構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機(jī)制助推鄉(xiāng)村振興的彭山經(jīng)驗(yàn)

林冬生

(四川省社會(huì)科學(xué)院，四川 成都 610072)

1 引言

在鄉(xiāng)村振興全面實(shí)施的大背景下，伴隨著農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的快速發(fā)展和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的不斷涌現(xiàn)，正在引發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地供需結(jié)構(gòu)的深刻轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)四個(gè)方面的基本趨勢(shì)：一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營加速，對(duì)農(nóng)業(yè)用地供給的穩(wěn)定性和風(fēng)險(xiǎn)防范提出了新要求；二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的不斷延伸，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲(chǔ)、農(nóng)產(chǎn)品電商等設(shè)施用地需求快速增長(zhǎng)；三是美麗鄉(xiāng)村的深入推進(jìn)，對(duì)道路、休閑廣場(chǎng)、養(yǎng)老服務(wù)、文化設(shè)施、公廁、垃圾污水處理等公共設(shè)施用地需求明顯增加；四是一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，依托農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村生態(tài)資源催生的鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)業(yè)觀光、農(nóng)業(yè)體驗(yàn)、鄉(xiāng)村度假、鄉(xiāng)村養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)，由此引發(fā)了對(duì)餐飲、住宿、游樂、停車等鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求的大幅增長(zhǎng)。如何保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地需求已經(jīng)成為制約鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵要素，而保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村用地面臨著3個(gè)方面的共性挑戰(zhàn)：首先，是穩(wěn)定性和風(fēng)險(xiǎn)防范的問題，適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，越來越多的農(nóng)業(yè)發(fā)展用地需求是通過土地流轉(zhuǎn)供給的方式滿足需求的，而在這一過程中既要實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定供給，還要構(gòu)建因業(yè)主經(jīng)營不善跑路而引發(fā)的社會(huì)矛盾；其次，是農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的問題，不能因適度規(guī)模經(jīng)營和外來業(yè)主的大量進(jìn)入而擠壓小農(nóng)戶的空間和權(quán)益，要保障小農(nóng)戶具有流轉(zhuǎn)土地和自主經(jīng)營的完整權(quán)利，小農(nóng)戶和家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各有優(yōu)缺點(diǎn)，不是簡(jiǎn)單的替代關(guān)系，需要構(gòu)建多元主體共同經(jīng)營農(nóng)業(yè)的新格局；再次，是農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管的問題，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展不能成為“非農(nóng)化”“非糧化”的助推器，必須構(gòu)建由農(nóng)戶、集體及農(nóng)業(yè)主管部門合力監(jiān)管的體制機(jī)制；最后，是農(nóng)場(chǎng)閑置資源的盤活問題，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村用地需求呈現(xiàn)新變化的同時(shí)，農(nóng)村拋荒地、閑置宅基地、閑置農(nóng)房等現(xiàn)象同樣存在，如何將農(nóng)村閑置資源盤活與新型用地需求滿足有機(jī)結(jié)合起來需要引起高度關(guān)注。

四川彭山區(qū)針對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中用地保障的新情況、新問題，展開了一系列卓有成效的探索實(shí)踐，創(chuàng)新形成了“1+3”的農(nóng)業(yè)農(nóng)村用地保障機(jī)制，即1套以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)的科學(xué)規(guī)劃體系作引領(lǐng)，全面用好農(nóng)村承包土地、農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)戶宅基地等3塊地作路徑。具體來講：就是通過“多規(guī)合一”，有力地破解了傳統(tǒng)意義上的多頭規(guī)劃和重復(fù)規(guī)劃等難題，使規(guī)劃和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展在落地落實(shí)上找到了契合點(diǎn)；通過放活承包土地的經(jīng)營權(quán)，充分賦予經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保等權(quán)能，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，有力奠定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)民富；通過探索有效放活農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地，盤活農(nóng)村閑置資源資產(chǎn)，建立起科學(xué)合理的流轉(zhuǎn)、租賃、入股、聯(lián)營機(jī)制，吸引社會(huì)資本向農(nóng)村聚集，聯(lián)農(nóng)、帶農(nóng)，催生農(nóng)村發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村美、農(nóng)民富。彭山區(qū)的探索實(shí)踐為破解當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地需求難題，提供了一系列可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)啟示。

