民航行政事業(yè)單位內部控制管理優(yōu)化升級的思考

□ 廣州民航職業(yè)技術學院 李 樂/文

2015年1月民航局印發(fā)《民航行政事業(yè)單位內部財經(jīng)控制規(guī)范（試行）》，指導民航各單位建立符合自身業(yè)務特點，權責明確、運行有效、執(zhí)行有力、管理科學的內部控制管理制度。近年來，民航各級單位不斷加大內部控制工作力度，通過開展一系列制度建設和工作流程優(yōu)化加以管控，內部控制管理工作取得了一定成效。面對新形勢、新變局，如何探索民航行政事業(yè)單位內部控制管理工作新思路，提高單位內部控制管理質量成為民航財務從業(yè)者的重要課題。

民航行政事業(yè)單位內部控制管理發(fā)展趨勢

內部控制，是指為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。內部控制主要分為單位層面和業(yè)務層面兩個方面。單位層面的內部控制通過建立其組織機構、決策機制、關鍵崗位責任制、監(jiān)督機制、協(xié)同機制以及嚴格的會計控制機制來實現(xiàn)。業(yè)務層面則重點關注預算管理情況、收支管理情況、政府采購管理情況、資產(chǎn)管理情況、建設項目管理情況、合同管理情況以及其他情況。

在新冠肺炎疫情防控常態(tài)化背景下，行政事業(yè)單位進一步推動信息共享服務平臺建設的積極性會顯著提升，從財務部門到管理高層，對于推動業(yè)財一體化信息系統(tǒng)的建立，實現(xiàn)內外部大數(shù)據(jù)整合的需求將更為迫切。為進一步提升民航信息化水平，適應內部控制管理工作新要求，解決預決算管理、資金資產(chǎn)管理、財務核算、審計監(jiān)督等工作與新技術應用及智慧民航建設銜接不全面、不充分的現(xiàn)實矛盾和問題或將成為“十四五”時期民航各行政事業(yè)單位的工作重點之一。

行政事業(yè)單位內部控制管理現(xiàn)狀

（一）管理意識方面

內部控制意識是內部控制環(huán)境中的重要內容，良好的內控意識是確保內控涉及各項制度得以健全和實施的重要保證，部分行政事業(yè)單位內控意識仍然相對薄弱，對內部控制的重要性認識不夠。

民航各級行政事業(yè)單位在組織與內部控制建設有關的宣傳、培訓工作開展相當滯后。一方面，對內部控制建設的政策要求進行宣傳培訓較少，另一方面，對體現(xiàn)內部控制要求而制定或修訂的規(guī)章制度也沒有進行大力宣貫，缺乏對內控管理制度的深入了解。近年新成立的個別單位甚至還未及時建立起內部控制領導及工作機構，控制體系不健全，實施效果不佳；有些單位組織召開內部控制領導小組會議的次數(shù)較少，或者研究內容多為具體經(jīng)濟事項，未對內控年度工作計劃、重大內控缺陷、內控評價結果等事項進行研究或部署，單位一把手和分管領導對內部控制報告編報工作重視不夠，關注度低。

（二）管理制度建設

“沒有規(guī)矩，不成方圓”。民航各級行政事業(yè)單位內部控制制度是內部控制管理的一個重要手段。健全內控制度體系，強化執(zhí)行落實，是內部控制發(fā)揮實效的重要基礎，制度建設方面仍有需要完善的地方。

其一，有些民航行政事業(yè)單位內部控制制度不完善，如未在預算績效評價、公務卡、無形資產(chǎn)、合同檔案管理等環(huán)節(jié)建立內控制度；預算業(yè)務管理、收支業(yè)務管理、政府采購業(yè)務管理、國有資產(chǎn)業(yè)務管理、建設項目業(yè)務管理和合同業(yè)務管理等六大業(yè)務領域的部分重要環(huán)節(jié)，有些單位未按要求建立流程圖，制度的貫徹執(zhí)行缺乏程序指引和流程保障。

其二，有些民航行政事業(yè)單位內部控制制度內容相對陳舊，適用性較差。沒有根據(jù)政策法規(guī)環(huán)境等變化要求，及時更新相關內控制度和流程圖。個別單位差旅報銷業(yè)務未建立完善的流程管控措施，導致出現(xiàn)以虛假事項報銷差旅費、同一出差重復領取伙食補助等違規(guī)違紀情況。

（三）信息系統(tǒng)建設

目前民航行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動越來越復雜，部門間信息交流的要求也越來越高，信息化是內控體系建設的重要組成部分，對于保障內控機制規(guī)范有效運行，提升控制質量、水平和效率具有重要作用。在疫情防控常態(tài)化的形勢下，信息化水平較高的民航行政事業(yè)單位整體而言工作受到影響較小，在線模式辦公的轉變，對單位的信息化水平提出更高要求。

有些民航行政事業(yè)單位未能基于制度更新及時改造升級信息系統(tǒng)，政府采購、固有資產(chǎn)管理、建設項目及合同管理等系統(tǒng)沒有進行改造升級的較多，各業(yè)務模塊間互聯(lián)互通程度較低，較“實現(xiàn)六大業(yè)務領域一體化銜接”的要求存在一定差距。

（四）內部監(jiān)督體系與激勵機制

評價與監(jiān)督作為內部控制管理至關重要的環(huán)節(jié)，對內部控制建設起著關鍵作用，嚴格的審核以及監(jiān)督要通過完善的評價體系來規(guī)范和控制。但是目前有個別民航行政事業(yè)單位并沒有設置相關的內部監(jiān)督機構，有的單位即使設定有相關的內部監(jiān)督機制，但是卻沒有配備相關的內部監(jiān)督人員，相關內部監(jiān)督事宜一般都是由財務人員進行處理，部門之間責任劃分不明確，所以導致無法對可能出現(xiàn)的各種突發(fā)問題，進行及時有效的全方位立體化監(jiān)督。

