從海關(guān)執(zhí)行角度看我國食品安全標準管理體系執(zhí)行問題和對策研究

史 青，尚 迪，趙偉鐸，段效輝

（中華人民共和國煙臺海關(guān)，山東 煙臺264000）

0 引言

根據(jù)最新的國務(wù)院機構(gòu)改革工作方案，原國家質(zhì)檢總局所屬的出入境檢驗檢疫局機構(gòu)及其人員全部劃入海關(guān)。新的機構(gòu)設(shè)置形成了以市場準入、海關(guān)監(jiān)管、衛(wèi)健委和農(nóng)業(yè)部等為一體的共管共治的食品安全監(jiān)管體系，新的機構(gòu)改革方案標志著我國食品安全監(jiān)管體制正式進入一個新的階段。在我國目前的食品質(zhì)量安全鏈條中，海關(guān)的主要職責(zé)是進出口食品檢驗檢疫，處于把關(guān)位置。因此，從海關(guān)角度出發(fā)，分析我國食品安全監(jiān)管過程中存在的問題，探討相應(yīng)的意見建議，對進一步提升質(zhì)量安全監(jiān)管水平、保障我國食品安全和消費者權(quán)益具有重大意義。

1 與進出口食品安全標準管理有關(guān)的法律及相互關(guān)系

當前，我國已經(jīng)建立并完善了較為完備的食品安全法律法規(guī)保障體系，《食品安全法》（2018年首次修訂）、《標準化法》（2017年首次修訂）、《食品安全國家標準管理辦法》（2010年）和《食品安全地方標準管理辦法》（2011年）等，都為保障食品安全提供了基本法律依據(jù)。《食品安全法》在2009年初步制定實施時，首次提出了“食品安全標準”的名詞，明確食品安全標準歸類于國家強制性執(zhí)行的標準。2020年《食品安全標準管理辦法》征求意見稿中，再次統(tǒng)一地方標準與國家標準的歸類管理，將食品安全標準劃入國家強制執(zhí)行類標準中。

1.1 《食品安全法》關(guān)于進出口食品安全標準的規(guī)定

在《食品安全法》的第3章中，規(guī)定食品安全標準是由國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門同國務(wù)院食藥監(jiān)部門共同制定并發(fā)布，國務(wù)院的標準化行政部門為其提供相關(guān)的國家標準編號[1]。食品安全標準制定過程中要依據(jù)食品安全風(fēng)險評估結(jié)果，同時考慮參照有關(guān)國際食品安全風(fēng)險評估結(jié)果和國際標準。食品安全標準歸類屬于強制性執(zhí)行的標準。除制定食品安全標準外，國家不再制定與食品安全相關(guān)的其他強制性標準。

《食品安全法》的第6章對進口食品、添加劑及其他與食品有關(guān)的各類產(chǎn)品所需要執(zhí)行的標準進行了界定。明確說明進口我國暫時沒有食品安全標準的產(chǎn)品，相關(guān)進口商或其代理商必須提前向國務(wù)院的衛(wèi)生主管部門提交其進口食品所實施或執(zhí)行的有關(guān)國家(區(qū)域)的食品標準或者有關(guān)國際標準。國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門收到申請后，按照程序進行審查。衛(wèi)生部門審查認為與我國食品安全標準等效的，可以暫時予以適用，但要會盡快建立相應(yīng)的我國食品安全標準。同時，從事進口食品的生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當嚴格保證自己進口的食品滿足相關(guān)標準。

1.2 《標準化法》對標準的分類及定義

《標準化法》建立的宗旨是對我國現(xiàn)行標準體系進行歸類統(tǒng)一和劃分。我國現(xiàn)有的標準，如國家標準、地方標準和行業(yè)標準等是由政府統(tǒng)一制定，而像團體標準和企業(yè)性標準等其他標準則屬于市場的自發(fā)性行為[2]。按照法律效力，國家標準被劃分成推薦性和強制性2個類別，其他的標準則劃歸于推薦性標準。按照我國《標準化法》的要求，強制性標準屬于最低標準，其他標準的技術(shù)性要求均不得低于強制標準。部分主要標準的制定程序及要求如下：

國家標準：國務(wù)院的準化行政主管部門負責(zé)組織制定，目的在于全國范圍統(tǒng)一規(guī)范某類或某行業(yè)產(chǎn)品的技術(shù)要求。

