“紅頂中介”的生成邏輯、脫鉤困境及對策分析

蘇禮和，黃 婷

(1.閩江學(xué)院法學(xué)院，福建 福州 350108；2.福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建 福州 350117)

長期以來，行業(yè)協(xié)會商會在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家治理方面發(fā)揮著重要的作用，但也存在著政企不分、管辦一體、依附行政權(quán)利來謀取特殊利益等問題。久而久之，這些行業(yè)協(xié)會商會就形成了滋生腐敗的“紅頂中介”?！凹t頂中介”指的是以行政權(quán)力為庇護(hù)來謀取特殊利益、背離其宗旨的中介組織?！凹t頂中介”問題由來已久，它與政治權(quán)力有著千絲萬縷的聯(lián)系，也有著錯綜復(fù)雜、深層次的生成原因。伴隨著行政管理體制的不斷改革和市場經(jīng)濟(jì)的逐步成熟，“紅頂中介”問題愈發(fā)突出，危害亦越來越大。為了理順政府與市場的關(guān)系，促進(jìn)“紅頂中介”轉(zhuǎn)型、脫鉤，2015年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，從頂層設(shè)計上加強(qiáng)脫鉤的穩(wěn)步分類推進(jìn)。各地、各部門也制定了有針對性的意見和辦法，取得了較好的效果。但由于牽涉面較廣，脫鉤改革難免會觸動一些部門和人員的利益，因此在改革進(jìn)程中存在各種打折扣、規(guī)避、變通的現(xiàn)象。同時，高層的政策壓力以及“壓力型體制”所傳導(dǎo)的政策執(zhí)行力呈遞減效應(yīng)，使“紅頂中介”始終存在可依賴的、隱蔽的生存空間，這必須引起高度的警惕。

一、“紅頂中介”的生成邏輯

“紅頂中介”是中介組織在特殊時代背景下異化和變形的產(chǎn)物，是伴生于行政管理和經(jīng)濟(jì)體制改革、不斷蠶食改革紅利的“寄生蟲”。 它壟斷了社會資源和權(quán)力，增加了社會交易成本，阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。隨著行政管理體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，“紅頂中介”的危害性也越來越顯現(xiàn)。

(一)公權(quán)力與資源：“紅頂中介”賴以生存的來源

“紅頂中介”的長期存在并非來源于市場的選擇，而是與公權(quán)力有著千絲萬縷的聯(lián)系。目前來看，“紅頂中介”主要有三種類型：一是政府主管的事業(yè)單位或者各類行業(yè)協(xié)會；二是政府有關(guān)部門直接指定的中介組織，承接政府在簡政放權(quán)過程中剝離出的各種權(quán)限；三是由政府現(xiàn)任或退休官員任職或兼職的中介組織，變相行使政府權(quán)力。無論哪種類型的“紅頂中介”，它的生存與發(fā)展都長期依附于行政資源和權(quán)威，依靠公權(quán)力的保駕護(hù)航而屹立不倒，形成了嚴(yán)重的“路徑依賴”問題。公權(quán)力賦予“紅頂中介”的各種資源和權(quán)力，導(dǎo)致在服務(wù)的過程中雙方地位逐漸失衡，使“紅頂中介”成為政府部門和官員權(quán)力尋租、變相腐敗的渠道。

(二)行政化：“紅頂中介”的主要特征

首先，行政權(quán)力的介入，使得中介組織在性質(zhì)和宗旨上發(fā)生了根本性改變，行政化成為“紅頂中介”的最主要特征，“行政權(quán)力對自治權(quán)的過度介入導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會商會的‘行政化’”[1]。這種行政化特征首先表現(xiàn)為“紅頂中介”的生存依附于行政職能的轉(zhuǎn)移以及行政權(quán)力的授予和保護(hù)，并借此大肆斂財、謀取利益。其次，它的法人、出資人和實(shí)質(zhì)控制人是政府官員或者與其關(guān)系密切的人，它的組織運(yùn)行模式也是遵循行政化體制，但組織機(jī)構(gòu)不健全，財務(wù)管理不透明，且因依附于行政權(quán)威而缺乏自身的獨(dú)立性和自主性，社會公信力較弱。再次，缺乏為會員“代言”的動力。中介組織代表著行業(yè)會員的利益，然而，一方面行政化的“紅頂中介”代表性不足、覆蓋面不全，那些真正有需要的會員難以入會或被忽視；另一方面“紅頂中介”依附行政力量導(dǎo)致以會員為導(dǎo)向的邏輯動力不足，“成為行政主管部門權(quán)力的延伸，難以真正代表和維護(hù)行業(yè)和企業(yè)的利益，不利于建立良好的市場環(huán)境”[2]。