另外，有些民航行政事業(yè)單位在建立績效激勵機制時未考慮將內控制度的執(zhí)行情況量化為績效考核指標，內控制度執(zhí)行情況沒有進行合理量化，并嵌入績效考評制度中，獎勵懲罰制度不明確，因此很難調動員工實施內控管理工作的積極性。比如對采購等業(yè)務部門，可重點從采購產(chǎn)品合格率、采購價格是否超標、采購流程是否規(guī)范等方面進行考核；對財務部門可重點從財政資金使用效率等方面進行考核；其他部門可重點從內控各環(huán)節(jié)執(zhí)行的完成度進行考核。

行政事業(yè)單位內部控制管理的優(yōu)化建議

（一）注重教育引導，進一步加強組織落實

內部控制工作政策性強、涉及面廣，民航行政事業(yè)單位領導重視和支持是內控建設順利實施、有效推進的關鍵?？刹捎?OA 通知、視頻播放、微信群信息等形式，及時將內控工作要求傳達到位，增強全員內控意識。加大宣傳培訓力度，積極推廣先進典型經(jīng)驗，引導領導干部自覺提高風險防范意識，增強主動參與意識、廉潔從政意識，變“要我控”為“我要控”，確保權力規(guī)范有序運行。通過相關案例的講解，增強工作人員內控風險意識，讓各部門人員通過有效的規(guī)章制度來約束自己的行為，進而加強各部門人員之間的溝通和交流。只有單位絕大部分員工對內部控制理論有了較全面的認識，內部控制理念深入人心，才能形成人人注重風險防范、處處強化責任意識的良好氛圍，建立起優(yōu)秀的內控文化。

（二）健全內控制度，控制措施落到實處

在內控管理體系構建過程中，需要按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制衡的要求，明確民航行政事業(yè)單位各相關崗位職責權限、權力運行規(guī)程，切實做到分事行權、分崗設權、分級授權和定期輪崗。制度規(guī)范化管理是一項艱巨的、需要持續(xù)改進的工作，需要根據(jù)國家和行業(yè)的要求，結合本單位實際情況進一步健全內部控制制度、完善流程。不斷完備“內控手冊”，通過控制目的、適用范圍、操作流程圖、風險管控點等加強控制。

民航行政事業(yè)單位建立內控制度之后，執(zhí)行過程同樣至關重要。內控執(zhí)行過程不僅僅是簽字審批，還需要對業(yè)務的全過程進行監(jiān)督，這就需要參與內控的相關人員有較高的管理水平，能在內控制度執(zhí)行的第一個環(huán)節(jié)把好關，做到環(huán)環(huán)相扣，保證內控制度實施的有效性。在內控執(zhí)行過程中，如果發(fā)現(xiàn)容易造成舞弊和有缺陷的環(huán)節(jié)，應當及時會同內控管理部門及時修訂完善內控制度，并對制度執(zhí)行情況進行不定期的監(jiān)督檢查。

（三）加強內控信息化建設，提高系統(tǒng)銜接程度

在內部控制管理工作中，民航行政事業(yè)單位需要對信息化建設的重要性有一個正確的認識，通過加強科技手段運用，做好內控信息化建設，逐步拓展系統(tǒng)功能，提升管控效率。注重業(yè)財融合管控，可建立集差旅申請及審批、交通、酒店預訂、費用報銷結算等功能為一體的智慧差旅系統(tǒng)等，全面提升業(yè)務管理的規(guī)范化、標準化、便捷化水平。進一步推廣電子簽章技術的綜合運用，優(yōu)化電子簽章與審核管理流程，用電子簽章代替人工簽章，讓數(shù)據(jù)多跑路，員工少跑腿。民航行政事業(yè)單位還可以通過自行研制或通過購買服務的方式向軟件公司定制開發(fā)，建立覆蓋主要業(yè)務的內部控制管理信息系統(tǒng)，同時進一步加強內部控制信息系統(tǒng)互聯(lián)互通建設，努力做到各業(yè)務系統(tǒng)模塊之間的數(shù)據(jù)信息同步與實時共享。

（四）樹立問題導向理念，充分運用內控考評結果

針對民航行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動中存在的風險，組織本單位相關業(yè)務部門開展自我評估檢查，完備“風險清單”。以問題為導向開展內控工作，及時發(fā)現(xiàn)單位內控體系中的薄弱環(huán)節(jié)和風險隱患，有針對性地改進完善，特別是涉及固定資產(chǎn)監(jiān)管、政府采購、工程建設等重點領域和關鍵崗位，合理配置權責，細化權力運行流程，明確關鍵控制節(jié)點。要在監(jiān)督措施上下功夫，科學運用信息技術，采取公開化的監(jiān)督手段，對內部控制的全過程進行有效監(jiān)管，嚴格把控，不留死角。綜合運用審計、巡視、紀檢監(jiān)察等監(jiān)督結果，以問題整改推進制度建設，突出加強對于各類潛在風險的有效防范控制，切實增強單位內部控制的有效性。

民航行政事業(yè)單位內控制度管理仍處在高速發(fā)展階段，完善內控體系，提升內控管理水平迫在眉睫。為了滿足依法治國、依法行政的新要求，適應社會發(fā)展和國家管理的新標準，防范財務風險，提升公共資源使用效率，各民航行政事業(yè)單位要積極發(fā)動全員參與內控管理工作，拓寬視野、創(chuàng)新思維、提升能力，主動配合內控制度的實施，為民航系統(tǒng)構建良好的內部控制環(huán)境，勇于開創(chuàng)民航內部控制管理工作的新局面。