廣西少數(shù)民族自治縣生態(tài)旅游發(fā)展的立法調(diào)適
——以金秀瑤族自治縣為例

呂芝慧

廣西壯族自治區(qū)位于我國華南地區(qū)，世居壯族、瑤族、苗族等11 個(gè)少數(shù)民族，共有12 個(gè)少數(shù)民族自治縣，主要分布在山區(qū)，群山環(huán)繞，風(fēng)景秀美，蘊(yùn)藏著種類繁多的野生動(dòng)植物資源，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美。各自治縣均依托當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族特色發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，以政府主導(dǎo)型為主①政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)是指雖然在整體上資源也是按市場經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行配置，但政府以強(qiáng)有力的計(jì)劃和政策對(duì)資源配置施加影響，以達(dá)到某種短期和長期增長目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)模式。。其中的金秀瑤族自治縣旅游資源豐富，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)領(lǐng)先，出臺(tái)了目前廣西唯一的旅游管理相關(guān)自治條例。本文以金秀瑤族自治縣為例，分析生態(tài)環(huán)境保護(hù)與旅游資源開發(fā)的矛盾沖突，尋求生態(tài)旅游發(fā)展的立法調(diào)適路徑。

一、廣西少數(shù)民族自治縣生態(tài)旅游發(fā)展的特殊性

（一）生態(tài)資源開發(fā)利用生態(tài)保護(hù)優(yōu)先性

以往我國經(jīng)濟(jì)增長以粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式為主，長期忽略了生態(tài)價(jià)值取向，造成了不必要的資源消耗與浪費(fèi)，最終只能被動(dòng)地治理被破壞的生態(tài)，增加了社會(huì)發(fā)展的生產(chǎn)成本。在習(xí)近平總書記提出的“兩山論”背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的辯證關(guān)系為社會(huì)實(shí)踐新模式提供了方向。追求人類發(fā)展與自然保護(hù)和諧共進(jìn)，是新時(shí)代地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇[1]，二者關(guān)系如下：首先，任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)踐都依存于特定的生態(tài)環(huán)境，因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和水平受到生態(tài)環(huán)境的制約。生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少的物質(zhì)條件，旅游經(jīng)濟(jì)的開發(fā)同樣受到生態(tài)的制約和影響。同時(shí)，科學(xué)合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠助力生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，生態(tài)平衡需要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的保障。其次，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，能夠優(yōu)化環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。當(dāng)生態(tài)環(huán)境的自我調(diào)節(jié)功能受到限制時(shí)，就需要通過物質(zhì)維持人為治理。自治縣旅游資源的開發(fā)，必然要向生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變[2]。金秀瑤族自治縣森林覆蓋率高達(dá)87%，蘊(yùn)藏豐富的野生動(dòng)植物資源，山地丘陵地貌構(gòu)造了靚麗的風(fēng)景。該縣結(jié)合當(dāng)?shù)噩幾逶催h(yuǎn)流長的民族文化，發(fā)展了獨(dú)具特色的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)?，幩帰僭陂L期的生產(chǎn)勞動(dòng)實(shí)踐中，瑤族人民積累了利用草藥防病治病的豐富經(jīng)驗(yàn)，形成了獨(dú)具一格的瑤族醫(yī)藥治療方法。的限制采摘和人工種植，自然保護(hù)區(qū)的限制開放以及瑤族尊重自然理念的傳播，都是為了在合理的限度范圍內(nèi)開發(fā)生態(tài)資源，都體現(xiàn)了金秀瑤族自治縣生態(tài)旅游開發(fā)秉持保護(hù)與開發(fā)相結(jié)合、保護(hù)環(huán)境優(yōu)先的理念[3]。

