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    廣西少數(shù)民族自治縣生態(tài)旅游發(fā)展的立法調(diào)適
    ——以金秀瑤族自治縣為例

    2021-12-06 10:44:51呂芝慧
    法制與經(jīng)濟(jì) 2021年1期
    關(guān)鍵詞:自治縣生態(tài)旅游少數(shù)民族

    呂芝慧

    廣西壯族自治區(qū)位于我國華南地區(qū),世居壯族、瑤族、苗族等11 個(gè)少數(shù)民族,共有12 個(gè)少數(shù)民族自治縣,主要分布在山區(qū),群山環(huán)繞,風(fēng)景秀美,蘊(yùn)藏著種類繁多的野生動(dòng)植物資源,生態(tài)環(huán)境優(yōu)美。各自治縣均依托當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族特色發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè),以政府主導(dǎo)型為主①政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)是指雖然在整體上資源也是按市場經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行配置,但政府以強(qiáng)有力的計(jì)劃和政策對(duì)資源配置施加影響,以達(dá)到某種短期和長期增長目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)模式。。其中的金秀瑤族自治縣旅游資源豐富,旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)領(lǐng)先,出臺(tái)了目前廣西唯一的旅游管理相關(guān)自治條例。本文以金秀瑤族自治縣為例,分析生態(tài)環(huán)境保護(hù)與旅游資源開發(fā)的矛盾沖突,尋求生態(tài)旅游發(fā)展的立法調(diào)適路徑。

    一、廣西少數(shù)民族自治縣生態(tài)旅游發(fā)展的特殊性

    (一)生態(tài)資源開發(fā)利用生態(tài)保護(hù)優(yōu)先性

    以往我國經(jīng)濟(jì)增長以粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式為主,長期忽略了生態(tài)價(jià)值取向,造成了不必要的資源消耗與浪費(fèi),最終只能被動(dòng)地治理被破壞的生態(tài),增加了社會(huì)發(fā)展的生產(chǎn)成本。在習(xí)近平總書記提出的“兩山論”背景下,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的辯證關(guān)系為社會(huì)實(shí)踐新模式提供了方向。追求人類發(fā)展與自然保護(hù)和諧共進(jìn),是新時(shí)代地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇[1],二者關(guān)系如下:首先,任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)踐都依存于特定的生態(tài)環(huán)境,因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和水平受到生態(tài)環(huán)境的制約。生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少的物質(zhì)條件,旅游經(jīng)濟(jì)的開發(fā)同樣受到生態(tài)的制約和影響。同時(shí),科學(xué)合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠助力生態(tài)環(huán)境的保護(hù),生態(tài)平衡需要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的保障。其次,循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,能夠優(yōu)化環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。當(dāng)生態(tài)環(huán)境的自我調(diào)節(jié)功能受到限制時(shí),就需要通過物質(zhì)維持人為治理。自治縣旅游資源的開發(fā),必然要向生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變[2]。金秀瑤族自治縣森林覆蓋率高達(dá)87%,蘊(yùn)藏豐富的野生動(dòng)植物資源,山地丘陵地貌構(gòu)造了靚麗的風(fēng)景。該縣結(jié)合當(dāng)?shù)噩幾逶催h(yuǎn)流長的民族文化,發(fā)展了獨(dú)具特色的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)?,幩帰僭陂L期的生產(chǎn)勞動(dòng)實(shí)踐中,瑤族人民積累了利用草藥防病治病的豐富經(jīng)驗(yàn),形成了獨(dú)具一格的瑤族醫(yī)藥治療方法。的限制采摘和人工種植,自然保護(hù)區(qū)的限制開放以及瑤族尊重自然理念的傳播,都是為了在合理的限度范圍內(nèi)開發(fā)生態(tài)資源,都體現(xiàn)了金秀瑤族自治縣生態(tài)旅游開發(fā)秉持保護(hù)與開發(fā)相結(jié)合、保護(hù)環(huán)境優(yōu)先的理念[3]。