(三)行業(yè)壟斷：“紅頂中介”牟利的主要形式

“紅頂中介”依附行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)對某個行業(yè)領(lǐng)域的壟斷，通過行政力量排斥他者入場，導(dǎo)致市場競爭不充分。有關(guān)政府部門在簡政放權(quán)、深化“放管服”的壓力下，把部分政府職能隱蔽地轉(zhuǎn)移到“紅頂中介”中去，表面上看政府審批的“門檻”降低了，但實(shí)際上依然“高墻”林立，只不過是通過“紅頂中介”來變相實(shí)現(xiàn)壟斷?！凹t頂中介”通過在市場主體面前設(shè)置重重障礙，增加各種繁雜的環(huán)節(jié)，將政府有關(guān)服務(wù)項目變成經(jīng)營性的收費(fèi)項目，向市場主體收取高額壟斷的費(fèi)用，以謀取壟斷利益，形成利益分成。“紅頂中介”通過這樣的方式實(shí)現(xiàn)了行業(yè)壟斷，不僅破壞了公平、有序的市場秩序，增加了市場主體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，制約了市場活力，降低了社會效率，而且也為尋租腐敗提供了空間，損害、降低了政府的公信力。

(四)追逐特殊利益：“紅頂中介”的主要目標(biāo)

“紅頂中介”在行政權(quán)力的庇護(hù)下，依靠壟斷行業(yè)和資源追逐特殊利益，產(chǎn)生各種權(quán)錢交易，成為滋生各種腐敗的土壤。在政府職能轉(zhuǎn)變、反腐高壓的態(tài)勢下，個別政府部門和官員為了繼續(xù)追逐特殊利益，將手中的權(quán)力下放、轉(zhuǎn)移到指定的中介組織，使“紅頂中介”成為謀取不當(dāng)利益、進(jìn)行利益輸送的機(jī)構(gòu)，進(jìn)而產(chǎn)生了一條緊密相連的利益鏈，使腐敗更加隱蔽化，“向會員攤派會費(fèi)、違規(guī)取酬、違規(guī)開展評比達(dá)標(biāo)表彰、強(qiáng)制入會、挪用款項、私設(shè)小金庫、行賄受賄、利用行政資源謀取不正當(dāng)利益等問題頻頻出現(xiàn)”[2]。誠然，中介組織可以憑借自身的專業(yè)性和優(yōu)勢進(jìn)行適當(dāng)收費(fèi)、追求合理的利益，這也是其今后轉(zhuǎn)型的重要定位，但“紅頂中介”卻憑借壟斷地位謀取不正當(dāng)利益，不僅侵害了服務(wù)對象的權(quán)利，也不利于社會的公平正義。

二、政策壓力下的“紅頂中介”脫鉤與困境

(一)政策壓力推動“紅頂中介”脫鉤

依托權(quán)力的庇護(hù)，“紅頂中介”即便遭受非議，外來壓力也不會對它的生存和發(fā)展產(chǎn)生什么影響。脫鉤與轉(zhuǎn)型更大的動力來自于政策的壓力，政策壓力成為加速其脫鉤進(jìn)程的巨大動力。在權(quán)威體制下，高層的決心和個人偏好，甚至由其形成的時代性政治命題，都能夠加速某項議題的推進(jìn)，使其迅速得以完成和解決。政策壓力通過權(quán)威體制實(shí)現(xiàn)層層高速、有效的傳導(dǎo)，并迅速形成共識。所謂政策壓力，是指“在政策執(zhí)行過程中，當(dāng)政策內(nèi)容規(guī)定、政策執(zhí)行環(huán)境等政策客觀因素超過了政策執(zhí)行能力時，政策執(zhí)行者萌生的一種內(nèi)在感受和面臨的一種外在壓力”[3]。理解政策壓力，應(yīng)該回到對壓力型體制的理解上。有學(xué)者提出用“壓力型體制”來理解當(dāng)下中國的政治和行政運(yùn)行體制。榮敬首先提出“壓力型體制”的概念，認(rèn)為所謂壓力型體制，指的是“一級政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各項指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系”[4]。這種壓力型體制是從上到下形成的一種基于政績錦標(biāo)賽的壓力，目標(biāo)是打破公職人員因待遇終身制所形成的安穩(wěn)、懶政怠政、不思進(jìn)取的心態(tài)。各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部在這樣的壓力下會形成你追我趕的“干事”動力和競爭意識，優(yōu)勝者將獲得獎勵，得到晉升，落敗者將會受到批評或調(diào)整崗位等處罰?？梢哉f，壓力型體制成為當(dāng)下中國飛速發(fā)展的一個重要體制性因素，至今仍發(fā)揮著重要的作用。“紅頂中介”脫鉤進(jìn)程加速，很大程度上也是基于高層的決心，通過一定的政治和行政運(yùn)行機(jī)制形成政策壓力，通過層層傳導(dǎo)達(dá)成一致行動。而在新時代背景下，“紅頂中介”的危害性日益凸顯，由此形成的政治性壓力成為高層下決心推動脫鉤進(jìn)程的重要考量因素。這些危害性主要體現(xiàn)在以下3個方面。

