公眾參與海洋塑料垃圾治理的域外經(jīng)驗及啟示

黃國超

（福建省金皇環(huán)?？萍加邢薰荆＝?福州 350002）

我國海洋生態(tài)環(huán)境近年來受到海洋塑料垃圾的影響污染嚴(yán)重，公眾排放成為海洋塑料垃圾的主要來源，但是公眾參與到海洋塑料垃圾治理的效率卻很低下，因此，改善和促進(jìn)公眾參與海洋塑料垃圾治理已刻不容緩。

國外公眾參與海洋塑料垃圾的治理取得了一定的成效，自公眾參與海洋塑料垃圾治理以來，一定程度上緩解了海洋塑料垃圾污染情況。基于此，本文從公眾參與的角度對國外海洋塑料垃圾治理的經(jīng)驗進(jìn)行探討，以促進(jìn)海洋塑料垃圾治理中對公眾參與的研究，以期從源頭上控制海洋塑料垃圾的污染境況，降低海洋塑料垃圾治理人力與物力的成本，鞏固海洋塑料垃圾治理的成效，進(jìn)而從微觀上加快海洋生態(tài)文明建設(shè)。

1 國外公眾參與海洋塑料垃圾治理的經(jīng)驗

1.1 韓國公眾參與海洋塑料垃圾治理的經(jīng)驗

1.1.1 完善海洋環(huán)境治理公眾參與機(jī)制

為改善韓國的公眾在參與海洋環(huán)境治理存在協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏的情況，韓國政府制定了“伙伴關(guān)系管理”計劃，以社區(qū)和公眾為中心，促進(jìn)利益相關(guān)者的參與。該計劃的目的是加強公眾對海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的積極參與，聽取更多利益相關(guān)者的意見，制定適合區(qū)域特點的海域管理措施。

除此之外，韓國已開始在世華、仁川和麗水積極舉辦海洋環(huán)境保護(hù)和水產(chǎn)研究的區(qū)域論壇。通過利益相關(guān)者的參與，促進(jìn)政府在進(jìn)行決策時更趨于理性，使規(guī)劃過程系統(tǒng)化，提高透明度、公正性、客觀性和當(dāng)事人的責(zé)任感。區(qū)域論壇的結(jié)構(gòu)由咨詢小組成員和委員會主席組成，其成員包括：工商會、海洋和漁業(yè)部、地方政府、建設(shè)和運輸部、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部、公眾和環(huán)保組織、婦女團(tuán)體和其他利益相關(guān)者。

1.1.2 鼓勵民間海洋團(tuán)體積極參與

韓國政府認(rèn)為，只有公眾參與合作，環(huán)境治理才能取得成功。在環(huán)境資源的開發(fā)利用中，公眾擁有共同的意識是非常重要的，為此，韓國海洋與漁業(yè)部于1997年開始接受民間環(huán)保團(tuán)體的注冊，并加強民間環(huán)保團(tuán)體的發(fā)展。迄今為止，已有數(shù)十個非政府海洋團(tuán)體注冊，成員總數(shù)達(dá)數(shù)萬人。

1.1.3 采取相應(yīng)措施激勵公眾積極參與治理

韓國已經(jīng)實施了各種獎勵海洋垃圾清理的計劃。例如，韓國中央和地方政府制定了回購計劃，以保護(hù)海洋環(huán)境為目的，向漁民和當(dāng)?shù)鼐用裥麄骱Ｑ罄奈：?，并以一定的費用向他們回收海洋垃圾。回購計劃的參與對象以漁民和社區(qū)為主，而不是以中央和地方政府為主體收集和清除海洋垃圾，這種方式被證明更具有效率且能激勵公眾參與共同治理。隨后，為深入公眾更好的參與其中，2009年韓國資助了900萬美元用于海岸清理工作，目的是清除該地區(qū)的海洋垃圾，同時激勵社區(qū)和沿海公眾參與，為老年居民提供就業(yè)機(jī)會。

1.2 日本公眾參與海洋塑料垃圾治理的經(jīng)驗

1.2.1 多形式培養(yǎng)海洋塑料垃圾防治意識

日本非常重視民眾保護(hù)海洋環(huán)境意識的教育，這其中也包括了海洋塑料垃圾防治意識教育。海洋政策聯(lián)合會在報告中給出了定位：海洋環(huán)境教育的重要性不僅在于傳授知識，還在于倡導(dǎo)將對環(huán)境問題的思考納入其自身生活中，以此為核心的教育才是海洋環(huán)境教育的目標(biāo)。因此，日本在培養(yǎng)公眾海洋塑料垃圾治理意識中，不僅加強公眾對相關(guān)理論知識學(xué)習(xí)，還提倡公眾身體力行將“減塑”的行為融入到生活和工作中，從實踐中繼續(xù)鞏固防治意識。

