雙循環(huán)格局下的縣域經(jīng)濟發(fā)展
——基于河南省的實證分析

楊 小 成

(南陽師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，河南 南陽 473061)

近年來，國際經(jīng)濟循環(huán)格局深度調(diào)整，中國對外開放的環(huán)境條件發(fā)生巨大變化。構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，是中國把握未來發(fā)展主動權(quán)的戰(zhàn)略抉擇。目前，中國約3/4的人口生活在縣域，縣域經(jīng)濟總量約占全國經(jīng)濟總量的35%，縣域零售商品總額占全國比重50%以上[1]。并且，中國已經(jīng)形成完備的供應(yīng)鏈體系，這個體系的微觀分布就在縣城[2]。因此，要形成強大的國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)體系和穩(wěn)固的基本盤，就要特別重視縣域經(jīng)濟發(fā)展。改革開放以來，中國縣域經(jīng)濟得到長足發(fā)展，尤其是黨的十八大以來縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量不斷提高。但是，中國工業(yè)化、城市化進程及改革開放是漸次展開的，中心城市和東部沿海地區(qū)先行一步，內(nèi)陸地區(qū)及縣域經(jīng)濟社會發(fā)展則相對遲緩。當(dāng)前，縣域經(jīng)濟已成為發(fā)展的突出短板弱項[3]。

河南省地處中原腹地，截止2019年有104個縣市，縣市數(shù)量位居全國第4，縣域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r具有一定代表性。探討河南省縣域經(jīng)濟在雙循環(huán)格局下的發(fā)展問題，對于暢通縣域經(jīng)濟循環(huán)，促進中原地區(qū)繁榮穩(wěn)定以及經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展具有重要理論價值和實踐意義。

一、河南省縣域經(jīng)濟社會發(fā)展成效和不足

一般認為，縣域經(jīng)濟是以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為節(jié)點、農(nóng)村為腹地，連接城鄉(xiāng)、功能完備的區(qū)域經(jīng)濟。作為國民經(jīng)濟的基本單元，縣域經(jīng)濟一直服從和服務(wù)于國家工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)大局。中國是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，新中國成立以后為加快實現(xiàn)工業(yè)化，國家采取了農(nóng)業(yè)支援工業(yè)、農(nóng)村支援城市的發(fā)展政策，1950年至1997年間縣域為工業(yè)發(fā)展提供了大量的資金、土地和勞動力資源。1998年十五屆三中全會提出了“堅持多予少取，讓農(nóng)民得到更多的實惠”的新農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策，2002年黨的十六大第一次提出“壯大縣域經(jīng)濟”，自此縣域經(jīng)濟受到重視和關(guān)注，迎來了快速發(fā)展時期。河南省也于2004年、2006年、2008年三次召開縣域經(jīng)濟工作會議，賦予鞏義、項城、永城、鄧州等縣市更多的經(jīng)濟管理權(quán)限[4]，在擴權(quán)強縣政策的推動下縣域經(jīng)濟得到良好發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2007年至2012年間，河南省縣域經(jīng)濟總量近乎翻一番，由1萬億元增長到2萬億元左右，占全省經(jīng)濟總量70%，縣域公共財政預(yù)算收入也由327億元增長到780億元[5]。

黨的十八大以來，河南省縣域經(jīng)濟總體上繼續(xù)保持良好發(fā)展態(tài)勢，高質(zhì)量發(fā)展初見成效。

其一，從縣域經(jīng)濟總量和三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況來看(見表1)，縣域經(jīng)濟總量穩(wěn)步增長，年均增長7.5%；其中，第三產(chǎn)業(yè)增長迅速，產(chǎn)值接近第二產(chǎn)業(yè)，6年間增長了近1.6倍，年均增速17.1%。這表明縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化，第三產(chǎn)業(yè)已成為縣域經(jīng)濟增長主動力。它將對全省縣域就業(yè)、城鎮(zhèn)化，以及生態(tài)環(huán)境和美麗中原建設(shè)產(chǎn)生深遠影響。

