習(xí)近平法治思想中“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”的內(nèi)涵、外延與落實

譚 波

（海南大學(xué)法學(xué)院，海南海口，570228）

“依憲治國”與“依憲執(zhí)政”作為一對概念最早是在2004年紀(jì)念全國人大成立50周年大會上的講話中第一次被明確提出，即“依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”。2012年12月，習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布30周年大會上的講話重申了這一中共集體智慧的思想結(jié)晶，繼續(xù)在此基礎(chǔ)上提出“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”[1]。對“依憲執(zhí)政”在“依法執(zhí)政”中的地位作了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。2014年12月，在對《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)行說明時，習(xí)近平總書記再次重提這一精神。2018年1月，在黨的十九屆二中全會第二次全體會議上，習(xí)近平總書記專門提到“新時代中國特色社會主義發(fā)展，對我們黨依法治國、依憲執(zhí)政提出了新的更高要求”[2]。2018年2月，中共中央政治局進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記發(fā)表關(guān)于我國憲法和推進(jìn)全面依法治國的講話，再次強(qiáng)調(diào)這一形勢：“中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，對我們黨推進(jìn)全面依法治國特別是依憲治國、依憲執(zhí)政提出了更高的要求?！盵3]此時，習(xí)近平總書記已經(jīng)從全面依法治國的總體角度來特別關(guān)注依憲執(zhí)政問題。在2018年3月憲法修改之后，習(xí)近平總書記又在2018年8月中央全面依法治國委員會第一次會議上的講話中指出，“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”“依法治國首先要堅持依憲治國，依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”。[4]這與四年前的提法有所變化，更突出“堅持依憲治國”在“依法治國”以及“堅持依憲執(zhí)政”在“依法執(zhí)政”中的首要地位，這一提法也最終成為2020年11月16日習(xí)近平總書記在全面依法治國工作會議上所提的“十一個堅持”之一，成為習(xí)近平法治思想的重要組成部分。

一、習(xí)近平法治思想中“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”的內(nèi)涵

（一）對“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”的文義理解

根據(jù)習(xí)近平總書記在“十一個堅持”中的闡釋，“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”的要求具體表現(xiàn)在三個方面：一是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定、實施憲法法律，并在憲法法律范圍內(nèi)活動，一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，這實際上也是我國現(xiàn)行憲法第5條的規(guī)定；二是全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)，這是我國現(xiàn)行憲法序言第13段的規(guī)定，反映了中國共產(chǎn)黨在憲法實施方面的職責(zé)；三是堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖，堅持憲法確定的國體和政體不動搖。[5]相比2018年時對同一問題的表述，此次表述增加了第三個方面的要求。

（二）“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”的概念關(guān)聯(lián)

如果從關(guān)聯(lián)性上來講，習(xí)近平法治思想中的“十一個堅持”還包括“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”，也就是黨和政府“治國理政”的工作組合。2021年是中國共產(chǎn)黨成立100周年，回首100年來的奮斗歷程和70多年的執(zhí)政歷程，反思如何從各方面具體地關(guān)注依憲治國和依憲執(zhí)政，是我們能夠完成新時代更高要求的根本保障。對于依法治國或依憲治國來說，其主體既包含中國共產(chǎn)黨和各類國家機(jī)關(guān)在內(nèi)，又包含其他參政主體；而對于依法執(zhí)政或依憲執(zhí)政而言，則只能是中國共產(chǎn)黨的使命。但“依憲治國”和“依憲執(zhí)政”的不可分割性非常明顯，其原因之一就是“依法治國”和“依法執(zhí)政”以及“依法行政”要被共同推進(jìn)，而最終的要求也要落腳于“法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。“依憲治國”對應(yīng)的“法治國家”，“依憲執(zhí)政”依托的“法治政府”，都不是可以片面割裂而為的。