1.2.2 海洋環(huán)境知識分層教育

建立多層次的教育體系是日本在海洋環(huán)境教育方面的特色。日本政府認(rèn)為，環(huán)境教育必須普及到全社會各個階層，應(yīng)重視科研與教學(xué)相結(jié)合，才能在指導(dǎo)與實踐的進(jìn)展上有所突破。基于此，日本在海洋塑料垃圾治理中運用大眾教育、精英教育和普及教育相結(jié)合的方法對社會各個階層進(jìn)行教育。

1.2.3 公眾參與海洋塑料垃圾治理的法律保障

日本政府頒布了一系列環(huán)境法以保障日本公眾參與環(huán)境保護(hù)，通過頒布相關(guān)法律法規(guī)，提高了公眾參與海洋塑料垃圾治理的積極性。20世紀(jì)90年代頒布的《環(huán)境基本法》中，明確規(guī)定了公民有權(quán)參與海洋塑料垃圾處理的權(quán)利，即知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和協(xié)商權(quán)。在環(huán)境信息公開方面，也以法律的形式保障了公眾知情的權(quán)利，如《環(huán)境基本法》第27條規(guī)定，中央政府必須盡力向公眾提供國家環(huán)境狀況和其他與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的必要信息，方便公眾進(jìn)行環(huán)境教育、學(xué)習(xí)和宣傳。

本世紀(jì)以來，隨著該法的實施，日本的報紙、電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等媒體為塑料垃圾治理提供了信息平臺。每個地方的政府網(wǎng)站都會有環(huán)境治理的專題，其中包括了海洋塑料垃圾治理方面的信息，這些信息通俗易懂，一般都是關(guān)于當(dāng)?shù)睾Ｑ笏芰蠌U棄物防治政策和環(huán)保知識。

1.2.4 公眾深入?yún)⑴c海洋塑料垃圾治理的相關(guān)措施

20世紀(jì)90年代以后，日本政府對公眾參與環(huán)境保護(hù)有了越來越清晰的認(rèn)識。它不僅通過法律形式賦予公眾參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)和協(xié)商權(quán)，而且實施相關(guān)措施，確保公眾參與預(yù)案規(guī)劃、過程和末端的有效性。在預(yù)案參與中，日本各級政府召開相關(guān)審議會和聽證會，公眾代表可以對政府的行動方案發(fā)表意見。政府會對公眾提出的相關(guān)意見進(jìn)行認(rèn)真分析思考并及時采納。在過程參與和末端參與中，公眾為了掌握相關(guān)治理狀況和了解有關(guān)措施的落實程度, 按照日本相關(guān)規(guī)章制度所設(shè)定的程序和方式，公眾可對政府部門的相關(guān)海洋塑料垃圾治理決策和執(zhí)法情況的合理性進(jìn)行監(jiān)督, 并通過一定的方式檢舉在治理項目或環(huán)節(jié)中的不恰當(dāng)?shù)男袨椤?/p>

1.3 丹麥公眾參與海洋塑料垃圾治理的經(jīng)驗

丹麥也是一個高度重視海洋生態(tài)和海洋環(huán)境的國家，它在處理海洋塑料垃圾方面位于世界前列，其完善的機(jī)制和公眾參與海洋塑料垃圾的成功經(jīng)驗值得借鑒。

1.3.1 加強團(tuán)體組織參與海洋塑料垃圾治理

在丹麥，為了促進(jìn)公眾有規(guī)模地參與到海洋塑料垃圾的清理中，丹麥積極鼓勵相關(guān)非政府組織參與到日常塑料垃圾清理中來，并取得了一定的效果。

丹麥的一家非政府的環(huán)保組織——GreenKayak，啟動了一個簡單又能帶動公眾參與海洋塑料垃圾治理的項目，該項目是通過提供免費皮劃艇給旅客，但是租用的要求是旅客如果在行程中看到了垃圾，必須要撿起來。其目的從“花錢宣傳、號召志愿者清理塑料垃圾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎ㄥX買船，各取所需”，比起專門雇人清理，這樣的非政府組織引導(dǎo)公眾參與的方式，不僅能維持的更久，也讓更多的公眾參與到海洋塑料垃圾治理之中。

1.3.2 法律法規(guī)賦予公眾參與海洋塑料垃圾治理的權(quán)利

丹麥?zhǔn)鞘澜缟系谝粋€設(shè)立環(huán)保部門并頒布《環(huán)境保護(hù)法的國家》，根據(jù)該法案，丹麥?zhǔn)跈?quán)能源部和環(huán)境保護(hù)局制定一系列更為明確和詳細(xì)的環(huán)境法規(guī)，這其中包括海洋環(huán)境法、工業(yè)空氣污染控制指南和廢物處理法。這些法律法規(guī)對公眾參與海洋塑料垃圾防治措施的具體法律規(guī)定非常詳細(xì)，例如，為了減少塑料垃圾的增加，對企業(yè)征收了一系列的垃圾稅、一次性使用餐具稅等，通過這些法律條款約束，降低生產(chǎn)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的環(huán)境污染。