同時要看到，全省第一產(chǎn)業(yè)增長乏力，其產(chǎn)值在2017年有所波動，而后逐步回升；第二產(chǎn)業(yè)增長緩慢，在2019年還略有下降。現(xiàn)有資料表明，這可能與當(dāng)年政府強力淘汰落后產(chǎn)能、實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護政策有關(guān)[6]。當(dāng)然這也可看作是警示，即縣域第二產(chǎn)業(yè)必須加快轉(zhuǎn)型升級以適應(yīng)綠色發(fā)展的要求。另外，從全省來看，縣域經(jīng)濟增速慢于全省平均增速，縣域經(jīng)濟總量占全省經(jīng)濟總量的比重呈下降趨勢，由69%降至62%(見表1)。但它依然遠高于上文中提及的全國縣域經(jīng)濟總量占全國經(jīng)濟總量的比重(35%)。這表明，即便僅從經(jīng)濟角度看，河南省縣域發(fā)展在全省也占有舉足輕重的位置。

表1 十八大以來河南省縣域經(jīng)濟總量和三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況 單位：億元

其二，從全省縣域一般公共預(yù)算收入狀況來看(見表2)，縣域一般公共預(yù)算收入穩(wěn)步增長，增速達10.4%，快于河南全省一般公共預(yù)算收入增長，占全省一般公共預(yù)算收入比重略有上升。在國家減稅降費的大背景下，縣域一般公共預(yù)算收入與河南省整體狀況類似，都是不降反升，甚是難能可貴。這可能與企業(yè)經(jīng)營狀況好轉(zhuǎn)、物價上漲等因素有關(guān)。即便考慮物價上漲因素的影響，也不可否認企業(yè)運行企穩(wěn)向好的發(fā)展態(tài)勢以及縣域經(jīng)濟總體穩(wěn)中向好的基本面。這同時也意味著縣域政府財政實力增強，在提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面有更多的資金保障。

其三，從全省縣域社會消費品零售總額狀況來看(見表3)，縣域零售總額穩(wěn)步增長，從2017年起超過1萬億元，且年均增速達10.1%。同時，縣域零售總額占縣域生產(chǎn)總值比重呈總體上升趨勢。這表明縣域居民的消費需求正快速增長，消費對經(jīng)濟增長的拉動作用增強，經(jīng)濟增長的動能在逐漸轉(zhuǎn)換。

表2 十八大以來河南省縣域一般公共預(yù)算收入狀況 單位：億元

另外對比表3和表1的最后一列可以發(fā)現(xiàn)，每年的縣域零售總額占全省的比重均小于當(dāng)年縣域生產(chǎn)總值占全省的比重。換一個說法，即縣域零售總額占生產(chǎn)總值的比重小于全省對應(yīng)比重。由此推知，即便是同樣的經(jīng)濟總量，縣域居民的消費量也低于城區(qū)居民。歸根到底是，在同等條件下農(nóng)村居民消費需求低于市區(qū)和縣域城鎮(zhèn)居民。這從橫向比較的角度印證了城鎮(zhèn)化對消費需求的促進作用。

表3 十八大以來河南省縣域社會消費品零售總額狀況 單位：億元

其四，從全省縣域糧食產(chǎn)量狀況來看(見表4)，縣域糧食產(chǎn)量除個別年份略有波動外，總體上保持增長態(tài)勢，年均增速1.5%，接近全國糧食增速，占全國糧食產(chǎn)量的比重保持在8.9%左右。從全國范圍來看，河南省縣域糧食產(chǎn)量多年來穩(wěn)步增長，不僅滿足了本地區(qū)居民日常消費，而且讓河南省成為國內(nèi)為數(shù)不多的糧食凈調(diào)出省份[7]。在新冠疫情全球蔓延引發(fā)國際糧食市場異動的情況下，國內(nèi)糧食安全對于中國經(jīng)濟社會穩(wěn)定起到了壓艙石作用。毋庸置疑，河南省縣域經(jīng)濟作出了相應(yīng)的糧食安全貢獻。當(dāng)然，這種貢獻的潛在價值已超出經(jīng)濟范疇，不能僅從經(jīng)濟層面加以衡量。