2 彭山區(qū)構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機(jī)制的主要做法

2.1 構(gòu)建鄉(xiāng)村空間布局優(yōu)化的規(guī)劃保障機(jī)制

彭山區(qū)以縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃為統(tǒng)攬，以全域?qū)嵤┐迩f規(guī)劃為抓手，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)規(guī)劃為支撐，統(tǒng)籌全區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)、園區(qū)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)田保護(hù)等各類用地，確保全域空間得到合理有序利用，推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展與產(chǎn)業(yè)相適應(yīng)，與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，與公共服務(wù)相匹配，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。以村莊規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，通過拆舊建新、自愿有償拆除和土地整理復(fù)墾等措施，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)拆舊地塊整理的耕地面積大于建新占用的耕地，可用于農(nóng)村建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，農(nóng)村用地布局更合理的目標(biāo)，提高農(nóng)村集體建設(shè)用地集約利用水平，不斷優(yōu)化村莊布局，加快推進(jìn)幸福美麗新村建設(shè)。一是制定縣域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃。按照“一園三片十點(diǎn)”的發(fā)展思路，高標(biāo)準(zhǔn)制定《眉山市彭山區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018～2022)》，著力打造有產(chǎn)業(yè)、有顏值、有底蘊(yùn)、有秩序、有保障、有活力的“六有”新鄉(xiāng)村。二是全域?qū)嵤岸嘁?guī)合一”的村莊規(guī)劃。整合了原有村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，統(tǒng)籌安排村域土地利用、耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化傳承、基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施和農(nóng)村居民點(diǎn)等各類空間。編制完成了9個(gè)村的鄉(xiāng)村振興策劃和8個(gè)村的規(guī)劃。三是高位推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)規(guī)劃。在“一園兩翼”產(chǎn)業(yè)布局下，高標(biāo)準(zhǔn)編制了《眉山市彭山區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃(2019～2023年)》，圍繞規(guī)劃，鎖定國省級(jí)農(nóng)業(yè)園區(qū)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)短板，聚焦基礎(chǔ)設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、生產(chǎn)方式綠色、產(chǎn)業(yè)鏈條完整、品牌影響力大，著力打造葡萄、柑橘、稻藥等6大園區(qū)。彭山岷江現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)獲評(píng)國家農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)，彭山葡萄現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)躋身四川省四星級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，獲得獎(jiǎng)補(bǔ)資金2500萬。

2.2 構(gòu)建農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的穩(wěn)定用地機(jī)制

彭山區(qū)通過全面推進(jìn)土地確權(quán)頒證，放活土地經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)了土地適度規(guī)模經(jīng)營。

2.2.1 全面推進(jìn)土地確權(quán)頒證 按照確權(quán)頒證“九步工作法”，率先在全省完成全區(qū)8鎮(zhèn)(街道)75個(gè)村，512個(gè)農(nóng)業(yè)社的確權(quán)頒證工作，完成確權(quán)登記35.54萬個(gè)地塊，涉及承包農(nóng)戶5.31萬戶。

2.2.2 放活土地經(jīng)營權(quán) 落實(shí)農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”，向規(guī)范流轉(zhuǎn)0.67hm2以上土地的有意愿的種植業(yè)主頒發(fā)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》，按需頒發(fā)了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》1068本，涉及土地6200hm2。通過推進(jìn)全國農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，截至2019年，發(fā)放土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款1830筆共9.1億元。