1.從政治層面來看，“紅頂中介”破壞了政府的公信力。政府產(chǎn)生的意義是為了謀求公共利益、承擔(dān)公共責(zé)任，政府的權(quán)力具有公共性質(zhì)，是為了服務(wù)全體人民，亦即政府及其權(quán)力不能成為他者謀求私利的工具和手段，政府及其各部門亦不能與民爭利，否則就背離了它建立的初衷和意義。當(dāng)前，在政府職能轉(zhuǎn)變不斷加快，行政體制改革深度、力度、廣度不斷加大的背景下，“紅頂中介”的存在及其危害對執(zhí)政黨和政府公信力的破壞也會越來越大。為了增強(qiáng)政府的公信力，提高政權(quán)的合法性，對“紅頂中介”的脫鉤和轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

2.從經(jīng)濟(jì)層面上來看，“紅頂中介”增加了社會交易總成本，影響了市場效率。市場在資源配置中發(fā)揮著決定性作用，一個完善、充滿活力的市場經(jīng)濟(jì)體制有助于社會交易成本最小化。市場經(jīng)濟(jì)條件下，作為政府與市場之間的橋梁和紐帶，中介組織理應(yīng)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，提供專業(yè)知識和技術(shù)服務(wù)，幫助市場主體排憂解難、降低交易成本、提高市場效率，成為政府與市場及其兩者之間互通的“好伙伴”。而“紅頂中介”卻通過形形色色的關(guān)卡、手續(xù)、資質(zhì)、認(rèn)證等，利用政府轉(zhuǎn)接的權(quán)力謀取壟斷利益，這也成為部分政府部門不愿意放權(quán)、把持部門利益的重要方式，形成“政府放權(quán)、中介發(fā)威”的怪異現(xiàn)象，不斷蠶食改革紅利，給市場主體增加交易成本，擾亂市場秩序，壓制市場活力，與市場在資源配置中起決定性作用的改革方向背道而馳，截留政府釋放給社會的改革紅利。

3.從社會層面來看，“紅頂中介”擠壓了中介組織的生存空間，不利于社會的發(fā)展。“紅頂中介”沾染了行政權(quán)力的色彩，依靠與行政權(quán)威千絲萬縷的關(guān)系獲取壟斷地位，獲得本應(yīng)公開競爭的市場信息、資源等服務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)而謀取壟斷利益，把其他中介組織排除在競爭范圍之外，扭曲了市場競爭機(jī)制，破壞了市場經(jīng)濟(jì)秩序，擠壓了其他中介組織的生存發(fā)展空間，造成“劣幣驅(qū)趕良幣”的現(xiàn)象。社會組織是國家治理、社會治理中不可或缺的重要力量，而“紅頂中介”的存在背離了社會組織發(fā)展的方向和宗旨，不利于構(gòu)建一個健康、有序、良性的社會。