表4 十八大以來河南省縣域糧食產(chǎn)量狀況 單位：億斤

其五，從全省縣域常住人口和縣域城鎮(zhèn)化狀況來看，縣域城鎮(zhèn)化加速推進，6年間城鎮(zhèn)化率上升了10個百分點，由原來的35%上升到45%(見表5)。一方面，這與表1提到的縣域第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r相一致，表明第三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的良性互動關(guān)系；另一方面，這也與表3提及的縣域社會消費品零售總額快速增長相一致，進而從縱向?qū)Ρ鹊慕嵌缺砻?，城?zhèn)化對居民消費需求具有巨大促進作用。

表5 十八大以來河南省縣域常住人口和城鎮(zhèn)化狀況 單位：萬人

從人口變動狀況推算，6年間縣域農(nóng)村人口凈減少682萬，縣域城鎮(zhèn)人口凈增加725萬，全省中心城區(qū)人口凈增加184萬。由此粗略估計，農(nóng)村人口流動去向基本上以縣域城鎮(zhèn)為主，即縣域城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的主要載體。當(dāng)然，還可以看到，縣域人口凈增加僅為43萬，全省中心城區(qū)人口凈增加則為184萬。它表明中心城區(qū)人口增長快于縣域，縣域人口占全省的比重在逐漸下降。這對于合理規(guī)劃以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要參考價值。

總之，十八大以來河南省縣域經(jīng)濟總量持續(xù)中高速增長，一般公共預(yù)算收入快速增加，居民最終消費對經(jīng)濟的拉動作用越來越大，糧食產(chǎn)量總體保持增長勢頭，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化進程同步加快，縣域經(jīng)濟呈現(xiàn)穩(wěn)中向好的態(tài)勢。同時，更要看到諸多不足之處。如河南省縣域經(jīng)濟總體規(guī)模較小，人均生產(chǎn)總值大幅低于全省均值，更低于全國均值，并且，第一產(chǎn)業(yè)增長乏力，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足，亟待轉(zhuǎn)型升級等。

二、雙循環(huán)格局下河南省縣域經(jīng)濟發(fā)展新機遇與風(fēng)險

加快構(gòu)建新發(fā)展格局，就是要在各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的狂風(fēng)暴雨、驚濤駭浪中，增強中國的生存力、競爭力、發(fā)展力、持續(xù)力，確保中華民族偉大復(fù)興進程不被遲滯甚至中斷；雙循環(huán)新發(fā)展格局的關(guān)鍵在于經(jīng)濟循環(huán)的暢通無阻，最本質(zhì)的特征是實現(xiàn)高水平自立自強[8]。一方面，單邊主義、逆全球化行徑和新冠疫情加劇了國際市場的低迷和動蕩，加之西方發(fā)達國家在關(guān)鍵技術(shù)問題上“卡脖子”，中國“兩頭在外，大進大出”的舊發(fā)展模式難以為繼；另一方面，內(nèi)需的巨大潛力正在釋放，國內(nèi)超大規(guī)模市場的形成和龐大完整的產(chǎn)業(yè)體系，奠定了中國構(gòu)建雙循環(huán)發(fā)展格局的深厚基礎(chǔ)。依托強大的國內(nèi)循環(huán)吸引全球商品和資源要素，將為中國打造新的國際合作和競爭新優(yōu)勢[9]，破解國際分工中價值鏈低端鎖定的不利局面，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、速度、效益和安全的統(tǒng)一。實施雙循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略，就是要堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以擴大內(nèi)需為基點，暢通國內(nèi)大循環(huán)，使生產(chǎn)、分配、流通、消費更多地依托國內(nèi)市場，在更高水平上擴大對外開放。