2 國外公眾參與海洋塑料垃圾治理的經(jīng)驗的啟示

通過對韓國、日本、丹麥的公眾參與海洋塑料垃圾治理狀況的了解，從中可以看出這些典型國家十分的注重公眾參與的相關(guān)建設(shè)。因此，借鑒學(xué)習(xí)這些典型國家的經(jīng)驗，對我國公眾參與具有一定的啟示作用，具體如下。

2.1 注重公眾素質(zhì)培養(yǎng)

目前，由于我國海洋塑料垃圾治理的相關(guān)環(huán)保宣傳教育缺乏，公眾環(huán)保意識普遍較低，造成公眾參與能力較低。日本對于保護(hù)環(huán)境的教育、學(xué)習(xí)做了專門規(guī)定，不僅強調(diào)了對學(xué)生群體的環(huán)境教育，也強調(diào)了對公眾的環(huán)境教育。重視并加強對公眾進(jìn)行環(huán)保理念的灌輸以及教育，以此來培養(yǎng)公眾參與意識與能力，是保障日本塑料垃圾治理取得成效的重要手段之一。

因此，可以對此進(jìn)行借鑒，我國可通過一系列活動進(jìn)行環(huán)境知識宣傳，將環(huán)保減塑意識深入每個公眾心中，同時，應(yīng)該注重社會各群體參與能力的培養(yǎng)，根據(jù)具體群體的特點進(jìn)行相關(guān)實踐能力的培訓(xùn)，引導(dǎo)公眾參與到海洋塑料垃圾治理中來。

2.2 積極配套保障措施

國外為了更好的達(dá)到全民有效參與治理，積極采取措施來保障公眾參與海洋塑料垃治理的便利性和價值性。在參與的便利性上，國外更注重網(wǎng)絡(luò)信息平臺的在治理過程中的普及和應(yīng)用，及時向公眾提供各類相關(guān)的治理信息；在參與的價值性上，對公眾的減塑工作給予肯定和獎勵，將海洋塑料垃圾治理與個人工作發(fā)展等緊密相連，激勵公眾參與到治理活動中。

因此，我國應(yīng)因地制宜加強完善相關(guān)的配套保障措施，注重新媒體在海洋塑料垃圾治理中的開發(fā)和應(yīng)用，提高相關(guān)激勵方式的可行性；繼續(xù)加強相關(guān)海洋塑料垃圾監(jiān)測數(shù)據(jù)的信息供給，以此吸引更多的公眾加入進(jìn)來，形成全民參與的良好氛圍。

2.3 建立合理規(guī)章制度

從以上典型國家的實踐經(jīng)驗來看，要使公眾的參與有效且科學(xué)，必須將公眾參與海洋塑料垃圾治理的相關(guān)要求進(jìn)行合理化處理，并寫入相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章。2015年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》修改以來，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》《防止船舶污染海域管理條例》《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》及“水十條”等在法律上已經(jīng)明確授予公眾參與海洋環(huán)境治理的權(quán)利與范圍。當(dāng)前海洋塑料垃圾防治受到越來多人的重視，政府可以借鑒國外制定地方關(guān)于海洋塑料垃圾治理的法律法規(guī)、規(guī)章制度，在公眾參與海洋環(huán)境治理的權(quán)利與范圍的基礎(chǔ)上，完善公眾參與海洋塑料垃圾治理的相關(guān)的制度，在不違法上級法律法規(guī)的情況下，進(jìn)一步保障公眾參與治理的權(quán)利。

2.4 重視團(tuán)體組織作用

當(dāng)前組織化參與海洋塑料垃圾治理程度還較低，國外對團(tuán)體組織的重視以及培育的經(jīng)驗值得我們?nèi)ソ梃b，國外相關(guān)團(tuán)體組織能積極參與到海洋塑料垃圾治理中是與非政府組織受到重視是分不開的。首先，我國應(yīng)該注重團(tuán)體組織的培育，給予團(tuán)體組織更好的孵化環(huán)境，使得團(tuán)體組織獲得更大的影響力；其次，應(yīng)該充分發(fā)揮團(tuán)體組織的作用，積極鼓勵非政府組織參與到海洋塑料垃圾治理中，用團(tuán)體組織為載體，創(chuàng)新公眾參與海洋塑料垃圾治理的形式，使公眾更容易參與到治理中來，同時借此合理引導(dǎo)、管理公眾。最后，在借鑒國外培育團(tuán)體組織經(jīng)驗基礎(chǔ)上，需結(jié)合自身區(qū)域的條件，積極創(chuàng)新出適合本國團(tuán)體組織的發(fā)育方式，以促進(jìn)公眾參與的規(guī)模。