但從字面上來理解，“依憲治國”又要比“依憲執(zhí)政”更為直接和具體。1999年，現(xiàn)行憲法被修改時，加入了“依法治國”和“建設(shè)社會主義法治國家”的要求，實際上也就造就了憲法層面的“依法治國”方略，而隨著我國憲法相關(guān)法制度建設(shè)的加強(qiáng)，對憲法的實施也相應(yīng)得以強(qiáng)化。2018年，憲法修改加入了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想作為指導(dǎo)思想，又進(jìn)一步使得依憲治國逐漸步入“新時代”。憲法法治時代在建國初期的刑法時代、改革開放以降的民商法時代、本世紀(jì)初的行政法時代之后得以闊步走來。而對“依憲執(zhí)政”，學(xué)界關(guān)注亦不少，對其具體要求也有諸多看法。比如，有學(xué)者認(rèn)為，依憲執(zhí)政要求執(zhí)政地位由憲法確立、執(zhí)政行為不得超越憲法和法律、執(zhí)政理念符合憲法精神。[6]執(zhí)政行為不得超越憲法和法律，是黨章中的明確要求，也是憲法對于作為憲法主體的中國共產(chǎn)黨的首要要求。但要具體落實執(zhí)政行為不得超越憲法和法律，還要依托于大量的黨內(nèi)法規(guī)。根據(jù)“1+4”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的設(shè)計來看，黨的執(zhí)政所涉及的黨規(guī)規(guī)定應(yīng)該是多方面的，既有領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、組織法規(guī)這種宏觀層面的要求，也有自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)這種微觀層面的要求。其中，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)主要事關(guān)黨的執(zhí)政本領(lǐng)，而組織法規(guī)則意在加強(qiáng)黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。[7]對于執(zhí)政黨來說，更高的要求在于“執(zhí)政理念符合憲法精神”。這一要求較為抽象，但也有可能成為未來依憲執(zhí)政的核心要求。正如有學(xué)者所指出的，如果說形式意義上的依憲執(zhí)政要求執(zhí)政黨按照憲法要求嚴(yán)格實施憲法，那么，實質(zhì)意義上的依憲執(zhí)政則要求所執(zhí)行的憲法首先必須是“良憲”，而且要伴隨著有限政府和權(quán)力制約的限制。[8]實際上，這也是習(xí)近平總書記一直強(qiáng)調(diào)的“良法善治”和“把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子”思想的再現(xiàn)，堅持用制度管權(quán)管事管人。[9]

（三）“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”的延伸意蘊(yùn)

1.實現(xiàn)對“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想的落實

黨帶領(lǐng)人民制定和修改憲法，帶領(lǐng)人民將自己的意志融入到憲法之中，從這種意義上來說，黨的政策是憲法和法律法規(guī)的先導(dǎo)和指引，如何通過人大等機(jī)關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依憲治國做到進(jìn)一步有機(jī)統(tǒng)一，是必須優(yōu)先解決的問題。

2.實現(xiàn)對“重大改革于法有據(jù)”思想的落實

如何“同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議”，“對部門間爭議較大的立法事項，要加快推動和協(xié)調(diào)”?！坝诜ㄓ袚?jù)”的根本精神在于“于憲有據(jù)”，需要從憲法層面解決爭議和統(tǒng)一立法思想?！皩嵺`條件還不成熟、需要先行先試的，如何按照法定程序作出授權(quán)”，通過憲法程序保證及時的立法授權(quán)，以及相關(guān)單位如何“主動同立法機(jī)構(gòu)銜接，立法機(jī)構(gòu)如何及時啟動程序”，同時，如何通過人大制度進(jìn)一步弘揚(yáng)憲法精神，并通過法規(guī)來展開和推進(jìn)國家各項事業(yè)和各項工作。

3.實現(xiàn)對“民主集中制”機(jī)制的進(jìn)一步落實

如何善于運(yùn)用憲法中確立的民主集中制原則維護(hù)黨和國家權(quán)威，如何加強(qiáng)人大同人大代表和人民群眾的聯(lián)系，如何通過民主和集中的“兩條腿”進(jìn)一步推進(jìn)對涉及全面深化改革、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會治理、保障人民生活、維護(hù)國家安全的立法抓緊制定、及時修改。

4.實現(xiàn)對“民主立法與科學(xué)立法”思想的落實

立法領(lǐng)域中的民主立法和科學(xué)立法是習(xí)近平法治思想中關(guān)于立法的重要指針，這里的關(guān)鍵思想要點(diǎn)包括“全面推進(jìn)依法治國，必須堅持科學(xué)立法”“實踐是法律的基礎(chǔ)”“擴(kuò)大社會主義民主”“擴(kuò)大公眾有序參與”“更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系”。抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，使每項立法反映人民意愿、得到人民擁護(hù)；同時，務(wù)必通過合憲性審查來判斷立法是否符合憲法精神，在“科學(xué)立法”的基礎(chǔ)上保證良法善治。

5.實現(xiàn)對強(qiáng)化監(jiān)督的落實

習(xí)近平法治思想強(qiáng)調(diào)要把憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)用起來，找準(zhǔn)人大監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的定位和作用，依據(jù)憲法推動權(quán)力依法行使、責(zé)任落到實處。其具體表現(xiàn)為：如何加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作，堅決糾正違背上位法規(guī)定、立法“放水”問題；如何加強(qiáng)對法律實施情況和“一府一委兩院”工作的監(jiān)督，推進(jìn)法治政府建設(shè)、督促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；如何推動司法機(jī)關(guān)規(guī)范司法權(quán)力運(yùn)行，提高司法辦案質(zhì)量和效率；如何進(jìn)一步增強(qiáng)人大監(jiān)督的針對性、實效性，大力加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督。

6.加強(qiáng)人大工作措施的具體落實

如何健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制及優(yōu)化人大常委會、專門委員會的組成人員結(jié)構(gòu)；如何完善人大組織制度、工作制度、議事程序。特別是在《全國人大組織法》和《全國人大議事規(guī)則》都已經(jīng)于2021年3月得到修改的情況下，如何在習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下進(jìn)一步完善地方人大的法律制度建構(gòu)，是當(dāng)前加強(qiáng)人大工作措施具體落實的重點(diǎn)。