一般而言，縣域經(jīng)濟作為國民經(jīng)濟的基本單元，是功能完備的綜合性經(jīng)濟體系，涵蓋三次產(chǎn)業(yè)各部門，以及生產(chǎn)、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)，本身構(gòu)成一個微循環(huán)系統(tǒng)。整個國民經(jīng)濟可以看作是由許多不同范圍、不同層次的各種循環(huán)體系組成的復(fù)雜大循環(huán)系統(tǒng)。構(gòu)建雙循環(huán)發(fā)展新格局就要聯(lián)結(jié)和暢通這些大大小小的微循環(huán)系統(tǒng)，進而聯(lián)結(jié)和暢通國內(nèi)大循環(huán)系統(tǒng)，形成強大而穩(wěn)固的基本盤，增強對先進生產(chǎn)要素的吸引力，促進國際大循環(huán)暢通，在更高水平上參與國際競爭和合作。對于縣域經(jīng)濟而言，暢通縣域經(jīng)濟微循環(huán)，主動融入國內(nèi)國際大循環(huán)是發(fā)展的新要求，更是發(fā)展的新機遇。

其一，暢通縣域微循環(huán)為商品特別是農(nóng)產(chǎn)品打開銷路。河南是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)產(chǎn)品豐富。但受人工成本、運輸成本和銷售渠道制約，經(jīng)常出現(xiàn)新鮮農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)民賣不掉、市民吃不起的現(xiàn)象，農(nóng)產(chǎn)品銷售一直是一個老大難問題。微循環(huán)暢通不僅是鄉(xiāng)村道路交通運輸條件的改善——節(jié)省時間提高運輸效率，而且是供求、價格等市場信息傳遞的便捷，從而使新鮮農(nóng)產(chǎn)品可以賣得更遠、更多、更好，即可以在完善縣域商貿(mào)物流網(wǎng)絡(luò)體系硬件的基礎(chǔ)上，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)及各類線上平臺等，打通資訊和信息通道，實現(xiàn)物流循環(huán)通暢。對于其他生產(chǎn)者而言，產(chǎn)供銷的暢通將進一步減少商品庫存和銷售時間，加快資本周轉(zhuǎn)，節(jié)省預(yù)付資本，提高年利潤量。

其二，融入國內(nèi)大循環(huán)為企業(yè)贏得更多機會。超大規(guī)模的國內(nèi)市場，可以進一步擴大企業(yè)產(chǎn)品銷售空間，有助于企業(yè)獲取穩(wěn)定合理的利潤，進而促進增加企業(yè)研發(fā)投入，提升產(chǎn)品質(zhì)量，增強競爭力。同時，國內(nèi)大市場也是企業(yè)新產(chǎn)品的試錯場，企業(yè)可以依托國內(nèi)大市場不斷改進新產(chǎn)品質(zhì)量，在不斷成熟中提升新產(chǎn)品的國際競爭力。更為可喜的是，市場的規(guī)模效應(yīng)可以不斷降低單位產(chǎn)品成本，催生新的產(chǎn)業(yè)、新的業(yè)態(tài)和生產(chǎn)消費新模式，縣域小微企業(yè)會如雨后春筍般涌現(xiàn)出來。

其三，融入雙循環(huán)發(fā)展格局將提升河南省區(qū)位優(yōu)勢。早期以出口為導(dǎo)向的發(fā)展模式，使東部沿海地區(qū)憑借明顯的地理位置優(yōu)勢，率先實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟富裕和人民生活改善。在以國內(nèi)大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局中，河南省位居中原腹地，交通便利，四通八達，加之勞動力資源豐富，因而無論是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，還是本土企業(yè)成長壯大，相對于其他地區(qū)都具有顯著的區(qū)位優(yōu)勢。同時，鄭州航空港、中歐貨運專列的開行，也為外循環(huán)的暢通打下良好基礎(chǔ)。可以這樣設(shè)想，隨著各種要素的聚集，規(guī)模經(jīng)濟、技術(shù)外溢等效應(yīng)發(fā)揮作用，中原地區(qū)可能成為新的投資熱土，縣域經(jīng)濟也將迎來大發(fā)展時期。

其四，融入雙循環(huán)新發(fā)展格局有助于提高縣域要素配置效率。縣域內(nèi)特別是鄉(xiāng)村閑置的土地、廠房、生態(tài)資源等要素，可以吸引縣域外充沛的資金、技術(shù)、管理、信息等先進要素，實現(xiàn)新的組合和配置，形成新的生產(chǎn)能力。