    (二)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特殊性

    1.旅游產(chǎn)業(yè)是脫貧攻堅(jiān)的重要支柱

    少數(shù)民族聚居地多處于偏遠(yuǎn)地區(qū),雖然物質(zhì)資源豐富,但是交通不便成為了阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展最主要的因素。少數(shù)民族聚居地的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)以第一產(chǎn)業(yè)為主,受地理區(qū)位不佳的制約,少數(shù)民族聚居地在運(yùn)輸便利、人才引進(jìn)和經(jīng)濟(jì)輻射等方面不占優(yōu)勢(shì),難以引進(jìn)傳統(tǒng)工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長。若盲目引進(jìn)產(chǎn)業(yè),也會(huì)由于生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈暫時(shí)無法完善而造成對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的破壞。但不便的交通同時(shí)卻成為了自治縣環(huán)境保護(hù)的屏障,受交通的制約,人為活動(dòng)頻率相對(duì)較少,使當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)在很大程度上能夠依靠自然循環(huán)的規(guī)律維系。傳統(tǒng)單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、受到制約的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)異豐富的特色傳統(tǒng)文化和生態(tài)環(huán)境,以及綠色發(fā)展的政策導(dǎo)向共同決定了旅游產(chǎn)業(yè)理應(yīng)成為少數(shù)民族自治縣脫貧攻堅(jiān)的支柱產(chǎn)業(yè)[4]。旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,可以帶動(dòng)當(dāng)?shù)厝嗣窬蜆I(yè),輻射周邊第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,拉動(dòng)消費(fèi)需求,推動(dòng)民族經(jīng)濟(jì)增長[5]。旅游產(chǎn)業(yè)作為脫貧攻堅(jiān)的重要支柱,必然需要逐步完善。然而完善的旅游產(chǎn)業(yè)會(huì)帶來更大的人流量,導(dǎo)致人為活動(dòng)的增多,進(jìn)而影響對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。因此實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游,不能僅依靠環(huán)境的自我循環(huán)和清潔,不能僅依靠政府的管理和執(zhí)法,也不能僅依靠當(dāng)?shù)厝嗣竦沫h(huán)保意識(shí)與自覺,必須配套相應(yīng)的制度規(guī)范作為保障,才能構(gòu)建行之有效的旅游產(chǎn)業(yè)管理機(jī)制。

    2.與當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族特色相結(jié)合

    民族地區(qū)旅游發(fā)展依托的資源更多是少數(shù)民族文化本身的吸引力[6],少數(shù)民族文化衍生出少數(shù)民族特色產(chǎn)品,包括手工藝品和生態(tài)產(chǎn)品。例如金秀瑤族的民族服飾屬于手工藝品,瑤藥屬于生態(tài)產(chǎn)品。因此民族特色旅游本身符合生態(tài)旅游的需求[7]。但是由于旅游開發(fā)不能僅基于文化價(jià)值,還要依賴當(dāng)?shù)丨h(huán)境,因此調(diào)控人為活動(dòng)對(duì)生態(tài)的影響是民族地區(qū)生態(tài)旅游發(fā)展的重點(diǎn)。民族文化及其衍生的民族習(xí)慣法是自治縣開發(fā)生態(tài)旅游的保障。少數(shù)民族長期以來“靠山吃山”,自然環(huán)境的優(yōu)劣直接影響民眾的生存,因此少數(shù)民族文化多數(shù)表達(dá)了對(duì)自然的崇拜。在觀念的基礎(chǔ)上,少數(shù)民族地區(qū)通過習(xí)慣法的方式確定了保護(hù)自然環(huán)境的秩序以及破壞生態(tài)的懲罰,例如金秀瑤族自治縣一些村寨制定的村規(guī)民俗就規(guī)定了禁止損壞林木。充分把握少數(shù)民族生態(tài)理念,結(jié)合民族習(xí)慣法的內(nèi)容,進(jìn)一步通過完善法律和制度機(jī)制確保生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)綠色和諧運(yùn)行,有效協(xié)調(diào)解決旅游開發(fā)帶來的矛盾,是自治縣開發(fā)生態(tài)旅游的巨大優(yōu)勢(shì)。