2.2.3 促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營 積極推廣土地流轉(zhuǎn)四步機(jī)制，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，全區(qū)累計(jì)集中流轉(zhuǎn)土地1.14萬hm2，流轉(zhuǎn)率高達(dá)70%，流轉(zhuǎn)1400余宗，3.33hm2以內(nèi)的占30%，3.33～6.67hm2的占60%，6.67hm2以上的占10%，分布合理，規(guī)模適中，與現(xiàn)有生產(chǎn)力水平相適應(yīng)，全區(qū)形成了70%的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與30%的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合的發(fā)展模式，構(gòu)建形成了“大園區(qū)+小業(yè)主”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。同時(shí)，通過優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局，實(shí)現(xiàn)以規(guī)模化的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田替代碎片化的零散耕地，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增加有效耕地面積96.88hm2，完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)1.51萬hm2。

2.3 構(gòu)建農(nóng)村發(fā)展的閑置資源盤活利用機(jī)制

針對(duì)農(nóng)村普遍面臨大量閑置集體建設(shè)用地、閑置宅基地、閑置農(nóng)房得不到有效利用的難題，采取入股、退出、聯(lián)營等方式，盤活各類資源資產(chǎn)，支持鄉(xiāng)村休閑旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。

2.3.1 盤活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地 通過村莊整治，將農(nóng)村存量集體建設(shè)用地節(jié)約利用，加大農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，已建成凍庫88個(gè)，冷鏈物流基地8個(gè)，冷鏈物流設(shè)施靜態(tài)庫容達(dá)到1.04萬t；在公義鎮(zhèn)新橋村，利用閑置的村辦企業(yè)留下的集體建設(shè)用地0.67hm2，作價(jià)入股與社會(huì)資本合作建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品集配中心，每年村集體獲得10萬元以上的收益。同時(shí)，在公義鎮(zhèn)新橋村通過優(yōu)化村莊布局，將生產(chǎn)、生活不便的200余戶散居農(nóng)戶在聚居點(diǎn)集中居住，改善了農(nóng)村人居環(huán)境，節(jié)約了13hm2以上集體建設(shè)用地指標(biāo)，價(jià)值達(dá)到1億元以上。在錦江鎮(zhèn)永泉村，由村集體經(jīng)濟(jì)組織與眉山中法農(nóng)業(yè)科技園開發(fā)有限公司共同合作打造余家溝，原址利用36處閑置宅基地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，預(yù)計(jì)年底業(yè)態(tài)全面呈現(xiàn)。

2.3.2 盤活閑置的宅基地、農(nóng)房及其它資源 充分利用閑置宅基地、閑置農(nóng)房，按照鄉(xiāng)村旅游配置，結(jié)合當(dāng)?shù)仫L(fēng)貌進(jìn)行改造升級(jí)，打造“稻香民宿”客棧。雙江村6戶村民申請(qǐng)自愿有償退出宅基地0.25hm2，由村集體經(jīng)濟(jì)組織在區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心進(jìn)行掛牌，打造 “盤桓小筑”民宿。將公義鎮(zhèn)閑置、廢棄的磚廠、牛棚等資產(chǎn)與社會(huì)資本合作，打造“堰上紅磚”和“牛欄莊園”鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)項(xiàng)目，其所屬的集體建設(shè)用地和地上資產(chǎn)變現(xiàn)將達(dá)到100萬元以上。對(duì)16套閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)給公司，打造為田野里精品酒店。將廢棄閑置的屠宰場(chǎng)改造為一座集鄉(xiāng)村振興大舞臺(tái)、養(yǎng)老服務(wù)中心、小流域治理中心、新時(shí)代文明實(shí)踐為一體的綜合性文化院落——毛河院子。