當(dāng)然，不可避免的是，融入雙循環(huán)發(fā)展格局之后縣域經(jīng)濟面對的競爭壓力會更大。屆時來自于全國乃至更廣范圍內(nèi)的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品或服務(wù)，可能使曾偏安一隅的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)難以為繼?？h域如果在競爭中處于不利地位，那么包括勞動力在內(nèi)的生產(chǎn)要素會進一步流失，經(jīng)濟將日漸蕭條、日趨萎縮。縣域經(jīng)濟只有不斷增強商品、企業(yè)的競爭力，才能獲得良好的發(fā)展局面。

三、雙循環(huán)格局下河南省縣域經(jīng)濟發(fā)展新思路

經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)都有強烈的發(fā)展愿望。只有從縣域經(jīng)濟實際出發(fā)，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，貫徹新發(fā)展理念，落實雙循環(huán)發(fā)展格局的新要求，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，才是長遠之計。要堅決摒棄片面追求生產(chǎn)總值增長速度的錯誤發(fā)展觀，以及過分依賴土地財政和上新項目的舊發(fā)展思路。要創(chuàng)新發(fā)展思路，搶抓發(fā)展機遇，因地制宜謀劃發(fā)展大局。就目前而言，縣域要以大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟為引領(lǐng)，以統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興為抓手，以促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為核心，以優(yōu)化營商環(huán)境為基礎(chǔ)，以壯大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為保障，暢通縣域經(jīng)濟微循環(huán)，主動融入國內(nèi)國際大循環(huán)，不斷提高商品、企業(yè)、縣域經(jīng)濟競爭力。

其一，以發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟為引領(lǐng)。數(shù)字經(jīng)濟主要包括數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化兩方面。數(shù)字經(jīng)濟的顛覆性創(chuàng)新、平臺經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和“蒲公英效應(yīng)”等特征[10]，使其具有高成長性，是各國經(jīng)濟中增長最快的部分。數(shù)字經(jīng)濟最大的動能不僅在于數(shù)字產(chǎn)業(yè)能產(chǎn)生幾十萬億元的生產(chǎn)總值，而且在于數(shù)字化平臺與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的深度融合，能使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值額外增加1%至10%[11]。通過新產(chǎn)業(yè)形成、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級和落后產(chǎn)業(yè)的淘汰，數(shù)字經(jīng)濟還發(fā)揮著推動質(zhì)量變革與新舊動能轉(zhuǎn)換的重要作用。數(shù)字經(jīng)濟既是先發(fā)地區(qū)動能轉(zhuǎn)換的新引擎，又是后發(fā)地區(qū)彎道超車的新機遇。目前，河南省數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展已有較好基礎(chǔ)條件。2018年，河南省數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達到1.25萬億元，居全國第10位[12]。同時，河南省政府已出臺相關(guān)政策，如《河南省加快數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展實施方案》《河南省促進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策》《河南省支持智能制造和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展若干政策》等，支持數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。各縣市和企業(yè)要樹立數(shù)字經(jīng)濟新思維，乘勢而上，抓住發(fā)展機遇，從打破內(nèi)部數(shù)據(jù)孤島入手，構(gòu)建數(shù)據(jù)共享平臺，充分挖掘和利用數(shù)據(jù)價值，提質(zhì)增效培養(yǎng)競爭力。