    (三)生態(tài)保護(hù)和旅游開發(fā)的沖突性

    自治縣的旅游開發(fā)必然與脫貧工作緊密結(jié)合,由于自治縣的脫貧任務(wù)艱巨,對(duì)旅游開發(fā)的擴(kuò)大化產(chǎn)生了需求。但是旅游開發(fā)需要考慮當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境承載能力,過度開發(fā)必然破壞生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定循環(huán)。因此優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境不僅是自治縣發(fā)展旅游的基礎(chǔ),還是制約旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素[8]。換言之,生態(tài)保護(hù)和旅游開發(fā)之間必然存在沖突。如何緩解這一沖突,就需要平衡生態(tài)保護(hù)和旅游開發(fā)的關(guān)系,將保護(hù)與開發(fā)相結(jié)合,響應(yīng)綠色發(fā)展的號(hào)召,發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)。以和諧良好的生態(tài)環(huán)境作為旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)利用的寶貴資源,以旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境穩(wěn)定的物質(zhì)保障,是生態(tài)旅游實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的本質(zhì)內(nèi)涵,是少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇。

    二、廣西少數(shù)民族自治縣生態(tài)旅游發(fā)展的立法需求

    結(jié)合自治縣生態(tài)旅游發(fā)展的現(xiàn)有法律依據(jù),分析目前生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)在法律和制度層面的現(xiàn)實(shí)需求,以推斷目前生態(tài)旅游立法供給是否充足,分析法律供給不足的板塊和緣由。

    (一)完善立法的需求

    我國《憲法》第九條關(guān)于禁止侵占或破壞自然資源的規(guī)定是生態(tài)旅游開發(fā)的基本法律保障。但目前無論是國家還是地方立法,在生態(tài)旅游這方面并沒有針對(duì)性的具體立法,相關(guān)規(guī)定只是概括性地分散于有關(guān)生態(tài)環(huán)境、動(dòng)植物保護(hù)和旅游管理的法律、法規(guī)之中,各條文之間缺乏順暢的銜接,更側(cè)重于規(guī)定生態(tài)保護(hù)而非旅游開發(fā)所要求的合理生態(tài)利用[9]。同時(shí),這些概括性的規(guī)定由于針對(duì)性不強(qiáng)、與實(shí)際情況有出入以及未規(guī)定責(zé)任承擔(dān)形式等原因,缺乏可操作性,這些問題直接影響了生態(tài)旅游資源保護(hù)的處罰效果。我國生態(tài)環(huán)境違法成本較低,但是生態(tài)環(huán)境違法行為造成的危害后果卻是無法估量的。在違法后果較小、違法收益較大的情況下,生態(tài)違法犯罪的比例相對(duì)較高。同時(shí),由于法律規(guī)定的局限性,對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定并不能面面俱到,甚至沒有做到與時(shí)俱進(jìn),實(shí)踐中運(yùn)用法律條文處罰違法犯罪行為存在難度。例如,我國《刑法》規(guī)定了對(duì)毀壞珍貴樹木或者國家重點(diǎn)保護(hù)的其他植物的罪名與刑罰,但是對(duì)于該條款的保護(hù)對(duì)象存在一定的模糊。在金秀瑤族自治縣,“珍貴樹木”的認(rèn)定雖然可以參照我國《珍貴樹種保護(hù)名錄》,但是當(dāng)?shù)靥赜械摹⑿枰攸c(diǎn)保護(hù)的瀕危樹種未經(jīng)認(rèn)定納入該名錄,因此破壞野生植物的行為未能受到嚴(yán)厲打擊和遏制。條文規(guī)定的模糊,必然導(dǎo)致生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展在立法層面缺乏保障。對(duì)于自治縣而言,由于享有民族自治地方立法權(quán)①民族自治地方立法權(quán),是指民族自治地方的人民代表大會(huì),依法制定和變通制定效力及于本民族自治地方的地方法規(guī)的權(quán)力。民族自治地方立法權(quán)可分為制定權(quán)和變通權(quán)。,因此生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)管理也需要自治條例的回應(yīng)。例如,金秀瑤族自治縣生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)人才匱乏,一方面,本地缺乏獲得導(dǎo)游從業(yè)資質(zhì)的本地從業(yè)人員;另一方面,外地人才引進(jìn)困難,即便引進(jìn)也缺乏對(duì)當(dāng)?shù)匚幕厣牧私?。自治條例能夠很好地面對(duì)和解決這個(gè)問題,可以通過法律條文引導(dǎo)制定自治縣當(dāng)?shù)芈糜螐臉I(yè)機(jī)制,通過完善生態(tài)旅游法律依據(jù),逐步適應(yīng)民族地區(qū)生態(tài)旅游保障的特殊性。