地方標準：由省、自治區(qū)或直轄市的標準化行政主管部門負責(zé)制定，在轄區(qū)范圍內(nèi)，對沒有國家標準和行業(yè)標準的產(chǎn)品的安全、衛(wèi)生要求制定統(tǒng)一標準。地方標準制定后要及時報國務(wù)院有關(guān)行政主管部門備案。該類標準在國家標準或者相關(guān)領(lǐng)域行業(yè)標準制定公布后，需要立即廢止實施。地方標準在相關(guān)行政區(qū)域內(nèi)屬于強制性標準。

行業(yè)標準：該類標準是對某行業(yè)內(nèi)產(chǎn)品進行技術(shù)要求的統(tǒng)一，由國務(wù)院相關(guān)行政主管部門負責(zé)制定。行業(yè)標準歸口相關(guān)部門統(tǒng)一管理，國家標準制定后，行業(yè)標準即自行廢止。行業(yè)標準制定過程中，國務(wù)院有關(guān)行政主管部門需要向標準化行政主管部門提出制標申請，由后者審查完成后，公布相關(guān)行業(yè)標準的代號。

企業(yè)標準：企業(yè)標準是企業(yè)根據(jù)自身實際，對尚沒有國家標準和行業(yè)標準產(chǎn)品，自行組織制定，用以指導(dǎo)生產(chǎn)的標準。企業(yè)標準制定完畢后，需要向當?shù)貥藴驶鞴懿块T備案。我國政府鼓勵各行業(yè)企業(yè)制定適合自身實際的企業(yè)標準，但是企業(yè)標準必須比相關(guān)的國家標準和行業(yè)標準更加嚴格。

1.3 《食品安全標準管理辦法》關(guān)于進出口食品安全標準的規(guī)定

2020年，《食品安全標準管理辦法》發(fā)布了征求意見稿，該文稿統(tǒng)一規(guī)定了進口無國家標準食品的范圍、申請審查程序等，進一步明確食品安全相關(guān)的地方標準及國家標準，確定從國外進口的所有無國標各類食品都應(yīng)該滿足《食品安全法》的相關(guān)要求，并符合國務(wù)院相關(guān)部門具體規(guī)定[3]。中國食品評價中心負責(zé)我國進口沒有國家標準食品的相關(guān)技術(shù)審查，進口商或委托代理商向我國輸入食品時，應(yīng)當將其執(zhí)行的相關(guān)國際標準或者相關(guān)國家的標準及時完整地提交給評價中心。國家衛(wèi)生健康委對評估中心審查批準后的技術(shù)標準進行審核，公布為暫用標準。文稿在突出關(guān)注國家標準與地方標準、臨時標準的銜接基礎(chǔ)上，更加明確標準的各方職責(zé)、制定范圍和制標原則。

1.4 食品相關(guān)行業(yè)標準體系及海關(guān)行業(yè)標準的發(fā)展

以海關(guān)行業(yè)標準為代表的食品安全標準之外的食品行業(yè)標準都屬于推薦性標準[4]。主要有海關(guān)的行業(yè)標準（HG）、商業(yè)的行業(yè)標準（SB）、輕工的行業(yè)標準（QB）、農(nóng)業(yè)和其他行業(yè)的標準等。海關(guān)食品行業(yè)標準是我國食品行業(yè)標準的重要組成部分。截至2019年底，已有1 771項海關(guān)食品行業(yè)標準立項，其中已發(fā)布的有1 207項，正在制定的有564項，包括規(guī)程類標準、檢驗方法類標準及少量的基礎(chǔ)性標準等，其中檢驗方法類的標準又劃分為致病微生物、農(nóng)獸藥殘留、食品添加劑、重金屬元素、病毒、動植物源性成分檢測等[5]。海關(guān)有針對性地建立的進出口食品行業(yè)標準，既保障了海關(guān)執(zhí)法，也為國內(nèi)相關(guān)食品安全監(jiān)管提供了技術(shù)性支撐。

