“權利—權力”博弈的過程，是一般的行政法律關系，因此要對公共權力做出最大程度的抑制，防止公共權力沖動對農村造成傷害。但中國農村問題的復雜性，決定了這種理論無法合適地解決農村發(fā)展與穩(wěn)定相結合的問題。中國農村農民的最大需求是發(fā)展，是融入社會主義市場經濟。這種內在驅動決定了“權利—權力”不是對立的關系，而是領導與被領導的關系，是利益一致的。

這種性質關系反映在具體問題上，就是農村產業(yè)發(fā)展調整是關系國計民生的重大變動，沒有黨的有力領導和政府的有力管理服務，會產生巨大的難以預見的風險。當前中國仍然處于社會主義初級階段，廣闊的農村地區(qū)依然處于城鄉(xiāng)二元結構中薄弱的一環(huán)。這種現(xiàn)實情況既決定了農村產業(yè)發(fā)展調整不可能一蹴而就，因此必須接受統(tǒng)一領導和部署，又決定了納入法律管理視野的農村才是真正的調整對象。《憲法》第八十九條規(guī)定，國務院擁有的職權之一是領導和管理經濟工作和城鄉(xiāng)建設、生態(tài)文明建設，《憲法》第一百零七條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域內的經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作，從根本大法上肯定了農村產業(yè)發(fā)展調整接受公權力的指導與管理。

同時，農村產業(yè)發(fā)展是以農民為主體推動的?！稇椃ā返谑龡l規(guī)定，公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！锻恋毓芾矸ā返谒氖鍡l規(guī)定，為了公共利益的需要，包括由政府組織實施的生態(tài)環(huán)境和資源保護等公共事業(yè)需要用地的，可以依法征收農民集體所有的土地；第四十八條規(guī)定，征收土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。鑒于20世紀80年代以來，農民在土地權利方面的妥協(xié)性、脆弱性、殘缺性[9]，需要為公權力管理農村產業(yè)發(fā)展調整定下法律紅線和邊界。這既是對農村產業(yè)發(fā)展的維護，也是對農村產業(yè)發(fā)展調整成本的補償。霍爾姆斯指出：“一種權利偶爾會與其他權利或者其他公共利益相沖突，因而司法權衡通常是必需的；盡管把權利視作王牌的觀點自如地運用了這種的觀念，但是它忽視了由于權力的實施依賴于有限的公共資金及時地交到承擔實施任務的機構手里，因而權力不可能是絕對的。”[10]農民不僅本能地要求滿足生活的需要，而且也感到需要滿足自己權利的要求[11]146。因此農村產業(yè)發(fā)展調整遵循的是全面管理發(fā)展的規(guī)律，農村產業(yè)發(fā)展的調整必須“依然生長在道德之樹”[11]137上。

四、幾點啟示與思考

農村產業(yè)發(fā)展是禁養(yǎng)區(qū)劃定和管理的焦點，既要尊重農村產業(yè)發(fā)展千百年來的傳統(tǒng)和在生態(tài)環(huán)境方面獨特的作用，又要將生態(tài)環(huán)境保護的壓力轉化為被干預的農村產業(yè)發(fā)展向現(xiàn)代化生產調整的內在動力。為更好達到上述目標，可以從如下角度出發(fā)，探尋實現(xiàn)路徑：

（一）健全禁養(yǎng)區(qū)劃定治理體制

健全縣級及以上人民政府劃定禁養(yǎng)區(qū)、縣級及以上生態(tài)環(huán)境行政主管機關與農牧行政主管機關等參與禁養(yǎng)區(qū)劃定工作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責實施、村民委員會公共衛(wèi)生委員會協(xié)助落實的體制，明確各行政主體的職權職責，充分發(fā)揮體制的力量，積極科學推進禁養(yǎng)區(qū)的劃定工作。

（二）改革完善生態(tài)環(huán)境保護體制機制

生態(tài)環(huán)境保護是長期工作，需要完善加強環(huán)保執(zhí)法垂直管理體制和監(jiān)管長效機制。在樹立行政執(zhí)法機關的法治權威的同時，理順完善社會力量參與生態(tài)環(huán)境保護的途徑與方式，實現(xiàn)機關體制與社會力量在生態(tài)環(huán)境保護方面的互動與配合。

（三）長期開展普法下鄉(xiāng)活動

很多農民法律知識欠缺，對于法治理解不深，對于新政策了解不夠?，F(xiàn)代農村產業(yè)發(fā)展，需要法治思維，需要以法律指導安排個人生產生活，需要把握法律變動的經濟基礎。因此，由法律機關、政府法制部門與社會法律組織開展普法司法下鄉(xiāng)活動極為重要且有直接效果。

（四）平衡協(xié)調生態(tài)環(huán)境保護與農村產業(yè)發(fā)展，絕對不能阻礙農村產業(yè)發(fā)展與調整

禁養(yǎng)區(qū)劃定之后，會對與禁養(yǎng)區(qū)存在聯(lián)系的農民造成一定的影響，進而影響農村的發(fā)展。因此平衡協(xié)調生態(tài)環(huán)境保護與農村產業(yè)發(fā)展是一件緊迫而又重要的事情，尤其要防止對農村產業(yè)發(fā)展與調整產生不良影響。隨著執(zhí)法現(xiàn)代化，經濟思維正在逐步替代行政思維，成為行政力量干預社會管理的重要方式，其手段包括財政支持、產業(yè)補貼、獎勵吸引、契約承諾和賠償補償等。在實踐中，這些手段往往會取得良好的效果和示范性意義，既完成政治任務，又符合市場規(guī)律。

（五）完善畜禽養(yǎng)殖產業(yè)法

雖然《畜牧法》對于中國畜牧業(yè)起到保護與促進作用，但制定于2005年的《畜牧法》于當前社會條件與禁養(yǎng)區(qū)在全國鋪開的背景下，已經顯得內容單薄、規(guī)定粗線條化，應進行修訂，凸顯農村優(yōu)先發(fā)展和畜禽養(yǎng)殖產業(yè)做大做強的立法思路，在整個法律體系中構建適合產業(yè)發(fā)展的法律規(guī)則。