2.4 建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地的有效監(jiān)管機(jī)制

隨著鄉(xiāng)村的發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村用地形態(tài)多樣、類型多變，堅(jiān)持放活與監(jiān)管同步，探索構(gòu)建有效的監(jiān)管機(jī)制，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村發(fā)展用地規(guī)范。一是加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。一方面，加強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃師建設(shè)，高薪聘請(qǐng)鄉(xiāng)村規(guī)劃師3人，認(rèn)定鄉(xiāng)村工匠10余名，另一方面，加強(qiáng)土地執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)用地監(jiān)管。二是清理整治違規(guī)用地。通過“實(shí)地核實(shí)+圖斑填報(bào)”，嚴(yán)肅查處在各類農(nóng)業(yè)園區(qū)內(nèi)占用耕地或直接在耕地上以設(shè)施農(nóng)業(yè)為名違法違規(guī)建設(shè)非農(nóng)設(shè)施，以及按設(shè)施農(nóng)用地審核或備案后，改變土地性質(zhì)和用途，進(jìn)行非農(nóng)業(yè)經(jīng)營。三是扎實(shí)推進(jìn)“大棚房”問題整改行動(dòng)。嚴(yán)禁在農(nóng)業(yè)大棚內(nèi)違法違規(guī)占用耕地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)業(yè)大棚看護(hù)房占用耕地，建設(shè)嚴(yán)重超標(biāo)準(zhǔn)，以及違法違規(guī)改變性質(zhì)和用途進(jìn)行住宅類經(jīng)營性開發(fā)和建設(shè)餐飲設(shè)施等行為，堅(jiān)決遏制“農(nóng)地非農(nóng)化”亂象，切實(shí)維護(hù)耕地紅線不突破。

3 彭山區(qū)構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)啟示

3.1 以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的完善實(shí)現(xiàn)土地穩(wěn)定性利用

明晰的產(chǎn)權(quán)界定是基礎(chǔ)，土地的規(guī)范流轉(zhuǎn)是手段，抵押、融資權(quán)能的實(shí)現(xiàn)是關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)用地供給和經(jīng)營，有效破解了產(chǎn)權(quán)不明晰可能導(dǎo)致的經(jīng)營短期化、無序化等難題，有力防范了經(jīng)營方對(duì)耕地掠奪性破壞性的使用，建立起了集體經(jīng)濟(jì)組織積極參與土地流轉(zhuǎn)、抵押融資的重要制度設(shè)計(jì)。一是全面推進(jìn)土地確權(quán)頒證。按照確權(quán)頒證“九步工作法”率先完成全區(qū)512個(gè)農(nóng)業(yè)社確權(quán)頒證，設(shè)計(jì)5.31萬戶承包農(nóng)戶。二是科學(xué)設(shè)計(jì)土地流轉(zhuǎn)“四步機(jī)制”。針對(duì)過去土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的信息不公開、操作不規(guī)范、遺留問題多重問題，眉山市彭山區(qū)在創(chuàng)新建立“三級(jí)土地預(yù)推—平臺(tái)公開交易—資質(zhì)審查前置—出險(xiǎn)應(yīng)急處理”的土地流轉(zhuǎn)“四步機(jī)制”，暢通流轉(zhuǎn)渠道，化解流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，形成“農(nóng)民流轉(zhuǎn)有收益、業(yè)主投資得效益、政府服務(wù)保權(quán)益”三方受益新格局。三是探索農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款制度配套。以承包權(quán)經(jīng)營權(quán)的抵押貸款進(jìn)一步完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資體系，破解了農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)融資難、融資貴“最后一公里”難題。四是平臺(tái)公司有效介入。彭山區(qū)通過“四步機(jī)制法”以及平臺(tái)公司的介入，構(gòu)成了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度功能完善的基本支撐點(diǎn)，目前全區(qū)土地流轉(zhuǎn)率高達(dá)70%。彭山區(qū)實(shí)現(xiàn)了較高的土地流轉(zhuǎn)率卻沒有出現(xiàn)大的土地沖突等問題，得益于科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，構(gòu)成了一個(gè)穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵支撐。