    (二)建立執(zhí)法和管理體制的需求

    法律條文的缺失和模糊,影響了行政機(jī)關(guān)具體工作的開展。實(shí)際執(zhí)法中,由于權(quán)責(zé)交叉或不明確,導(dǎo)致對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的處罰監(jiān)管責(zé)任難以分配落實(shí)。例如,金秀瑤族自治縣森林公安在執(zhí)法過程中要求行為人承擔(dān)恢復(fù)植被的責(zé)任,但對(duì)行為人履行與否、履行效果如何的監(jiān)督難以落實(shí)。雖然按照法律規(guī)定由森林公安作出處罰決定,林業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行,但是實(shí)踐中由于林業(yè)部門未參與案件處理、職責(zé)不明確、缺乏經(jīng)驗(yàn)和人手等因素,使監(jiān)管問題成為實(shí)現(xiàn)處罰社會(huì)效果和生態(tài)效果的阻礙。對(duì)于單純的生態(tài)保護(hù),旅游開發(fā)還涉及旅游景區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分。如:金秀瑤族自治縣的大瑤山保護(hù)區(qū)管理中心不僅負(fù)責(zé)管理大瑤山景區(qū),還負(fù)責(zé)周邊保護(hù)區(qū)和國家森林公園區(qū)域內(nèi)的林業(yè)行政管理,其余地區(qū)的森林資源管理則由森林公安和林業(yè)部門分別履行管理職責(zé)。但在實(shí)際行政執(zhí)法過程中,各部門工作的開展存在部分缺失或者交叉重疊現(xiàn)象,導(dǎo)致職責(zé)落實(shí)不到位。在生態(tài)旅游語境下,旅游部門需要承擔(dān)管理職責(zé),但是這一管理職責(zé)只是針對(duì)旅游景區(qū)的經(jīng)營和使用權(quán)限,并不包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。同時(shí),民眾法律意識(shí)相對(duì)單薄,不能完全理解各部門職責(zé)分配,阻礙了行政執(zhí)法工作的開展。因此在生態(tài)旅游開發(fā)中,需要各部門明確分工,協(xié)調(diào)開展執(zhí)法工作,銜接案件的處罰與監(jiān)督管理。

    (三)構(gòu)建民族地區(qū)特色生態(tài)旅游制度的需求

    民族地區(qū)的特點(diǎn)之一就是聚居生活,居民之間形成獨(dú)特的社交網(wǎng)絡(luò),因此生態(tài)旅游開發(fā)不能僅采取政府主導(dǎo)的形式,還需要考慮到居民的聲音。居民在生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的利益相關(guān)者中,由于處于相對(duì)弱勢(shì)的地位,通常會(huì)遭受權(quán)益受損的后果。完善和運(yùn)用目前存在的維權(quán)救濟(jì)途徑是解決方案之一,此外還應(yīng)當(dāng)從源頭上討論如何保障居民的參與權(quán),建立多方協(xié)調(diào)參與機(jī)制。少數(shù)民族地區(qū)的特色文化也要求在落實(shí)有關(guān)生態(tài)旅游制度時(shí),要充分融合政策實(shí)施與民族地區(qū)居民接受度,在具體細(xì)化制定制度措施的過程中因地制宜地變通。生態(tài)旅游制度的建立,除了整合原有的生態(tài)保護(hù)機(jī)制和旅游管理機(jī)制之外,還應(yīng)當(dāng)針對(duì)生態(tài)環(huán)保與旅游經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的特殊性,制定專門針對(duì)生態(tài)旅游的制度,保障政策實(shí)施和行政管理的現(xiàn)實(shí)可行性和實(shí)踐操作性[10]。