二、“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”的外延

堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，并非只有一重涵義，其多重意韻決定了我們在能夠徹底理解其內(nèi)涵的同時，必須還要關(guān)注其外延，從憲法全面實施的動態(tài)視角對其涵蓋內(nèi)容進(jìn)行類型化分析。

（一）立憲意義上的“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”

立憲容易被理解為憲法的制定，比如從立憲實踐來講，“五四”憲法的制定及其在內(nèi)容上確定“社會主義”走向，便被學(xué)者認(rèn)為是建國初中國共產(chǎn)黨探索與形成依憲執(zhí)政模式的實踐，但除此之外[10]，憲法修改與憲法解釋過程也要“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”。

1.憲法修改中的“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”

2018年3月，現(xiàn)行憲法第五次修改，其中重要的一方面修正就是將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法。一方面，這種憲法表述方式不同于憲法序言中對黨執(zhí)政地位的歷史體現(xiàn)，也等于在憲法正文中確立了黨政關(guān)系的基本指針；另一方面，這種表述實際上也表達(dá)了中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的決心和信心，更關(guān)鍵的意義在于，這也表明了黨做好了依憲執(zhí)政的長期準(zhǔn)備。同樣是2018年3月開展的黨和國家機(jī)構(gòu)改革，習(xí)近平總書記在作《關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革決定稿和方案稿的說明》時，專門提出理順黨政職責(zé)關(guān)系的問題，提出有些中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)在了國務(wù)院部門，意在使黨政機(jī)構(gòu)職能分工合理、責(zé)任明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)體制，保證黨實施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證其他機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)動。[11]這實際上是對該條憲法修正案的落實，也是對新時代中國黨政機(jī)關(guān)關(guān)系的一種具體變現(xiàn)，是“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”的另一表現(xiàn)。

憲法修改存在限制，并非什么內(nèi)容都可以改，這也是“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”在憲法修改方面的反向要求。關(guān)于這一點(diǎn)，其他某些社會主義國家突破了這一紅線，自食惡果，遑論“依憲治國、依憲執(zhí)政”。1990年3月，蘇聯(lián)第三次人民代表大會召開。根據(jù)蘇共中央的提議，會議通過了《關(guān)于設(shè)立總統(tǒng)職位和蘇聯(lián)憲法（基本法）修改補(bǔ)充法》，在決定設(shè)立蘇聯(lián)蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟總統(tǒng)職位的同時，決定刪去憲法序言中“共產(chǎn)黨——全體人民的先鋒隊的領(lǐng)導(dǎo)作用增強(qiáng)了”的表述，并將憲法第6條中的“蘇聯(lián)共產(chǎn)黨是蘇聯(lián)社會的領(lǐng)導(dǎo)力量和指導(dǎo)力量及其政治制度、國家和社會的核心”改為“蘇聯(lián)共產(chǎn)黨、其他政黨以及工會、共青團(tuán)、其他社會團(tuán)體和群眾運(yùn)動通過自己選入人民代表蘇維埃的代表并以其他形式參加制定蘇維埃國家的政策、管理國家和社會事務(wù)”[12]。這種修改導(dǎo)致蘇聯(lián)人民對蘇共在整個國家政治體制中的地位產(chǎn)生懷疑甚至抵觸，這也是最終造成蘇聯(lián)解體的重要原因之一。同時，與憲法密切相關(guān)的憲法相關(guān)法或憲法性法律對憲法的緊密“附隨”也很關(guān)鍵。法制統(tǒng)一保障的不僅是下位立法，更保障憲法本身的權(quán)威。由于蘇聯(lián)憲法精神的大背景已經(jīng)改變，相關(guān)制度很快就被改變。1990年后，蘇共完全解除報禁；同年6月蘇聯(lián)正式頒布《新聞出版法》，反對派和私人辦報得以合法化。這種解除導(dǎo)致的后果是一些所謂的“專家”開始站出來抹黑蘇共和蘇聯(lián)軍隊[13]，這些人無意間充當(dāng)了西方國家的槍，其義正言辭地宣揚(yáng)所謂的民主和公正，但蘇聯(lián)解體后，俄國經(jīng)濟(jì)遭遇毀滅性打擊，受損最嚴(yán)重的卻是他們[14]。蘇聯(lián)解體后，一些蘇聯(lián)作家曾回憶說，從來沒有見過一個國家養(yǎng)活了那么多媒體來詆毀自身。