(二)政策壓力下“紅頂中介”脫鉤面臨的困境

1.形成目標(biāo)替代，偏離政策真實(shí)目標(biāo)。目標(biāo)替代亦稱為目標(biāo)偏差，它關(guān)注更多的是易于測量、顯性的目標(biāo)，卻忽視了組織真正追尋的目標(biāo)，實(shí)質(zhì)上是手段和目標(biāo)的顛倒，是一種將工具性價值替換成終極性價值的組織現(xiàn)象。層層政策壓力傳導(dǎo)下的“紅頂中介”脫鉤，使得其成為當(dāng)前一項刻不容緩、必須執(zhí)行的政策，甚至上升為一項政治任務(wù)。但脫鉤任務(wù)艱巨，情況復(fù)雜，利益盤根錯節(jié)，一統(tǒng)性政策在不同地方的執(zhí)行易遭受困難和阻礙，“政策一統(tǒng)性的一個難以避免的后果是，其政策在不同地區(qū)、部門執(zhí)行過程中與當(dāng)?shù)貙?shí)際條件狀況不能完全相符，從而帶有微觀層面上的不合理性”[5]。為了應(yīng)對上級傳導(dǎo)的政策壓力，地方政府有可能僅僅將脫鉤作為終極性的目標(biāo)，因此只是力求在形式上做到脫鉤，以保證完成上級傳達(dá)的任務(wù)和檢查，而不是將中介組織轉(zhuǎn)型成非營利性、公共利益性質(zhì)以及能獨(dú)立自我成長的組織作為終極的價值追求，這就形成了組織學(xué)中的目標(biāo)替代現(xiàn)象。由此觀之，政策壓力在一定程度上能加速“紅頂中介”脫鉤與轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，卻可能導(dǎo)致結(jié)果形式化，停止了對應(yīng)有目標(biāo)和價值的追求，偏離了組織政策的真正目標(biāo)。

2.上下政策形成默契，達(dá)成共謀。目標(biāo)替代是下級為了應(yīng)對上級布置的任務(wù)和檢查而產(chǎn)成的目標(biāo)偏差現(xiàn)象。大量事實(shí)證明，上下級政府之間不僅是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，它們也會采取各種策略進(jìn)行合作，形成一種共謀的關(guān)系，來應(yīng)對再上一級政府的政策法令和檢查評估。這種共謀已成為我國行政體制中制度化的非正式行為。在“紅頂中介”脫鉤進(jìn)程中，為了完成任務(wù)，上下級政府有可能達(dá)成某種默契，形成一個緊密的利益共同體，通過作假、包裝、隱瞞等共同行為來應(yīng)對再上一級政府甚至中央的檢查。這種共謀以組織權(quán)威為依托和保證，甚至能夠公開運(yùn)作，成為行政體制內(nèi)的“共有常識”。同時，這種共謀也存在政府與中介組織的默契和配合，通過巧妙的包裝和運(yùn)作，來完成上級的政策要求和檢查，這時政府與中介組織的關(guān)系從監(jiān)督者與被監(jiān)督者轉(zhuǎn)變?yōu)楣仓\者，共同的利益將它們緊密結(jié)合在一起。對地方政府來說，通過與“紅頂中介”共謀來應(yīng)付上級檢查，在表面形式上使上級政府相信政策在地方已得到有效的落地和執(zhí)行；對“紅頂中介”來說，它們更愿意與政府共謀，因為政府的權(quán)威和資源能保證自身的安全，為其披上合法的外衣。由于政府間的共謀行為常表現(xiàn)為上下級政府間的默契行為，因此這種行為顯得更加隱蔽，并在某種程度上被正式組織所強(qiáng)化，而且共謀行為的代價較小，成為政府間運(yùn)行關(guān)系中的一個重要特征和現(xiàn)象。可見，共謀行為體現(xiàn)了政策制定和政策執(zhí)行相分離的非預(yù)期結(jié)果，是現(xiàn)行科層制機(jī)構(gòu)激勵機(jī)制強(qiáng)化和異化的結(jié)果，浪費(fèi)了大量的公共資源，使政策的出發(fā)點(diǎn)和目的偏離初始軌道。

3.采取政策變通，對政策部分執(zhí)行或選擇性執(zhí)行。在當(dāng)下政策執(zhí)行的過程中，一方面，越到基層，政策壓力越不斷逐級上升，另一方面，基層的行政資源卻呈現(xiàn)不斷遞減的趨勢，這使得基層在執(zhí)行政策時不得不采取靈活變通的方式來應(yīng)對。同時，錯綜復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)環(huán)境、多元的目標(biāo)群體等實(shí)際情況賦予基層較大的自主權(quán)，也為這種變通提供了可能。政策的變通實(shí)際上是政策壓力下政策的統(tǒng)一性遭遇基層困境所產(chǎn)生的一種目標(biāo)偏差行為。與目標(biāo)替代和共謀不同，政策變通是對政策的部分執(zhí)行和選擇性執(zhí)行，是一種打折扣的組織行為。在“紅頂中介”脫鉤的政策壓力下，地方政府有可能采取政策變通的方式緩解政策壓力，這在一定程度上蠶食了“紅頂中介”脫鉤政策的真實(shí)目的。