（二）旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特殊性

1.旅游產(chǎn)業(yè)是脫貧攻堅(jiān)的重要支柱

少數(shù)民族聚居地多處于偏遠(yuǎn)地區(qū)，雖然物質(zhì)資源豐富，但是交通不便成為了阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展最主要的因素。少數(shù)民族聚居地的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)以第一產(chǎn)業(yè)為主，受地理區(qū)位不佳的制約，少數(shù)民族聚居地在運(yùn)輸便利、人才引進(jìn)和經(jīng)濟(jì)輻射等方面不占優(yōu)勢(shì)，難以引進(jìn)傳統(tǒng)工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長。若盲目引進(jìn)產(chǎn)業(yè)，也會(huì)由于生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈暫時(shí)無法完善而造成對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的破壞。但不便的交通同時(shí)卻成為了自治縣環(huán)境保護(hù)的屏障，受交通的制約，人為活動(dòng)頻率相對(duì)較少，使當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)在很大程度上能夠依靠自然循環(huán)的規(guī)律維系。傳統(tǒng)單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、受到制約的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)異豐富的特色傳統(tǒng)文化和生態(tài)環(huán)境，以及綠色發(fā)展的政策導(dǎo)向共同決定了旅游產(chǎn)業(yè)理應(yīng)成為少數(shù)民族自治縣脫貧攻堅(jiān)的支柱產(chǎn)業(yè)[4]。旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以帶動(dòng)當(dāng)?shù)厝嗣窬蜆I(yè)，輻射周邊第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拉動(dòng)消費(fèi)需求，推動(dòng)民族經(jīng)濟(jì)增長[5]。旅游產(chǎn)業(yè)作為脫貧攻堅(jiān)的重要支柱，必然需要逐步完善。然而完善的旅游產(chǎn)業(yè)會(huì)帶來更大的人流量，導(dǎo)致人為活動(dòng)的增多，進(jìn)而影響對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。因此實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游，不能僅依靠環(huán)境的自我循環(huán)和清潔，不能僅依靠政府的管理和執(zhí)法，也不能僅依靠當(dāng)?shù)厝嗣竦沫h(huán)保意識(shí)與自覺，必須配套相應(yīng)的制度規(guī)范作為保障，才能構(gòu)建行之有效的旅游產(chǎn)業(yè)管理機(jī)制。

2.與當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族特色相結(jié)合

民族地區(qū)旅游發(fā)展依托的資源更多是少數(shù)民族文化本身的吸引力[6]，少數(shù)民族文化衍生出少數(shù)民族特色產(chǎn)品，包括手工藝品和生態(tài)產(chǎn)品。例如金秀瑤族的民族服飾屬于手工藝品，瑤藥屬于生態(tài)產(chǎn)品。因此民族特色旅游本身符合生態(tài)旅游的需求[7]。但是由于旅游開發(fā)不能僅基于文化價(jià)值，還要依賴當(dāng)?shù)丨h(huán)境，因此調(diào)控人為活動(dòng)對(duì)生態(tài)的影響是民族地區(qū)生態(tài)旅游發(fā)展的重點(diǎn)。民族文化及其衍生的民族習(xí)慣法是自治縣開發(fā)生態(tài)旅游的保障。少數(shù)民族長期以來“靠山吃山”，自然環(huán)境的優(yōu)劣直接影響民眾的生存，因此少數(shù)民族文化多數(shù)表達(dá)了對(duì)自然的崇拜。在觀念的基礎(chǔ)上，少數(shù)民族地區(qū)通過習(xí)慣法的方式確定了保護(hù)自然環(huán)境的秩序以及破壞生態(tài)的懲罰，例如金秀瑤族自治縣一些村寨制定的村規(guī)民俗就規(guī)定了禁止損壞林木。充分把握少數(shù)民族生態(tài)理念，結(jié)合民族習(xí)慣法的內(nèi)容，進(jìn)一步通過完善法律和制度機(jī)制確保生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)綠色和諧運(yùn)行，有效協(xié)調(diào)解決旅游開發(fā)帶來的矛盾，是自治縣開發(fā)生態(tài)旅游的巨大優(yōu)勢(shì)。