習(xí)近平總書記提到的“堅持依法執(zhí)政”的“首先”是“堅持依憲執(zhí)政”，這說明堅持黨的長期執(zhí)政地位，也必須首先在憲法中確認(rèn)黨的執(zhí)政地位。這一點(diǎn)也成為21世紀(jì)以來世界上多數(shù)社會主義國家的共識。2013年11月28日，越南國會通過了繼續(xù)強(qiáng)調(diào)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位和保留越南國名中“社會主義”名稱的憲法修正案[15]，增加了有關(guān)越南共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的正確、合理的規(guī)定，其中明確指出，越南共產(chǎn)黨是工人階級的先鋒隊，同時是勞動人民和越南民族的先鋒隊。[16]2018年12月22日，古巴全國人民政權(quán)代表大會批準(zhǔn)了新憲法草案，這一草案曾經(jīng)因反思東歐國家共產(chǎn)主義道路的失敗而將“共產(chǎn)主義”一詞刪除，但新憲法草案又重新確定“建設(shè)共產(chǎn)主義社會”奮斗目標(biāo)[17]，這一草案最終于2019年2月也被全民公投得以通過。

從上述社會主義國家的修憲經(jīng)歷來看，堅持長期執(zhí)政的首要前提是在憲法這種政治法中確立黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，并通過相應(yīng)的法律和黨內(nèi)法規(guī)予以長期貫徹。正如2014年習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會上提到的，對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，要理直氣壯地講，要大張旗鼓地講。“把堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)放在首要位置，就是要不給那些試圖模糊甚至否定這一真理的人以渾水摸魚的余地”，“向世界發(fā)出中國的聲音，表明中國的態(tài)度”。[18]而將中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入憲法，就是中國共產(chǎn)黨通過憲法這一國家的根本法向全中國人民和全世界展示自己的態(tài)度。對于習(xí)近平總書記提出的“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”，我們應(yīng)該看到其背后的理論深意。也正如2018年憲法修改草案所提及的，各方面普遍要求修改、實踐證明成熟、具有廣泛共識、需要在憲法上予以體現(xiàn)和規(guī)范、非改不可的，進(jìn)行必要的、適當(dāng)?shù)男薷摹?/p>

2.憲法解釋中的“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”

按照目前學(xué)界通說，1983年全國人大常委會《關(guān)于國家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》屬于為數(shù)不多的憲法解釋。從目前全國人大常委會對港澳基本法的5次法律解釋來看，法律解釋已經(jīng)在“堅持依憲治國”方面“漸入佳境”。尤其是2016年對立法會議員宣誓的基本法要求的釋明，實際上也是對憲法和基本法中公民愛國基本義務(wù)和守法基本義務(wù)的落實。但憲法解釋在我國著實數(shù)量偏少，這與“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”的要求并不能完全契合。從2014年黨的十八屆四中全會起，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就開始強(qiáng)調(diào)“健全憲法解釋程序機(jī)制”，2020年《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025）》（以下簡稱“《規(guī)劃》”）中，仍然強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)憲法解釋工作，落實憲法解釋程序機(jī)制，回應(yīng)涉及憲法有關(guān)問題的關(guān)切”。隨著《憲法解釋程序法》的出臺，憲法解釋也可以在“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”中發(fā)揮更大作用。

（二）行憲意義上的“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”

這里的“行憲”，在概念上等同于憲法的施行或憲法實施。對于憲法實施，學(xué)界定義繁多。如前所述，憲法實施的主體具有明確的多元性。從實施的方式來看，憲法實施分為憲法執(zhí)行、憲法適用和憲法遵守[19]，不包括憲法修改和憲法解釋等廣義立憲領(lǐng)域的工作。

1.領(lǐng)導(dǎo)行憲、保障用憲、帶頭守憲

就政黨的一般身份而言，其直接對憲法的遵守及其制定黨章對其該項憲法義務(wù)的落實都屬于憲法遵守的范疇。對于中國共產(chǎn)黨而言，其既有一般政黨都具有的行憲權(quán)利能力，由于其身為執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)黨，其又具有行憲權(quán)力能力，依法主導(dǎo)國家權(quán)力行使，主導(dǎo)法治發(fā)展，既在遵守憲法，又在運(yùn)用憲法，還在發(fā)展憲法。[20]其對憲法的實施具有多種層面和渠道，具體來說，就是習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”[21]。比如2018年2月，黨的十九屆三中全會審議通過了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡稱“《方案》”），并把《方案》的部分內(nèi)容按法定程序提交十三屆全國人大一次會議審議。2018年3月17日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，這實際上就是中國共產(chǎn)黨對憲法實施“前端”工作的落實。在有些學(xué)者看來，這屬于憲法的政治化實施，與全國人大通過決議這種法律化實施實際上是我國憲法實施的兩種并行路徑，兩種實施通過執(zhí)政黨的組織形成了體制內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制[22]，也是中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政力的一種總體體現(xiàn)。與之相同的還有中國共產(chǎn)黨通過向全國人大常委會提出修憲建議，來完成自己在憲法修改方面的執(zhí)政意志的落實。