其二，以統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興為抓手。堅持推進新型城鎮(zhèn)化與促進鄉(xiāng)村振興的良性互動，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，即要以人口城鎮(zhèn)化為核心。據(jù)估計，目前中國城鎮(zhèn)常住人口中，有2.34億農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面沒有享受到城鎮(zhèn)居民待遇，難以融入城鎮(zhèn)社區(qū)，“半市民化”現(xiàn)象嚴(yán)重[13]。原因既有城鎮(zhèn)公共設(shè)施、基本公共服務(wù)等供給嚴(yán)重滯后的一面，又有農(nóng)民工落戶意愿低下的另一面。另有研究表明，如果農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍居民，即便工資不提高，但消費水平仍能提升27%[14]。上文提及，河南省縣域城鎮(zhèn)常住人口6年間凈增加725萬，且其中絕大部分屬于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。因此，河南省縣域推進新型城鎮(zhèn)化，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，也將釋放大量新需求，從而拉動更多有效供給。而且，城鎮(zhèn)只要真正留住了轉(zhuǎn)移而來的農(nóng)村人口，也就為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興預(yù)留了更大的發(fā)展空間。統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，需要創(chuàng)新要素流動機制，發(fā)揮城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村各自優(yōu)勢，實現(xiàn)城鎮(zhèn)資金、技術(shù)、人才、信息等要素同鄉(xiāng)村土地、勞動力、生態(tài)資源等要素有機結(jié)合，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

其三，以促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為核心。高質(zhì)量發(fā)展就是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，更加關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益和可持續(xù)性。河南省縣域經(jīng)濟規(guī)模普遍偏小，有很大的上升空間，但無論是市場需求、成本壓力還是環(huán)境容量，都不允許縣域經(jīng)濟繼續(xù)粗放型發(fā)展，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級勢在必行。如果說過去可以依靠數(shù)量的大幅度擴張和增長的高速度來取得效益，那么現(xiàn)在無論是工業(yè)、農(nóng)業(yè)還是服務(wù)業(yè)，都必須大幅度提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，以保障經(jīng)濟運行質(zhì)量和效益[15]。特別是在生態(tài)環(huán)境保護日趨嚴(yán)格的條件下，河南省縣域經(jīng)濟要發(fā)展，就必須在理念創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新上多下功夫，只有創(chuàng)新才有出路。同時，也要注意縣域內(nèi)部收入分配和公共服務(wù)均等化等問題，不斷提高城鄉(xiāng)居民社會保障質(zhì)量和水平。這既是發(fā)展的根本目的，又是擴大居民有效需求暢通內(nèi)循環(huán)的重要手段。新發(fā)展理念，既是發(fā)展的要求，又是發(fā)展的方法。要把新發(fā)展理念貫穿于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的全過程。

其四，以優(yōu)化營商環(huán)境為基礎(chǔ)。如果市場分割或市場主體信用不足，那么市場雖看起來很大，但企業(yè)實際可利用的規(guī)模和效能并不大。優(yōu)化營商環(huán)境，就是要給企業(yè)創(chuàng)造一個公平競爭、規(guī)范有序的制度環(huán)境，真正降低社會交易成本，增強市場的有效性。后發(fā)地區(qū)不能總認為只有招商引資、招才引智才是經(jīng)濟發(fā)展的頭等大事。如果沒有優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境，光靠政策優(yōu)惠，再好的企業(yè)也可能難以發(fā)展壯大，更談不上帶動地方經(jīng)濟發(fā)展；已有的企業(yè)也未必會安心于本地發(fā)展。相反，良好的營商環(huán)境將有利于大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，釋放全社會的經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力，內(nèi)生出植根于本地資源稟賦、文化傳統(tǒng)的富有生命力的特色產(chǎn)業(yè)，即常規(guī)經(jīng)濟活動的繁榮發(fā)展，必然為特色經(jīng)濟活動提供堅實基礎(chǔ)，使當(dāng)?shù)乇阌诎l(fā)現(xiàn)和選擇某些具有主導(dǎo)作用的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，在政策引導(dǎo)和支持下，逐漸形成特色經(jīng)濟[16]。同時，為更好融入國內(nèi)國際大循環(huán)，要善于對接國際規(guī)則，建設(shè)符合市場化、法治化、國際化要求的營商環(huán)境。作為經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)性工程，營商環(huán)境優(yōu)化不是一蹴而就的，要常抓不懈。