（三）生態(tài)保護(hù)和旅游開發(fā)的沖突性

自治縣的旅游開發(fā)必然與脫貧工作緊密結(jié)合，由于自治縣的脫貧任務(wù)艱巨，對(duì)旅游開發(fā)的擴(kuò)大化產(chǎn)生了需求。但是旅游開發(fā)需要考慮當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境承載能力，過度開發(fā)必然破壞生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定循環(huán)。因此優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境不僅是自治縣發(fā)展旅游的基礎(chǔ)，還是制約旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素[8]。換言之，生態(tài)保護(hù)和旅游開發(fā)之間必然存在沖突。如何緩解這一沖突，就需要平衡生態(tài)保護(hù)和旅游開發(fā)的關(guān)系，將保護(hù)與開發(fā)相結(jié)合，響應(yīng)綠色發(fā)展的號(hào)召，發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)。以和諧良好的生態(tài)環(huán)境作為旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)利用的寶貴資源，以旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境穩(wěn)定的物質(zhì)保障，是生態(tài)旅游實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的本質(zhì)內(nèi)涵，是少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇。

二、廣西少數(shù)民族自治縣生態(tài)旅游發(fā)展的立法需求

結(jié)合自治縣生態(tài)旅游發(fā)展的現(xiàn)有法律依據(jù)，分析目前生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)在法律和制度層面的現(xiàn)實(shí)需求，以推斷目前生態(tài)旅游立法供給是否充足，分析法律供給不足的板塊和緣由。

（一）完善立法的需求

我國《憲法》第九條關(guān)于禁止侵占或破壞自然資源的規(guī)定是生態(tài)旅游開發(fā)的基本法律保障。但目前無論是國家還是地方立法，在生態(tài)旅游這方面并沒有針對(duì)性的具體立法，相關(guān)規(guī)定只是概括性地分散于有關(guān)生態(tài)環(huán)境、動(dòng)植物保護(hù)和旅游管理的法律、法規(guī)之中，各條文之間缺乏順暢的銜接，更側(cè)重于規(guī)定生態(tài)保護(hù)而非旅游開發(fā)所要求的合理生態(tài)利用[9]。同時(shí)，這些概括性的規(guī)定由于針對(duì)性不強(qiáng)、與實(shí)際情況有出入以及未規(guī)定責(zé)任承擔(dān)形式等原因，缺乏可操作性，這些問題直接影響了生態(tài)旅游資源保護(hù)的處罰效果。我國生態(tài)環(huán)境違法成本較低，但是生態(tài)環(huán)境違法行為造成的危害后果卻是無法估量的。在違法后果較小、違法收益較大的情況下，生態(tài)違法犯罪的比例相對(duì)較高。同時(shí)，由于法律規(guī)定的局限性，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定并不能面面俱到，甚至沒有做到與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)踐中運(yùn)用法律條文處罰違法犯罪行為存在難度。例如，我國《刑法》規(guī)定了對(duì)毀壞珍貴樹木或者國家重點(diǎn)保護(hù)的其他植物的罪名與刑罰，但是對(duì)于該條款的保護(hù)對(duì)象存在一定的模糊。在金秀瑤族自治縣，“珍貴樹木”的認(rèn)定雖然可以參照我國《珍貴樹種保護(hù)名錄》，但是當(dāng)?shù)靥赜械摹⑿枰攸c(diǎn)保護(hù)的瀕危樹種未經(jīng)認(rèn)定納入該名錄，因此破壞野生植物的行為未能受到嚴(yán)厲打擊和遏制。條文規(guī)定的模糊，必然導(dǎo)致生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展在立法層面缺乏保障。對(duì)于自治縣而言，由于享有民族自治地方立法權(quán)①民族自治地方立法權(quán)，是指民族自治地方的人民代表大會(huì)，依法制定和變通制定效力及于本民族自治地方的地方法規(guī)的權(quán)力。民族自治地方立法權(quán)可分為制定權(quán)和變通權(quán)。，因此生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)管理也需要自治條例的回應(yīng)。例如，金秀瑤族自治縣生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)人才匱乏，一方面，本地缺乏獲得導(dǎo)游從業(yè)資質(zhì)的本地從業(yè)人員；另一方面，外地人才引進(jìn)困難，即便引進(jìn)也缺乏對(duì)當(dāng)?shù)匚幕厣牧私?。自治條例能夠很好地面對(duì)和解決這個(gè)問題，可以通過法律條文引導(dǎo)制定自治縣當(dāng)?shù)芈糜螐臉I(yè)機(jī)制，通過完善生態(tài)旅游法律依據(jù)，逐步適應(yīng)民族地區(qū)生態(tài)旅游保障的特殊性。