2.通過黨規(guī)間接行憲

對于執(zhí)政黨而言，通過制定黨內(nèi)法規(guī)的形式來落實憲法，屬于間接實施憲法，其與具有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)通過制定法律法規(guī)來間接實施憲法的性質(zhì)相同。在學(xué)界現(xiàn)有的研究框架內(nèi)，政黨制定的章程或相應(yīng)文件往往被視為“軟法”。但中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其屬于“公權(quán)力主體”，其制定的黨內(nèi)法規(guī)往往也基于此成為“軟法中的硬法”，與國家法律一道，成為國家“硬法”體系的重要組成部分，承擔(dān)著憲法間接實施的任務(wù)，嚴(yán)格說來，這種實施應(yīng)該被稱為“法律法規(guī)規(guī)章實施”或“立規(guī)實施”。而這里的“法規(guī)”就包含黨內(nèi)法規(guī)，除此之外，國務(wù)院制定的行政法規(guī)、監(jiān)察機(jī)關(guān)制定的監(jiān)察法規(guī)、軍事機(jī)關(guān)制定的軍事法規(guī)、一定級別的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)制定的地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的國家管理機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、民族自治地方制定的自治條例和單行條例，都屬于“法規(guī)”這一類。這其中有些特殊“法規(guī)”還是由不同國家機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的，比如國務(wù)院和中央軍委聯(lián)合制定《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》《民兵工作條例》，而中央軍委本身又屬于“一套人馬兩塊牌子”的機(jī)構(gòu)。因此，從某種意義上來說，這種集行政法規(guī)、軍事法規(guī)甚至黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)于一身的“法規(guī)”，其實也是中國共產(chǎn)黨在中國政治體制內(nèi)體現(xiàn)其政治影響力和憲法實施力的具體表現(xiàn)。正如習(xí)近平總書記對“中國特色社會主義法治體系”這個全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)所解讀的那樣，除了“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”之外，還要“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，以此來堅持“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”[23]。

根據(jù)《規(guī)劃》第七部分對“建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)，堅定不移推進(jìn)依規(guī)治黨”的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)目標(biāo)是內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效。在黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)要求方面，其與社會主義法治的“科學(xué)立法”要求相同，具體來說，就是同樣堅持立改廢釋并舉，完善清理工作，加大解釋力度；同時，健全黨內(nèi)法規(guī)的備案審查，注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，其目的就是更大限度地契合于中國特色社會主義法治體系的有機(jī)體之中。從依憲執(zhí)政的角度來講，黨內(nèi)法規(guī)也需要進(jìn)行合憲性審查。2019年9月，中共中央發(fā)布修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》并開始正式實施，其第六章“保障”規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的效力層級關(guān)系以及黨中央有權(quán)責(zé)令改正或撤銷下位黨內(nèi)法規(guī)的情形，第32條第1款第2項規(guī)定“同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸”的紀(jì)檢條規(guī)、黨中央工作機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)或省級黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，將被責(zé)令改正或撤銷。對于這一規(guī)定，如果從具體的依憲執(zhí)政的角度來說，應(yīng)該由全國人大憲法和法律委員會統(tǒng)一承擔(dān)相應(yīng)的審查職責(zé)。毫無疑問，2019年12月16日，由全國人大常委會委員長會議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》應(yīng)該將“法規(guī)”的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至“黨內(nèi)法規(guī)”，以形成與前述憲法“立規(guī)實施”的完整對應(yīng)，但責(zé)令改正與撤銷權(quán)仍由黨中央行使，這里的審查權(quán)與“責(zé)令改正或撤銷權(quán)”的分離實際上是為了更好地保證黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量，并從依憲執(zhí)政的角度強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)。

三、習(xí)近平法治思想中“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”的落實

在習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下，貫徹好“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”，還必須認(rèn)識好并處理好“誰堅持”“怎樣依憲”“治國理政重在何處”“何以保障”“監(jiān)督機(jī)制囊括哪些內(nèi)容”五個關(guān)鍵問題。

（一）憲法主體領(lǐng)域：進(jìn)一步明確“依憲治國”和“依憲執(zhí)政”的主體范圍是“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”的前提