    三、廣西少數(shù)民族自治縣生態(tài)旅游發(fā)展的立法路徑

    在自治縣生態(tài)旅游發(fā)展的特殊需求沒有得到充分法律供給的情況下,不僅需要填補(bǔ)一般法律的空缺,還需要結(jié)合自治縣地方發(fā)展的優(yōu)勢(shì),充分把握自治權(quán)①多民族的社會(huì)主義國家的少數(shù)民族,在中央國家機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,在本民族聚居區(qū)建立區(qū)域自治,管理本民族地區(qū)地方性事務(wù)的權(quán)利。的行使,善用民族立法權(quán),落實(shí)生態(tài)旅游發(fā)展的具體措施。

    (一)自治權(quán)的充分行使

    民族區(qū)域自治制度下,我國部分少數(shù)民族聚居地實(shí)行地方自治,設(shè)立自治機(jī)關(guān),行使自治權(quán)。自治權(quán)包括民族立法權(quán)、變通執(zhí)行權(quán)和財(cái)政經(jīng)濟(jì)自主權(quán)等。因此,自治縣的旅游資源開發(fā),可以充分利用國家賦予的自治權(quán)。例如,金秀瑤族自治縣地方自治立法《金秀瑤族自治縣旅游管理?xiàng)l例》②《金秀瑤族自治縣旅游管理?xiàng)l例》于2002 年3 月17 日自治縣第十二屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議通過,2002 年7 月27 日廣西壯族自治區(qū)第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議批準(zhǔn)。的出臺(tái),目的就是保護(hù)和合理開發(fā)利用旅游資源,規(guī)范旅游行業(yè)管理。生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、管理和規(guī)范,需要發(fā)揮地方自治的優(yōu)勢(shì),通過民族立法權(quán)確定完善的機(jī)制作為保障。變通執(zhí)行權(quán)可以在上級(jí)關(guān)于生態(tài)旅游的決議不適合民族自治地方實(shí)際的時(shí)候申請(qǐng)變通執(zhí)行或停止執(zhí)行。財(cái)政經(jīng)濟(jì)自主權(quán)為生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的開發(fā)提供了物質(zhì)保障。自治權(quán)是自治地方發(fā)展生態(tài)旅游的有力武器,但是自治權(quán)的規(guī)范行使和充分行使是一個(gè)仍待解決的課題,用好、用對(duì)、用盡地方自治權(quán),全面服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè),是自治地方生態(tài)旅游建設(shè)的理想狀態(tài)。

    (二)具體的立法路徑

    生態(tài)旅游就是把生態(tài)理念融合到旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中。生態(tài)旅游結(jié)合的過程,離不開法律的基礎(chǔ)性保障,必須加快完善法律法規(guī),多方位、多角度、多層面保障生態(tài)旅游的制度化與程序化。