（二）建立執(zhí)法和管理體制的需求

法律條文的缺失和模糊，影響了行政機(jī)關(guān)具體工作的開展。實(shí)際執(zhí)法中，由于權(quán)責(zé)交叉或不明確，導(dǎo)致對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的處罰監(jiān)管責(zé)任難以分配落實(shí)。例如，金秀瑤族自治縣森林公安在執(zhí)法過程中要求行為人承擔(dān)恢復(fù)植被的責(zé)任，但對(duì)行為人履行與否、履行效果如何的監(jiān)督難以落實(shí)。雖然按照法律規(guī)定由森林公安作出處罰決定，林業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行，但是實(shí)踐中由于林業(yè)部門未參與案件處理、職責(zé)不明確、缺乏經(jīng)驗(yàn)和人手等因素，使監(jiān)管問題成為實(shí)現(xiàn)處罰社會(huì)效果和生態(tài)效果的阻礙。對(duì)于單純的生態(tài)保護(hù)，旅游開發(fā)還涉及旅游景區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分。如：金秀瑤族自治縣的大瑤山保護(hù)區(qū)管理中心不僅負(fù)責(zé)管理大瑤山景區(qū)，還負(fù)責(zé)周邊保護(hù)區(qū)和國家森林公園區(qū)域內(nèi)的林業(yè)行政管理，其余地區(qū)的森林資源管理則由森林公安和林業(yè)部門分別履行管理職責(zé)。但在實(shí)際行政執(zhí)法過程中，各部門工作的開展存在部分缺失或者交叉重疊現(xiàn)象，導(dǎo)致職責(zé)落實(shí)不到位。在生態(tài)旅游語境下，旅游部門需要承擔(dān)管理職責(zé)，但是這一管理職責(zé)只是針對(duì)旅游景區(qū)的經(jīng)營和使用權(quán)限，并不包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。同時(shí)，民眾法律意識(shí)相對(duì)單薄，不能完全理解各部門職責(zé)分配，阻礙了行政執(zhí)法工作的開展。因此在生態(tài)旅游開發(fā)中，需要各部門明確分工，協(xié)調(diào)開展執(zhí)法工作，銜接案件的處罰與監(jiān)督管理。

（三）構(gòu)建民族地區(qū)特色生態(tài)旅游制度的需求

民族地區(qū)的特點(diǎn)之一就是聚居生活，居民之間形成獨(dú)特的社交網(wǎng)絡(luò)，因此生態(tài)旅游開發(fā)不能僅采取政府主導(dǎo)的形式，還需要考慮到居民的聲音。居民在生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的利益相關(guān)者中，由于處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，通常會(huì)遭受權(quán)益受損的后果。完善和運(yùn)用目前存在的維權(quán)救濟(jì)途徑是解決方案之一，此外還應(yīng)當(dāng)從源頭上討論如何保障居民的參與權(quán)，建立多方協(xié)調(diào)參與機(jī)制。少數(shù)民族地區(qū)的特色文化也要求在落實(shí)有關(guān)生態(tài)旅游制度時(shí)，要充分融合政策實(shí)施與民族地區(qū)居民接受度，在具體細(xì)化制定制度措施的過程中因地制宜地變通。生態(tài)旅游制度的建立，除了整合原有的生態(tài)保護(hù)機(jī)制和旅游管理機(jī)制之外，還應(yīng)當(dāng)針對(duì)生態(tài)環(huán)保與旅游經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的特殊性，制定專門針對(duì)生態(tài)旅游的制度，保障政策實(shí)施和行政管理的現(xiàn)實(shí)可行性和實(shí)踐操作性[10]。