三、“紅頂中介”脫鉤的對策分析

(一)以服務(wù)為合法性構(gòu)建之基

中介組織的本質(zhì)就是服務(wù)，服務(wù)性的缺失致使“紅頂中介”遭遇合法性質(zhì)疑和困境，因此，“紅頂中介”的脫鉤和轉(zhuǎn)型應(yīng)該以追求服務(wù)性來構(gòu)建其合法性，而非形式的?；貧w服務(wù)本質(zhì)，就是要切斷與行政資源的密切聯(lián)系和依賴，斬斷利益輸送的鏈條,要有“斷奶”的勇氣，以獨(dú)立的主體參與市場競爭、服務(wù)社會，以服務(wù)水平和能力贏得社會和政府的信任，從形式的合法邁向“價值”和實(shí)質(zhì)的合法。具體來說，對于自上而下由政府推動的行業(yè)協(xié)會商會來說，要明晰與政府的關(guān)系，不再依附行政權(quán)威來維持生存，并按照要求建立健全獨(dú)立的法人地位和內(nèi)部治理體系，以良好的專業(yè)水平來服務(wù)社會，贏得政府的信任，依法向社會公開信息，自覺接受社會的監(jiān)督。對于自下而上、市場內(nèi)生型的行業(yè)協(xié)會商會來說，按傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為它主要受“會員邏輯”的影響和主導(dǎo)，因此其合法性根基在于為會員服務(wù)，提供選擇性激勵吸納新會員，擴(kuò)大行業(yè)的覆蓋面，為行業(yè)會員謀取合法利益。具體來說，這種服務(wù)包括行業(yè)服務(wù)和行業(yè)協(xié)調(diào)兩方面，行業(yè)服務(wù)包括行業(yè)有關(guān)的信息搜集、信息統(tǒng)計和信息分享等，行業(yè)協(xié)調(diào)包括協(xié)調(diào)會員與會員之間，會員與非會員之間等關(guān)系，促進(jìn)會員采取集體行動，構(gòu)建和諧規(guī)范的行業(yè)秩序。同時，市場內(nèi)生型的行業(yè)協(xié)會商會亦可承接政府職能轉(zhuǎn)換的業(yè)務(wù)，通過提供高效的服務(wù)來樹立良好形象，構(gòu)建合法性。實(shí)際上，與行政機(jī)關(guān)脫鉤，斬斷的是兩者間的依附關(guān)系而非合作關(guān)系，“脫鉤之后，行業(yè)協(xié)會商會的可持續(xù)發(fā)展仍然需要借力政府，只是手段、方式、關(guān)系與以往不同”[6]。

(二)以法治為脫鉤保駕護(hù)航

法治是治國理政的重要方式，法治在調(diào)節(jié)、規(guī)范社會各主體之間的關(guān)系中發(fā)揮著重要的作用。長期以來，我國行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)無法走向真正的脫鉤和“斷奶”，一個重要的原因在于法治的缺位，缺乏法律的保駕護(hù)航。一方面，表現(xiàn)為高位階法律的缺失。當(dāng)前我國尚未有一部法律來規(guī)范社會組織，行業(yè)協(xié)會商會的登記與管理的規(guī)范主要依據(jù)《社會團(tuán)體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，這兩個條例從法律上來說屬于行政法規(guī)，位階不高，權(quán)威性不足。另一方面，行業(yè)協(xié)會商會內(nèi)部制度建設(shè)滯后，許多章程千篇一律、形同虛設(shè)，影響了自身的良性發(fā)展。因此，要從兩方面加強(qiáng)法治建設(shè)，為“紅頂中介”脫鉤搭建法律保障。一是要盡快制定行業(yè)協(xié)會商會法，以此來規(guī)范行業(yè)協(xié)會商會的改革與發(fā)展，解決長期困擾的關(guān)鍵問題，進(jìn)一步厘清行業(yè)協(xié)會商會與政府、市場、社會之間的關(guān)系，“要通過立法確保行業(yè)協(xié)會商會從搖籃到墳?zāi)拐麄€生命周期發(fā)生的主要法律關(guān)系都有法可依、有規(guī)可循”[7]。同時，還要配套和完善各種行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)，提高各部門法律規(guī)章制度的協(xié)調(diào)性、綜合性和一致性，為“紅頂中介”的脫鉤構(gòu)建外生法律體系。二是加強(qiáng)內(nèi)生法律體系的構(gòu)建，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會商會的章程和規(guī)章制度的建設(shè)，這是實(shí)現(xiàn)自我有效治理的制度條件，決定了行業(yè)治理的規(guī)范性。同時，科學(xué)合理設(shè)置違規(guī)懲戒條款，加大行業(yè)成員的違規(guī)成本，避免“搭便車”的現(xiàn)象，使規(guī)章制度能被自動遵守，從而構(gòu)建良序的制度環(huán)境。