    1.完善專門立法

    生態(tài)旅游立法完善需要平衡協(xié)調(diào)資源保護(hù)和開發(fā)利用之間的價(jià)值理念和立法側(cè)重。單純依靠生態(tài)立法或是環(huán)境立法分散概括式地規(guī)定生態(tài)旅游中的權(quán)利與義務(wù),無法涵蓋諸多法律要素,且其中涉及生態(tài)旅游的內(nèi)容多是泛泛而談,缺乏具體實(shí)踐性。因此應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的生態(tài)旅游立法保護(hù)法益。目前,越來越多的國家將生態(tài)旅游概念納入旅游分類之中,并為此專門制定法律。國家層面制定專門的生態(tài)旅游保護(hù)法律以協(xié)調(diào)生態(tài)旅游中的矛盾沖突是立法破局的一個(gè)手段,但是尚需契機(jī)與時(shí)間。針對(duì)自治縣生態(tài)旅游開發(fā)而言,加快地方立法,推進(jìn)生態(tài)旅游自治條例的出臺(tái),更具有現(xiàn)實(shí)可行性和價(jià)值性。要根據(jù)各民族地區(qū)生態(tài)保護(hù)和旅游經(jīng)濟(jì)融合的具體情況,通過依法制定或變通制定協(xié)調(diào)旅游開發(fā)和生態(tài)保護(hù)的自治縣地方法規(guī),滿足當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族文化、生態(tài)環(huán)境特性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的共同需求;要對(duì)生態(tài)旅游區(qū)的劃分、生態(tài)旅游主體權(quán)利和義務(wù)的確定,以及生態(tài)景區(qū)經(jīng)營管理和監(jiān)督機(jī)制作出細(xì)化明確的規(guī)定,在自治縣生態(tài)旅游開發(fā)特殊性的基礎(chǔ)上,因地制宜地填補(bǔ)制度空缺。

    2.強(qiáng)化執(zhí)法體系構(gòu)建

    生態(tài)旅游涵蓋的范圍較廣,橫跨經(jīng)濟(jì)與環(huán)保兩個(gè)議題,因此實(shí)踐中涉及的執(zhí)法機(jī)構(gòu)包括林業(yè)、環(huán)保、旅游和國土等行政機(jī)關(guān)和組織。生態(tài)旅游對(duì)于有關(guān)行政機(jī)關(guān)和組織的職權(quán)明確和職責(zé)落實(shí)提出了要求。據(jù)此,助力生態(tài)旅游發(fā)展的法律保障,必須要做到權(quán)責(zé)明確。首先,要做到在立法上完善執(zhí)法管理主體的職責(zé)規(guī)定,避免存在立法空白。要盡量在法律條文中確定各行政主體之間的分工合作,解決目前生態(tài)旅游執(zhí)法中存在的權(quán)責(zé)不一、多頭領(lǐng)導(dǎo)、互相推諉等問題。除此之外,自治縣政府可以依據(jù)本地實(shí)際情況制定旅游發(fā)展總體規(guī)劃,明確分工。其次,成立專門的生態(tài)旅游發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),由生態(tài)旅游管理相關(guān)行政部門派人員組成,主要負(fù)責(zé)自治縣內(nèi)生態(tài)旅游活動(dòng)的行政管理,充分協(xié)商執(zhí)法過程中存在的問題,協(xié)調(diào)各部門分工合作和各主體間的利益關(guān)系,規(guī)范監(jiān)督和管理。最后,在法律層面確定生態(tài)旅游的監(jiān)督管理體系,包括監(jiān)督的原則、主體、方式和內(nèi)容,以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明確且統(tǒng)一的行政監(jiān)督管理,有力制約和保障生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