三、廣西少數(shù)民族自治縣生態(tài)旅游發(fā)展的立法路徑

在自治縣生態(tài)旅游發(fā)展的特殊需求沒有得到充分法律供給的情況下，不僅需要填補(bǔ)一般法律的空缺，還需要結(jié)合自治縣地方發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，充分把握自治權(quán)①多民族的社會(huì)主義國家的少數(shù)民族，在中央國家機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在本民族聚居區(qū)建立區(qū)域自治，管理本民族地區(qū)地方性事務(wù)的權(quán)利。的行使，善用民族立法權(quán)，落實(shí)生態(tài)旅游發(fā)展的具體措施。

（一）自治權(quán)的充分行使

民族區(qū)域自治制度下，我國部分少數(shù)民族聚居地實(shí)行地方自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。自治權(quán)包括民族立法權(quán)、變通執(zhí)行權(quán)和財(cái)政經(jīng)濟(jì)自主權(quán)等。因此，自治縣的旅游資源開發(fā)，可以充分利用國家賦予的自治權(quán)。例如，金秀瑤族自治縣地方自治立法《金秀瑤族自治縣旅游管理?xiàng)l例》②《金秀瑤族自治縣旅游管理?xiàng)l例》于2002 年3 月17 日自治縣第十二屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議通過，2002 年7 月27 日廣西壯族自治區(qū)第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議批準(zhǔn)。的出臺(tái)，目的就是保護(hù)和合理開發(fā)利用旅游資源，規(guī)范旅游行業(yè)管理。生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、管理和規(guī)范，需要發(fā)揮地方自治的優(yōu)勢(shì)，通過民族立法權(quán)確定完善的機(jī)制作為保障。變通執(zhí)行權(quán)可以在上級(jí)關(guān)于生態(tài)旅游的決議不適合民族自治地方實(shí)際的時(shí)候申請(qǐng)變通執(zhí)行或停止執(zhí)行。財(cái)政經(jīng)濟(jì)自主權(quán)為生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的開發(fā)提供了物質(zhì)保障。自治權(quán)是自治地方發(fā)展生態(tài)旅游的有力武器，但是自治權(quán)的規(guī)范行使和充分行使是一個(gè)仍待解決的課題，用好、用對(duì)、用盡地方自治權(quán)，全面服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，是自治地方生態(tài)旅游建設(shè)的理想狀態(tài)。

（二）具體的立法路徑

生態(tài)旅游就是把生態(tài)理念融合到旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中。生態(tài)旅游結(jié)合的過程，離不開法律的基礎(chǔ)性保障，必須加快完善法律法規(guī)，多方位、多角度、多層面保障生態(tài)旅游的制度化與程序化。