彭山區(qū)以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的完善實(shí)現(xiàn)了耕地利用的穩(wěn)定性利用，還形成了有效的土地經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。不僅創(chuàng)新探索了“三級(jí)土地預(yù)推——資質(zhì)審查前置——平臺(tái)公開交易——風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置”的土地流轉(zhuǎn)四步機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)民流轉(zhuǎn)有收益，業(yè)主投資得效益，政府服務(wù)保權(quán)益”三方收益的格局。同時(shí)，大膽創(chuàng)新突破，探索出了“五大體系、五方聯(lián)動(dòng)”的農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款制度配套，讓農(nóng)村資產(chǎn)“有產(chǎn)權(quán)、能交易，有價(jià)值、能評(píng)估，有抵押、能處置，有產(chǎn)品、能貸款，有信用、可持續(xù)”，構(gòu)建起閉合的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資體系，破解了農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)融資難、融資貴“最后一公里”難題，有效解決了“產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢、產(chǎn)權(quán)價(jià)值不清、農(nóng)業(yè)靠天吃飯風(fēng)險(xiǎn)太高、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)太難、貸款成本太高”等5大難題。在農(nóng)業(yè)用地保障方面，彭山區(qū)不僅實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)用地的有效供給，更重要的是強(qiáng)調(diào)了土地供給的穩(wěn)定性，通過“土地流轉(zhuǎn)四步機(jī)制”和“兩權(quán)”抵押貸款制度，彭山區(qū)形成了土地經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)防范的“防火墻”，構(gòu)建了系統(tǒng)化的土地經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，有效保障了農(nóng)民等相對(duì)弱勢(shì)主體的權(quán)益。

3.2 以切實(shí)有效的參與實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加速發(fā)展，既為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入了動(dòng)力，也在一定程度上限定了小農(nóng)戶的發(fā)展機(jī)會(huì)，甚至可能對(duì)小農(nóng)戶形成明顯的擠出效應(yīng)。如何把小農(nóng)戶引入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的軌道上來是新時(shí)代中國農(nóng)業(yè)發(fā)展繞不過的門檻，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶的全面發(fā)展，關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，關(guān)系到社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)，小農(nóng)戶只有與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，才能不斷增強(qiáng)其發(fā)展能力。彭山區(qū)在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，始終將農(nóng)民的根本權(quán)益擺在第一位，堅(jiān)持帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，探索農(nóng)民依托農(nóng)地資源參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效路徑。

彭山區(qū)通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模發(fā)展的同時(shí)，探索了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接的多種現(xiàn)實(shí)路徑，構(gòu)建形成了“大園區(qū)+小業(yè)主”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、分享發(fā)展紅利奠定了產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。彭山區(qū)永泉村借助中法農(nóng)業(yè)科技園農(nóng)旅康養(yǎng)項(xiàng)目，通過盤活農(nóng)村閑置宅基地、集體建設(shè)用地、農(nóng)村承包地“三塊地”，建立“項(xiàng)目方+農(nóng)戶+集體經(jīng)濟(jì)組織”三方合作和利益分配機(jī)制。這種利益分配模式更多的表現(xiàn)出多元利益整合的特征，摒棄了傳統(tǒng)單一的“以農(nóng)民退出宅基地”的發(fā)展模式，而是農(nóng)民不僅能夠保持原有宅基地，而且農(nóng)民在新的聚居點(diǎn)能夠同中法農(nóng)業(yè)園主體形成梯次布局，形成新的經(jīng)營業(yè)態(tài)。農(nóng)民在新的聚居點(diǎn)也可以發(fā)展民宿，目標(biāo)瞄準(zhǔn)適合中低收入的康養(yǎng)、農(nóng)家樂等業(yè)態(tài)，形成農(nóng)民自身的持續(xù)發(fā)展點(diǎn)。這種“依托項(xiàng)目發(fā)展尋求自身發(fā)展”的三權(quán)分置模式不是簡(jiǎn)單的將土地騰退出來進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)，而是探索了農(nóng)民有效參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑鏈接。同樣，村集體經(jīng)濟(jì)組織也可以在這種模式中進(jìn)一步拓展服務(wù)型收入，如生態(tài)補(bǔ)償也可成為集體經(jīng)濟(jì)的收入來源，通過構(gòu)建三方利益共同體的方式形成了持續(xù)性的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制。彭山區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化過程中完全可以尋求到農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接共生的現(xiàn)實(shí)路徑。鄉(xiāng)村的全面振興，能夠讓小農(nóng)戶深度參與并分享到更多改革紅利，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接。推動(dòng)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，要將產(chǎn)業(yè)發(fā)展有利于小農(nóng)戶獲得充分的發(fā)展權(quán)利、發(fā)展機(jī)會(huì)以及發(fā)展成果作為土地供給的宏觀目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)，讓農(nóng)戶獲得更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、做出更加自由的決策選擇。