通過明確“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”并拓展憲法實施主體，是全面實施憲法和促成社會主義法治國家建設(shè)的前提和根本。憲法的功能就在于不讓任何權(quán)力“逸出制度的籠子”，這里注意區(qū)分的是“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”與約束相應(yīng)的黨務(wù)權(quán)力，破除“黨大還是法大”的偽命題，重申“權(quán)大還是法大”的真命題。包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的各政黨，都是標(biāo)準(zhǔn)意義上的憲法主體，也必須使自己行使的公權(quán)受制于憲法規(guī)定、憲法精神和相應(yīng)的憲法政策?！包h權(quán)”是下一步憲法規(guī)范的重點(diǎn)，也是“依憲執(zhí)政”的重要約束對象。隨著2021年1月《規(guī)劃》的出臺，我國在法治國家、法治政府、法治社會等三方面都有了具體的“操作指南”，即“一規(guī)劃兩綱要”。這種“三位一體”的法治構(gòu)想實際上是習(xí)近平總書記在2012年12月4日就明確提出并一直推進(jìn)踐行的。[24]《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020）》（以下簡稱“《政府綱要》”）在過去的五年中已經(jīng)發(fā)揮了重大作用，在政府治理、法治政府等方面起到了很好的導(dǎo)引作用。2020年12月中共中央印發(fā)的《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025）》（以下簡稱“《社會綱要》”）也將更進(jìn)一步促進(jìn)“法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。單就普通意義上的“政黨”而言，有學(xué)者認(rèn)為其有可能被包含于法治社會建設(shè)的范疇之中。[25]但就我國的情況而言，中國共產(chǎn)黨作為公權(quán)力主體，其章程已經(jīng)不屬于《社會綱要》里所說的“社會組織章程”等社會規(guī)范建設(shè)，尤其是其執(zhí)政黨的身份決定了其必須在“依憲執(zhí)政”中承擔(dān)主體責(zé)任。而八個民主黨派作為參政黨，也不是一般意義上的社會組織，其一些民主黨派機(jī)關(guān)的公務(wù)員也已經(jīng)被明確列入《監(jiān)察法》的監(jiān)察對象，2020年7月施行的《公職人員政務(wù)處分法》也再次從側(cè)面印證了這些民主黨派機(jī)關(guān)公務(wù)員的公職人員身份。因此，必須要注意的是，隨著協(xié)商民主理論和實踐的進(jìn)一步發(fā)展，中國共產(chǎn)黨如何發(fā)揮好在愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線中的領(lǐng)導(dǎo)作用，是做好社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重點(diǎn)。[26]

從《規(guī)劃》的內(nèi)容上來看，法治國家建設(shè)包含法治政府建設(shè)和法治社會建設(shè)，其內(nèi)容廣泛，方式多樣，主體多元。這就需要我們在更大范圍上關(guān)注“依憲治國主體”的界定。特別是隨著社會治理領(lǐng)域立法和實踐的不斷發(fā)展，更多分散治理和非官方的治理都將成為法治國家建設(shè)中的必備部分，政府治理也必須及時因應(yīng)和改變?！包h委領(lǐng)導(dǎo)”和“政府負(fù)責(zé)”之外，怎樣做好“社會協(xié)同”，引領(lǐng)和推動“社會力量”參與其中，形成“社會治理共同體”，需要考量。我們需要對憲法中提到的“社會”“企業(yè)事業(yè)組織”“社會力量”進(jìn)行重新解讀，結(jié)合《民法典》《慈善法》《社會團(tuán)體登記管理條例》，把基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等新型主體的位置定位準(zhǔn)確，對村委會、居委會等特殊法人的地位再次明確。傳統(tǒng)的法律部門劃分也將因此被漸漸打破?！渡鐣V要》提出“完善社會重要領(lǐng)域立法”，實際上是在完善“社會治理法”這一新法律部門，其不僅在實體立法方面包含原有的“社會法”，還包含一部分“行政法”和“經(jīng)濟(jì)法”甚至“憲法相關(guān)法”，而且在程序立法方面包括人民調(diào)解法和勞動爭議調(diào)解仲裁法等立法，這也將成為我國“依憲治國”各類主體所要統(tǒng)籌考慮的治理依據(jù)。

（二）憲法實施領(lǐng)域：合憲性審查的推行效果是“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”的成敗關(guān)鍵

憲法的實施，重在“有牙齒”，從而形成應(yīng)有的制度威懾和強(qiáng)制力。2017年黨的十九大報告中提出“合憲性審查”，2018年“合憲性審查”的重要機(jī)構(gòu)全國人大憲法和法律委員會在憲法中被確立地位。對于“依憲”的判斷，必須交由全國人大或全國人大常委會來具體監(jiān)督實施，具體工作則由憲法和法律委員會先期完成。對法規(guī)、司法解釋及其他有關(guān)規(guī)范性文件中涉及憲法的問題，憲法和法律委員會、法工委應(yīng)主動進(jìn)行合憲性審查研究，審查標(biāo)準(zhǔn)主要是看其是否存在違背憲法規(guī)定、憲法原則或憲法精神問題。我國合憲性審查的制度效果發(fā)揮還取決于合憲性審查對象的寬泛定位、相應(yīng)審查結(jié)果反饋的真實有效、相關(guān)國家機(jī)構(gòu)在審查線索方面的權(quán)力協(xié)作以及專門委員會之間的審查協(xié)同。[27]《規(guī)劃》提出，全國人大常委會在保證其自身決定決議符合憲法規(guī)定和憲法精神的同時，還必須對各類國家機(jī)關(guān)出臺的法規(guī)、規(guī)章、司法解釋及其他規(guī)范性文件和重要政策、重大舉措進(jìn)行合憲性審查，只要上述文件涉及憲法有關(guān)規(guī)定如何理解、實施適用問題。各地的人大及其常設(shè)機(jī)構(gòu)，通過制定相應(yīng)的審查辦法，來保證憲法在本行政區(qū)域落實的“最后一公里”。