1.完善專門立法

生態(tài)旅游立法完善需要平衡協(xié)調(diào)資源保護(hù)和開發(fā)利用之間的價(jià)值理念和立法側(cè)重。單純依靠生態(tài)立法或是環(huán)境立法分散概括式地規(guī)定生態(tài)旅游中的權(quán)利與義務(wù)，無法涵蓋諸多法律要素，且其中涉及生態(tài)旅游的內(nèi)容多是泛泛而談，缺乏具體實(shí)踐性。因此應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的生態(tài)旅游立法保護(hù)法益。目前，越來越多的國家將生態(tài)旅游概念納入旅游分類之中，并為此專門制定法律。國家層面制定專門的生態(tài)旅游保護(hù)法律以協(xié)調(diào)生態(tài)旅游中的矛盾沖突是立法破局的一個(gè)手段，但是尚需契機(jī)與時(shí)間。針對(duì)自治縣生態(tài)旅游開發(fā)而言，加快地方立法，推進(jìn)生態(tài)旅游自治條例的出臺(tái)，更具有現(xiàn)實(shí)可行性和價(jià)值性。要根據(jù)各民族地區(qū)生態(tài)保護(hù)和旅游經(jīng)濟(jì)融合的具體情況，通過依法制定或變通制定協(xié)調(diào)旅游開發(fā)和生態(tài)保護(hù)的自治縣地方法規(guī)，滿足當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族文化、生態(tài)環(huán)境特性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的共同需求；要對(duì)生態(tài)旅游區(qū)的劃分、生態(tài)旅游主體權(quán)利和義務(wù)的確定，以及生態(tài)景區(qū)經(jīng)營管理和監(jiān)督機(jī)制作出細(xì)化明確的規(guī)定，在自治縣生態(tài)旅游開發(fā)特殊性的基礎(chǔ)上，因地制宜地填補(bǔ)制度空缺。

2.強(qiáng)化執(zhí)法體系構(gòu)建

生態(tài)旅游涵蓋的范圍較廣，橫跨經(jīng)濟(jì)與環(huán)保兩個(gè)議題，因此實(shí)踐中涉及的執(zhí)法機(jī)構(gòu)包括林業(yè)、環(huán)保、旅游和國土等行政機(jī)關(guān)和組織。生態(tài)旅游對(duì)于有關(guān)行政機(jī)關(guān)和組織的職權(quán)明確和職責(zé)落實(shí)提出了要求。據(jù)此，助力生態(tài)旅游發(fā)展的法律保障，必須要做到權(quán)責(zé)明確。首先，要做到在立法上完善執(zhí)法管理主體的職責(zé)規(guī)定，避免存在立法空白。要盡量在法律條文中確定各行政主體之間的分工合作，解決目前生態(tài)旅游執(zhí)法中存在的權(quán)責(zé)不一、多頭領(lǐng)導(dǎo)、互相推諉等問題。除此之外，自治縣政府可以依據(jù)本地實(shí)際情況制定旅游發(fā)展總體規(guī)劃，明確分工。其次，成立專門的生態(tài)旅游發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由生態(tài)旅游管理相關(guān)行政部門派人員組成，主要負(fù)責(zé)自治縣內(nèi)生態(tài)旅游活動(dòng)的行政管理，充分協(xié)商執(zhí)法過程中存在的問題，協(xié)調(diào)各部門分工合作和各主體間的利益關(guān)系，規(guī)范監(jiān)督和管理。最后，在法律層面確定生態(tài)旅游的監(jiān)督管理體系，包括監(jiān)督的原則、主體、方式和內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明確且統(tǒng)一的行政監(jiān)督管理，有力制約和保障生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.規(guī)范合理開發(fā)利用行為