其五，以壯大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為保障。雖然農(nóng)業(yè)對生產(chǎn)總值增長的直接貢獻不斷變小，但這絕不意味農(nóng)業(yè)的重要性降低。如果沒有穩(wěn)固的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，沒有穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，就不可能有穩(wěn)定的市場環(huán)境，更談不上制造業(yè)的安全自主可控。市場規(guī)模越是龐大，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)越是發(fā)達，城鎮(zhèn)化程度越是提高，就越需要現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的堅強支撐。相比于中心城市，農(nóng)業(yè)才是縣域經(jīng)濟的特色所在，是城市經(jīng)濟無法替代的部分，也是城市經(jīng)濟須臾不可缺少的部分。強大的內(nèi)循環(huán)體系更需要有穩(wěn)固的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基本盤。河南是農(nóng)業(yè)大省，但還不是農(nóng)業(yè)強省。要不斷發(fā)展壯大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，充分保證農(nóng)產(chǎn)品供給的種類、數(shù)量和質(zhì)量，為經(jīng)濟發(fā)展提供強有力保障。

河南省縣市眾多，地理位置、資源稟賦和文化傳統(tǒng)等情況復(fù)雜，例如有山區(qū)縣、丘陵縣、平原縣之分，有工業(yè)縣、農(nóng)業(yè)縣、礦產(chǎn)縣、旅游縣之別，更有市郊縣、偏遠縣等區(qū)位條件的千差萬別。在長期發(fā)展中，各個縣域已積淀下成百上千的企業(yè)，擁有成千上萬種的商品。因而，無論縣域、企業(yè)還是商品都不能一概而論，也不可能齊頭并進。只有那些充分結(jié)合自身優(yōu)勢和特點，創(chuàng)新發(fā)展思路，主動適應(yīng)新環(huán)境和發(fā)展要求的縣域和企業(yè)，才有可能贏得更多的發(fā)展機會。

四、雙循環(huán)格局下推進河南省縣域經(jīng)濟發(fā)展的政策建議

能否將潛在的機遇和優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的機遇和優(yōu)勢，政府政策至關(guān)重要，特別是各級政府要履行相應(yīng)職能。從根本上講，解決發(fā)展問題的出路在于全面深化改革，更好發(fā)揮政府作用，著力推進簡政放權(quán)，審慎推動行政區(qū)劃調(diào)整試點改革，加強新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全內(nèi)需體系，聚焦農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建立健全雙循環(huán)格局下的縣域經(jīng)濟發(fā)展體制機制，促進縣域經(jīng)濟大發(fā)展。

其一，著力推進簡政放權(quán)，釋放縣級政府和經(jīng)濟社會活力。一方面，進一步理清省轄市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級政府的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系，完成相應(yīng)權(quán)力的下放和對接，進一步推進放權(quán)賦能改革，賦予縣市更多經(jīng)濟管理權(quán)限，譬如，要落實中央精神，在新的土地出讓收入調(diào)整中，賦予縣級政府合理使用資金自主權(quán)[17]，這樣，縣級政府在鄉(xiāng)村振興中才能更好地發(fā)揮作用；另一方面，進一步理清政府與企業(yè)、社會的關(guān)系，把該放的權(quán)力下放到位，目前，河南省簡政放權(quán)總體順利，公眾總體評價好，但尚存在著放權(quán)不到位，政務(wù)服務(wù)體系不健全，審批服務(wù)便民化程度不高等問題[18]，有待進一步深化體制機制改革。

其二，加強頂層設(shè)計，審慎推動行政區(qū)劃調(diào)整試點改革。一方面，中心城市在向鄉(xiāng)村的延伸過程中會慢慢形成一些城鄉(xiāng)交會的區(qū)域，這些區(qū)域可能不一定是傳統(tǒng)的縣城，但卻是未來發(fā)展的重點[19]，并且，由于發(fā)展本身的不平衡性，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)快速發(fā)展了，另一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻凋敝了，因此，要適時推進撤鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、鎮(zhèn)改街道辦等行政區(qū)劃調(diào)整，跟上當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的步伐；另一方面，要適應(yīng)整個縣域經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，審慎推動縣改市，為縣域經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力，著眼于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的要求，通過縣改區(qū)將縣市納入到區(qū)域中心城市的發(fā)展軌道?？傊?，通過進一步優(yōu)化縣域空間布局，夯實鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，增強新型城鎮(zhèn)化的承載能力，提升基層治理服務(wù)效能。