同時，承前文所述，合憲性審查應(yīng)及時覆蓋黨內(nèi)法規(guī)，以彰顯社會主義法治也包含黨內(nèi)法規(guī)體系在內(nèi)的制度要求。根據(jù)2019年8月30日中共中央政治局會議修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，結(jié)合被稱為“黨內(nèi)法規(guī)立法法”的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，需要在向黨中央報備黨內(nèi)法規(guī)的主體主要包括中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委，這些機(jī)構(gòu)在向黨中央報備其黨內(nèi)法規(guī)的同時，也應(yīng)向全國人大憲法和法律委員會抄送，由后者行使具體的技術(shù)判斷權(quán)。這種對黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查程序可以從公開性和技術(shù)手段上區(qū)別于對一般法規(guī)和司法解釋的合憲性審查程序。根據(jù)2016年黨的十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（以下簡稱“《準(zhǔn)則》”）關(guān)于“堅決維護(hù)黨中央權(quán)威”的規(guī)定，可以通過全國人大常委會黨組定期向黨中央?yún)R報工作的方式進(jìn)行。另外，根據(jù)《準(zhǔn)則》規(guī)定，如果遇到工作中的重大問題，還可以及時向黨中央請示報告，這些都是保證黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查的重要渠道。同時，對依憲執(zhí)政的要求還不能僅限于黨內(nèi)法規(guī)，除了上述有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的主體也都有權(quán)出臺黨內(nèi)規(guī)范性文件之外，需要向黨中央報備黨內(nèi)規(guī)范性文件的其他制定主體還包括黨中央（決策）議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和黨中央直屬事業(yè)單位。對于這些高層級的規(guī)范性文件而言，其質(zhì)量也決定著依憲執(zhí)政的細(xì)節(jié)和走向，因此，也必須經(jīng)過與黨內(nèi)法規(guī)相同的審查程序由全國人大憲法和法律委員會予以把關(guān)，對其合憲性審查不可或缺。

（三）憲法價值領(lǐng)域：全面推進(jìn)“良法化”是“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”的關(guān)鍵任務(wù)

“依憲治國”和“依憲執(zhí)政”的關(guān)鍵都還是依托“良法善治”，但“良法”是必然前提，也是有效手段?！傲挤ā笔紫纫胺蠎椃ň瘛保绕涫且呀?jīng)被寫入社會主義核心價值觀中的“民主、和諧”等國家價值和“自由、平等、公正”社會價值，為形成“完備的法律規(guī)范體系”提供一條完整的價值鏈條。科學(xué)立法是其必備手段與必經(jīng)途徑?！兑?guī)劃》指出，必須高度重視憲法在治國理政中的地位和作用，把全面貫徹實施憲法作為首要任務(wù)。全面實施憲法，是近年來黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)的精神。如何總結(jié)“憲法精神”的標(biāo)準(zhǔn)，對于這一問題，有學(xué)者結(jié)合憲法第5條總結(jié)出了4條標(biāo)準(zhǔn)：（1）立法標(biāo)準(zhǔn)——是否形成完備的法律規(guī)范體系? （2）抽象性標(biāo)準(zhǔn)——一切規(guī)范性文件不得違憲，違憲者是否得以依法撤銷和糾正? （3）具體性標(biāo)準(zhǔn)——一切憲法主體都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為必須予以追究，違憲行為是否得以追究?（4）終極標(biāo)準(zhǔn)——公民權(quán)利保障獲得感與幸福感。[28]但憲法序言加上憲法第143條的內(nèi)容，實際上不是一個條文所能簡單涵蓋的，應(yīng)該按照“法制統(tǒng)一-制度建構(gòu)-權(quán)力組織-權(quán)利保障-權(quán)力限制-憲法責(zé)任”的主線將第143條的內(nèi)容和序言中涉及的規(guī)范性內(nèi)容予以全面歸類總結(jié)。同時，“全面依憲”實際也是伴隨著一國憲法典內(nèi)容和精神的不斷豐富而發(fā)展的。以2018年憲法修改為例，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想作為憲法的指導(dǎo)思想被寫入憲法后，必然涉及到相應(yīng)的憲法精神和具體評價標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)更新。比如，是否應(yīng)該按照“五位一體”的總體布局來評價法制統(tǒng)一，是否更加強(qiáng)調(diào)社會建設(shè)權(quán)利保障方面的子標(biāo)準(zhǔn)，是否應(yīng)該更加突出生態(tài)文明方面的權(quán)力組織和憲法責(zé)任，是否應(yīng)該將“新發(fā)展”理念融入制度建構(gòu)和相應(yīng)的權(quán)力限制。