(三)從“政治執(zhí)行”向“行政執(zhí)行”轉(zhuǎn)變

政策的壓力促使“紅頂中介”脫鉤成為當(dāng)下的政治性議題。雖然自上而下在政治上取得了高度一致性，并在壓力型體制下也付諸行動，但這種政策壓力表現(xiàn)為低模糊、高沖突的特征。低模糊指的是政策目標(biāo)體系更加明晰、有序，高沖突指的是參與脫鉤的部門間認(rèn)識不一致，“不少部門仍有仰賴行業(yè)協(xié)會商會履行行政、行業(yè)管理職能的傾向，易產(chǎn)生矛盾沖突”[8]?；诖?，“紅頂中介”的脫鉤要在各部門之間達(dá)成共識，各方都要更加理性地認(rèn)識到“紅頂中介”的危害及其在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中所扮演的角色，要有“壯士斷腕”的決心和更高的政治格局，協(xié)調(diào)府際間的關(guān)系，形成強(qiáng)大的政策合力和一致的集體行動，使“政治執(zhí)行”向“行政執(zhí)行”轉(zhuǎn)變。同時“行政執(zhí)行”還意味著地方在遵循高層政策理念和目標(biāo)的前提下，應(yīng)在政策細(xì)化上有所創(chuàng)新，因地制宜地制定脫鉤的具體辦法，而非一味采取目標(biāo)替代、共謀和變通的方式，使脫鉤在地方執(zhí)行上不變味、不打折扣，真正落地生根。

(四)從“劃槳”角色向“掌舵”角色轉(zhuǎn)變

政府是國家治理和社會治理中最重要的主體，在“紅頂中介”與政府脫鉤走向社會和市場的進(jìn)程中，也要求政府職能或角色的轉(zhuǎn)變，不當(dāng)“甩手掌柜”，即從“劃槳”到“掌舵”的轉(zhuǎn)變，做到脫鉤不脫管。不脫管意味著政府既要扶持行業(yè)協(xié)會商會的健康發(fā)展，又要在購買服務(wù)、稅收、信息資源共享等方面給予其優(yōu)惠政策和支持力度，使其能獨(dú)立走向市場和社會。從國際上看，購買政府服務(wù)是政府扶持行業(yè)協(xié)會商會成長的重要做法，這樣能幫助行業(yè)協(xié)會商會度過轉(zhuǎn)型期，減少脫鉤帶來的陣痛。不脫管還表現(xiàn)為政府要承擔(dān)起監(jiān)管職能，各部門要明確職責(zé)，發(fā)揮合力做到“多管齊下”，對行業(yè)協(xié)會商會從登記成立、內(nèi)部治理、社會服務(wù)等全方面加以監(jiān)管，促進(jìn)其增強(qiáng)內(nèi)生動力。實(shí)際上，在脫鉤的過程中，行業(yè)協(xié)會商會容易從“行政吸附”轉(zhuǎn)移到“會員俘獲”，一旦脫離了行政資源的庇護(hù)，行業(yè)協(xié)會商會為了自謀生路，很有可能將資源依賴的渠道轉(zhuǎn)移到會員身上。因為從其基本屬性來說，行業(yè)協(xié)會商會是具有俱樂部性質(zhì)的社會組織，在發(fā)展過程中既可以走向集體自律，也可能走向集體共謀，比如形成價格聯(lián)盟、集體抵制，通過采取共同行動影響市場秩序，影響政府決策。因此，為了維護(hù)公共利益和保護(hù)行業(yè)協(xié)會商會的服務(wù)性，政府有必要運(yùn)用公共權(quán)力對其進(jìn)行監(jiān)管，使其在合乎法律法規(guī)的范圍內(nèi)活動。