其三，加強新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以數(shù)字政務(wù)助推數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。一方面，政府可以借鑒先進地區(qū)在土地使用、金融支持等方面的成功經(jīng)驗，研究出臺本地區(qū)加快數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的支持政策，利用好政府在政策、資金、技術(shù)、人才等方面的優(yōu)勢，優(yōu)先發(fā)展數(shù)字政務(wù)，打好數(shù)字平臺基礎(chǔ)，傳播數(shù)字經(jīng)濟理念；另一方面，不斷加強數(shù)字經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快5G和WIFI6的商用和覆蓋，助推實體經(jīng)濟的數(shù)字化改造。目前，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展重點已由消費互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，要突出發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，催生龍頭標(biāo)桿平臺企業(yè)。要注重典型示范，打造數(shù)字經(jīng)濟先行試驗區(qū)。

其四，深度融入“一帶一路”建設(shè)，為縣域經(jīng)濟參與國際循環(huán)搭建平臺。目前，縣域傳統(tǒng)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，如茶葉、香菇、中草藥等，已通過中歐專列遠銷國外，為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入了新動力。同時，河南省企業(yè)境外直接投資也保持穩(wěn)定增長態(tài)勢，企業(yè)在更高層次上融入了全球市場。進一步推動優(yōu)質(zhì)商品、優(yōu)勢企業(yè)“走出去”，一方面仍需加強交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高道路通達水平，進一步發(fā)揮中歐貨運專列和鄭州航空港的輻射帶動作用，健全和完善省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)動通道，建立全程統(tǒng)一的運輸協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)國際運輸便利化；另一方面，要探索建立地方政府跨國合作機制，開展多層次國際交流與合作，促進各項政策溝通與協(xié)商，著力解決投資貿(mào)易的便利化問題，為企業(yè)境外投資貿(mào)易提供優(yōu)良環(huán)境和服務(wù)。

其五，健全內(nèi)需體系，穩(wěn)定消費和投資預(yù)期。一方面，從消費角度看，要繼續(xù)深化農(nóng)村承包地、宅基地、集體資產(chǎn)改革，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入；努力拓展就業(yè)機會，提高就業(yè)質(zhì)量，增加工資性收入；健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度。同時，優(yōu)化城鄉(xiāng)消費網(wǎng)絡(luò)，健全縣、鄉(xiāng)、村物流配送體系，擴大電子商務(wù)進農(nóng)村覆蓋面。另一方面，從投資角度看，政府要進一步落實減稅降費政策，支持小微企業(yè)發(fā)展；建立健全創(chuàng)新激勵機制，鼓勵大眾創(chuàng)新，萬眾創(chuàng)業(yè)；加強社會誠信建設(shè)，建立健全社會征信體系，完善失信行為懲戒機制，讓人們安心投資創(chuàng)業(yè)。

其六，增加農(nóng)業(yè)投入，聚焦農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。很長時間以來，“三農(nóng)”政策導(dǎo)向著眼于從“多取少予”向“多予少取”轉(zhuǎn)變，對改造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聚焦不足[20]。政府要加大農(nóng)業(yè)投入和支持力度，藏糧于地、藏糧于技。用現(xiàn)代科技和物質(zhì)裝備支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展，推動種業(yè)創(chuàng)新發(fā)展；培育新型農(nóng)民，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)；堅持農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，嚴(yán)格實行土地用途管制。進一步完善糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和投入的積極性。

古人云：郡縣治，天下安?？h域治理是國家穩(wěn)定的基石，同時縣域治理又不是一件輕而易舉的事情。雖然縣域人口比重正逐漸降低，生產(chǎn)總值比重也在下降，以后可能會繼續(xù)降下去，但這不會改變縣域在國家治理體系中的重要地位，也不會自動降低其治理難度。更要清醒認識到，推動縣域經(jīng)濟發(fā)展絕非一朝一夕的事情，貴在持之以恒；而且，也不能只就經(jīng)濟論經(jīng)濟，只就縣域談縣域，需要整體推進各項改革。