（四）憲法保障領(lǐng)域：“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”需要全方位法治保障

習(xí)近平法治思想的“十一個堅持”中也重點(diǎn)談到全面依法治國的保障問題，“德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍”和“關(guān)鍵少數(shù)”這兩類“人的保障”，與“統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治”這種制度保障一起，堪稱習(xí)近平法治思想邏輯體系中的“保障論”。[29]有學(xué)者提出，保障體系有人的保障、經(jīng)費(fèi)的保障、機(jī)構(gòu)的保障、物力的保障等多個方面，但重點(diǎn)是人的保障。[30]但除此之外，在《規(guī)劃》中，政治和組織保障、科技和信息化保障也被重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，實際上是在突出一種保障的結(jié)合。在政治保障和組織保障方面，主要還是“人”的憲法思維和法治素養(yǎng)的問題。法治國家建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程是法治政府建設(shè)，而法治政府的主體則是公務(wù)員，在黨和國家機(jī)構(gòu)改革效果不斷深入的背景下，結(jié)合依憲治國和依憲執(zhí)政的具體需要，黨政主體及其公職人員的憲法思維就異常關(guān)鍵，關(guān)乎秩序的形成和法治帶動、示范作用的發(fā)揮。具體來說，憲法思維是依靠制度來解決問題的思維習(xí)慣，無制度則不為。[31]因此，具體到“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”，則要求黨政機(jī)關(guān)公職人員“無憲法依據(jù)則不為”的態(tài)度。

（五）憲法監(jiān)督領(lǐng)域：“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”必得憲法責(zé)任機(jī)制輔佑

憲法監(jiān)督需要通過憲法責(zé)任機(jī)制實現(xiàn)倒逼強(qiáng)化。在“憲法時代”已經(jīng)悄然而至之時，“憲法責(zé)任”必須得到及時凸顯及有效落實。欲達(dá)到前述所提及的“重大改革于憲有據(jù)”或“憲法無授權(quán)不可為”的制度落實目標(biāo)，必須首先對公務(wù)員進(jìn)行憲法教育與監(jiān)督，使其樹立對憲法負(fù)責(zé)的思維[32]，并在憲法宣誓中一并強(qiáng)化其“擔(dān)責(zé)”思維，以從憲法責(zé)任的角度來倒逼憲法思維的形成，并通過憲法責(zé)任與決策責(zé)任、政治責(zé)任等責(zé)任機(jī)制相互融合、憲法責(zé)任與刑事責(zé)任或行政責(zé)任并行科處、憲法責(zé)任與黨內(nèi)責(zé)任一并追究等方式展開。在黨政合署的大背景下，還需要注意憲法中的民主集中制與行政首長負(fù)責(zé)制之間的適用關(guān)系，明確黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨組功能發(fā)揮等制度細(xì)節(jié)，在相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中嚴(yán)格落實憲法中的行政首長負(fù)責(zé)制，注意區(qū)分行政集體討論與黨內(nèi)集體討論之間的決策機(jī)制區(qū)別與不同的責(zé)任科處機(jī)制。同時，對“依憲執(zhí)政”的主體責(zé)任，也可以通過體現(xiàn)憲法精神的各類黨內(nèi)法規(guī)予以明確，通過分清集體責(zé)任和個人責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任以及屬地領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主體責(zé)任、主管責(zé)任、崗位責(zé)任的不同責(zé)任分類口徑，進(jìn)一步確定“依憲執(zhí)政”的責(zé)任類型。上述責(zé)任的法治化落實，需要在包括《地方組織法》和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的國法黨規(guī)中實現(xiàn)有效銜接。

四、結(jié)語

習(xí)近平法治思想中的“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”看似龐大，實則具體。習(xí)近平法治思想是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在法治領(lǐng)域的具體化。2018年，習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想被作為憲法指導(dǎo)思想寫入憲法，進(jìn)一步?jīng)Q定了憲法發(fā)展的方向。隨著憲法在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)等各方面作用的不斷增強(qiáng)，這種“依憲”也將更為全面。在政治上不斷踐行憲法精神的同時，經(jīng)濟(jì)憲法、文化憲法、社會憲法、生態(tài)憲法的理念也都變得越來越突出。2018年，新發(fā)展理念被寫入憲法序言，不斷造就和影響著我國經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享式的發(fā)展，這實際上也是多種領(lǐng)域憲法發(fā)展路徑的集合?！耙缿椫螄焙汀耙缿棃?zhí)政”的格局都會變得更為清晰，而隨著憲法解釋機(jī)制的完善，這種“依憲”又會變得更為具體可行，“治國”和“執(zhí)政”也將隨著“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”這一表述變得更為融合。上述“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”的“主體論+實施論+價值論+保障論+監(jiān)督論”落實思路，其實與中國特色社會主義法治體系“法律規(guī)范體系+法治實施體系+法治保障體系+法治監(jiān)督體系”存在著高度的契合；同時，對“黨內(nèi)法規(guī)體系”也存有開放的制度接口，是對中國特色社會主義法治道路的憲法先行版本。在“第一個百年”奮斗目標(biāo)如期實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨也會在“第二個百年”到來之際將憲法序言中提到的“富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”提前變?yōu)楝F(xiàn)實。