    3.規(guī)范合理開發(fā)利用行為

    生態(tài)旅游側(cè)重的是合理開發(fā)利用旅游資源的內(nèi)容,把握合理開發(fā)的程度,這就需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中明確構(gòu)建生態(tài)保護(hù)制度,設(shè)立生態(tài)旅游規(guī)范的制度措施。首先是完整構(gòu)建針對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的生態(tài)補(bǔ)償制度,遵循政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償相結(jié)合的原則,明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),必要時(shí)可以實(shí)施區(qū)間補(bǔ)償制度,對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)予以適度傾斜,給予禁止開發(fā)區(qū)域更嚴(yán)格的生態(tài)補(bǔ)償制度。同時(shí),按照國家層面現(xiàn)有的法律依據(jù),及時(shí)制定或修改地方法規(guī)以完善自治縣生態(tài)補(bǔ)償具體事宜,推動(dòng)補(bǔ)償機(jī)制盡快落實(shí)。其次是制定科學(xué)合理的生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃,明確生態(tài)旅游發(fā)展的方向和目標(biāo),科學(xué)測算景區(qū)容量與旅游從業(yè)者、游客的比例,優(yōu)化配置自治縣文化和生態(tài)資源。最后是為實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游治理的目標(biāo)建立剛性約束機(jī)制,綜合運(yùn)用多種手段規(guī)范不同主體的權(quán)利義務(wù)。如完善生態(tài)旅游信用體系,通過信用機(jī)制規(guī)范和引導(dǎo)生態(tài)旅游參與主體的行為;完善環(huán)境責(zé)任制,針對(duì)生態(tài)旅游開發(fā)建立嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度;建立生態(tài)審計(jì)制度,制定生態(tài)文明績效考核評(píng)價(jià)與旅游開發(fā)責(zé)任追究制,強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)保護(hù)意識(shí)。此外,還有旅游行業(yè)準(zhǔn)入制度、生態(tài)旅游項(xiàng)目檢測制度、生態(tài)旅游行為根本準(zhǔn)則等相關(guān)制度的配套建立。

    4.確立多元保護(hù)機(jī)制

    全方位推進(jìn)生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,應(yīng)當(dāng)在科學(xué)評(píng)估少數(shù)民族自治縣文化遺產(chǎn)和生態(tài)資源的基礎(chǔ)上,合理規(guī)劃旅游發(fā)展區(qū)域,建立以政府為主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與的多元化保護(hù)機(jī)制[11]。由于政府和投資方的主導(dǎo)因素,自治縣居民多數(shù)是被動(dòng)地參與到生態(tài)旅游發(fā)展的工作中,參與意識(shí)有待加強(qiáng)。政府、居民、企業(yè)及其他組織都屬于生態(tài)旅游的利益相關(guān)者,居于主導(dǎo)地位的一方由于謀求自身利益最大化,往往忽視了民眾作為弱勢(shì)群體的生態(tài)需求,一定程度上損害了居民的權(quán)益。構(gòu)建多元保護(hù)機(jī)制,應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)居民的參與意識(shí),拓寬居民參與生態(tài)旅游建設(shè)的渠道,共同協(xié)商發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)問題,健全公眾參與機(jī)制,推進(jìn)信息公開,保障民眾監(jiān)管規(guī)劃政策實(shí)施的權(quán)利,在行政和司法層面完善社區(qū)居民權(quán)益保障制度,以此帶動(dòng)自治縣民族生態(tài)旅游品牌建設(shè),保證社會(huì)廣泛參與到生態(tài)旅游的建設(shè)之中。

    四、結(jié)論

    少數(shù)民族自治縣的生態(tài)資源開發(fā)必須秉持保護(hù)優(yōu)先的原則。少數(shù)民族地區(qū)在地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活習(xí)性等因素的影響下形成了獨(dú)具特色的傳統(tǒng)文化,因此自治縣的旅游開發(fā)具有一定的特殊性,需要兼顧脫貧致富和少數(shù)民族文化保護(hù)的使命。由于生態(tài)保護(hù)和旅游開發(fā)之間相互制約和影響,二者之間存在的沖突必然需要有效手段調(diào)和。目前廣西少數(shù)民族自治縣生態(tài)旅游發(fā)展存在立法完善和制度設(shè)計(jì)層面的需求,根本上反映了生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)立法供給的不足。作為享有民族自治權(quán)的地區(qū),應(yīng)當(dāng)充分行使國家賦予的立法權(quán),除了在更高層面完善一般立法以外,自治縣應(yīng)當(dāng)制定針對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)旅游發(fā)展的法律規(guī)范和制度,推進(jìn)制度和政策的落實(shí),構(gòu)建多元保護(hù)機(jī)制。通過立法調(diào)適保障生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和良性發(fā)展,實(shí)現(xiàn)綠色保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有益結(jié)合。

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