生態(tài)旅游側(cè)重的是合理開發(fā)利用旅游資源的內(nèi)容，把握合理開發(fā)的程度，這就需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中明確構(gòu)建生態(tài)保護(hù)制度，設(shè)立生態(tài)旅游規(guī)范的制度措施。首先是完整構(gòu)建針對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的生態(tài)補(bǔ)償制度，遵循政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償相結(jié)合的原則，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，必要時(shí)可以實(shí)施區(qū)間補(bǔ)償制度，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)予以適度傾斜，給予禁止開發(fā)區(qū)域更嚴(yán)格的生態(tài)補(bǔ)償制度。同時(shí)，按照國家層面現(xiàn)有的法律依據(jù)，及時(shí)制定或修改地方法規(guī)以完善自治縣生態(tài)補(bǔ)償具體事宜，推動(dòng)補(bǔ)償機(jī)制盡快落實(shí)。其次是制定科學(xué)合理的生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃，明確生態(tài)旅游發(fā)展的方向和目標(biāo)，科學(xué)測算景區(qū)容量與旅游從業(yè)者、游客的比例，優(yōu)化配置自治縣文化和生態(tài)資源。最后是為實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游治理的目標(biāo)建立剛性約束機(jī)制，綜合運(yùn)用多種手段規(guī)范不同主體的權(quán)利義務(wù)。如完善生態(tài)旅游信用體系，通過信用機(jī)制規(guī)范和引導(dǎo)生態(tài)旅游參與主體的行為；完善環(huán)境責(zé)任制，針對(duì)生態(tài)旅游開發(fā)建立嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度；建立生態(tài)審計(jì)制度，制定生態(tài)文明績效考核評(píng)價(jià)與旅游開發(fā)責(zé)任追究制，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)保護(hù)意識(shí)。此外，還有旅游行業(yè)準(zhǔn)入制度、生態(tài)旅游項(xiàng)目檢測制度、生態(tài)旅游行為根本準(zhǔn)則等相關(guān)制度的配套建立。

4.確立多元保護(hù)機(jī)制

全方位推進(jìn)生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)在科學(xué)評(píng)估少數(shù)民族自治縣文化遺產(chǎn)和生態(tài)資源的基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃旅游發(fā)展區(qū)域，建立以政府為主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與的多元化保護(hù)機(jī)制[11]。由于政府和投資方的主導(dǎo)因素，自治縣居民多數(shù)是被動(dòng)地參與到生態(tài)旅游發(fā)展的工作中，參與意識(shí)有待加強(qiáng)。政府、居民、企業(yè)及其他組織都屬于生態(tài)旅游的利益相關(guān)者，居于主導(dǎo)地位的一方由于謀求自身利益最大化，往往忽視了民眾作為弱勢(shì)群體的生態(tài)需求，一定程度上損害了居民的權(quán)益。構(gòu)建多元保護(hù)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)居民的參與意識(shí)，拓寬居民參與生態(tài)旅游建設(shè)的渠道，共同協(xié)商發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)問題，健全公眾參與機(jī)制，推進(jìn)信息公開，保障民眾監(jiān)管規(guī)劃政策實(shí)施的權(quán)利，在行政和司法層面完善社區(qū)居民權(quán)益保障制度，以此帶動(dòng)自治縣民族生態(tài)旅游品牌建設(shè)，保證社會(huì)廣泛參與到生態(tài)旅游的建設(shè)之中。

四、結(jié)論

少數(shù)民族自治縣的生態(tài)資源開發(fā)必須秉持保護(hù)優(yōu)先的原則。少數(shù)民族地區(qū)在地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活習(xí)性等因素的影響下形成了獨(dú)具特色的傳統(tǒng)文化，因此自治縣的旅游開發(fā)具有一定的特殊性，需要兼顧脫貧致富和少數(shù)民族文化保護(hù)的使命。由于生態(tài)保護(hù)和旅游開發(fā)之間相互制約和影響，二者之間存在的沖突必然需要有效手段調(diào)和。目前廣西少數(shù)民族自治縣生態(tài)旅游發(fā)展存在立法完善和制度設(shè)計(jì)層面的需求，根本上反映了生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)立法供給的不足。作為享有民族自治權(quán)的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)充分行使國家賦予的立法權(quán)，除了在更高層面完善一般立法以外，自治縣應(yīng)當(dāng)制定針對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)旅游發(fā)展的法律規(guī)范和制度，推進(jìn)制度和政策的落實(shí)，構(gòu)建多元保護(hù)機(jī)制。通過立法調(diào)適保障生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和良性發(fā)展，實(shí)現(xiàn)綠色保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有益結(jié)合。