2 海關(guān)在執(zhí)行食品安全國家標準過程中遇到的問題

2.1 食品安全國家標準的宣貫和解釋仍需加強

進出口食品安全國家標準制（修）訂完畢后，必須達到與標準執(zhí)行效果的有機銜接，才能實現(xiàn)食品安全國家標準的自身價值。目前，由于宣貫不到位，海關(guān)在執(zhí)行食品安全國家標準過程中常常存在一些技術(shù)困惑。例如，《食品安全國家標準食品微生物學(xué)檢驗 大腸菌群計數(shù)》（GB4 789.3—2016），用新的檢測方法替代了《食品衛(wèi)生微生物學(xué)檢驗 大腸菌群測定》（GB/T 4789.3—2003），但與之相關(guān)的一些產(chǎn)品卻沒有更新標準，仍采用廢棄標準。此外，食品安全標準的專業(yè)性較強，在沒有統(tǒng)一的專業(yè)宣貫和解釋情況下，標準實施的有效性會大打折扣。例如，海關(guān)一線執(zhí)法人員在查詢相關(guān)標準編制說明時，相關(guān)官方網(wǎng)站并未上傳編制說明，使得執(zhí)法人員無法實施具體操作。

2.2 進出口食品安全國家標準的跟蹤評價等需進一步加強

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，進出口食品安全國家標準也需要與時俱進地發(fā)生變化。進口的食品可能缺乏合適的國家標準，出口的食品需要滿足對方國家標準，而我國的標準或多或少跟對方的要求存在一定差異[6]。如不及時推進標準跟蹤和強化與國外食品安全標準溝通機制，就可能會使進口食品安全監(jiān)管缺乏依據(jù)，出口的產(chǎn)品也滿足不了進口國要求而被退運或銷毀。食品安全標準差異性出現(xiàn)時，必須積極面對和解決，這就要求國內(nèi)食品安全標準管理者時刻關(guān)注國際發(fā)展方向，根據(jù)我國進出口食品貿(mào)易的發(fā)展狀況，推進標準跟蹤評價和需求征集工作，適當引進國外食品安全標準，不斷推進標準的制（修）訂[7]。

2.3 進出口食品安全的快速檢測技術(shù)亟待加強

隨著我國對外開放程度的加大和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，進口食品需求量增長迅猛。近10年來，我國已經(jīng)成為全球第一大食品農(nóng)產(chǎn)品進口市場。在進出口食物貿(mào)易量迅猛發(fā)展的同時，新的監(jiān)管形勢對于海關(guān)的口岸監(jiān)管也提出了全新的要求。我國現(xiàn)行的食品安全檢測技術(shù)，大多存在周期長的短板，嚴重影響了進出口食品的經(jīng)濟價值。對于一些保質(zhì)期較短的冰鮮類產(chǎn)品，滯港時間的延長嚴重影響其品質(zhì)。現(xiàn)實要求我們必須加強快速食品檢測技術(shù)的研究。據(jù)統(tǒng)計，目前海關(guān)系統(tǒng)已發(fā)布449項快檢技術(shù)標準，主要針對食品的真實屬性及微生物等項目,已在食品進出口監(jiān)管環(huán)節(jié)中初步發(fā)揮作用[8]。

3 結(jié)語

目前，我國已基本建立和完善了國家食品安全標準管理體系，各項食品安全國家標準的發(fā)布工作也有序開展。未來，我國將形成兩類食品標準體系，即以強制性的國家標準來控制我國食品的安全指標，由政府來監(jiān)管食品安全性；以推薦性的食品標準來提高食品的產(chǎn)品品質(zhì)，由市場調(diào)節(jié)。海關(guān)作為食品安全標準實施機構(gòu)，是建立健全食品安全標準和管理制度體系的重要成員。在依照國家食品安全標準和其他相關(guān)法律、法規(guī)監(jiān)督管理和維護保障我國進出口食品安全的實踐過程中，應(yīng)積極參加到國家食品安全標準和管理制度體系建設(shè)中去，發(fā)揮好內(nèi)外銜接作用，加強國內(nèi)外檢測技術(shù)、管理體制等各方面的交流和溝通，在對食品安全標準的宣貫和解釋、跟蹤評估和滿足食品安全標準要求的收集、整理和檢測技術(shù)的研究開發(fā)等具體工作上下功夫，提升自身對進出口食品安全標準化監(jiān)管的能力，不斷推動國內(nèi)食品安全標準化管理制度的發(fā)展和完善。