4 以構(gòu)建多元化利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制滿足新業(yè)態(tài)發(fā)展需求

彭山區(qū)構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村用地保障機(jī)制的基礎(chǔ)是充分尊重農(nóng)民意愿，以多元利益主體利益協(xié)調(diào)為原則，構(gòu)建多元主體的利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制，滿足新業(yè)態(tài)發(fā)展的需求。

4.1 構(gòu)建“三權(quán)分置”改革成果實(shí)現(xiàn)機(jī)制

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革是重塑農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，從沉睡中被喚醒的農(nóng)村資產(chǎn)成為農(nóng)民進(jìn)行資本積累和提高財(cái)產(chǎn)性收入的不竭源泉，對(duì)農(nóng)村閑置資產(chǎn)的盤活對(duì)農(nóng)民不斷增加收入發(fā)揮著重要作用。傳統(tǒng)的宅基地盤活發(fā)展過程中，農(nóng)民直接與業(yè)主對(duì)接，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民和外來資本的雙贏，但缺乏村莊新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，缺乏新的發(fā)展增長(zhǎng)點(diǎn)，且農(nóng)民直接對(duì)接業(yè)主也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。彭山區(qū)通過以村集體回收宅基地，引入平臺(tái)公司進(jìn)行民宿、餐飲、茶道、文創(chuàng)經(jīng)營的整體打造、專業(yè)經(jīng)營，由村集體經(jīng)濟(jì)組織參與項(xiàng)目管理負(fù)責(zé)項(xiàng)目的維穩(wěn)、環(huán)衛(wèi)和應(yīng)急等相關(guān)事宜，實(shí)現(xiàn)了村集體獲取營業(yè)額的分紅、農(nóng)民閑置資產(chǎn)得已盤活、業(yè)主實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定經(jīng)營，構(gòu)建了“集體+平臺(tái)公司+農(nóng)民”多元主體合作的“多方共贏”宅基地三權(quán)分置模式。同時(shí)給集體經(jīng)濟(jì)組織帶來更多服務(wù)業(yè)態(tài)，為集體經(jīng)濟(jì)組織延伸出生產(chǎn)、生活、安全、生態(tài)服務(wù)等一系列服務(wù)內(nèi)容，有效拓展了集體經(jīng)濟(jì)服務(wù)型收入的空間。

4.2 構(gòu)建精準(zhǔn)化的支持政策

在資源環(huán)境約束強(qiáng)化的情況下，對(duì)農(nóng)業(yè)用地的支持不能簡(jiǎn)單依賴用地供給的增加，而要提供更加精準(zhǔn)化的土地支持政策。彭山區(qū)在平等保護(hù)各種主體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，更加重視在產(chǎn)業(yè)用地支持政策上進(jìn)行創(chuàng)新，其對(duì)農(nóng)民農(nóng)業(yè)用地的支持政策表現(xiàn)出階段性的特征。農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)客觀上要求實(shí)現(xiàn)地塊平整、集中連片和權(quán)屬集中，以降低服務(wù)成本、提高服務(wù)效率，產(chǎn)生服務(wù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。第一階段強(qiáng)調(diào)支持穩(wěn)定土地經(jīng)營發(fā)展、實(shí)現(xiàn)適度規(guī)?；恼吖┙o；第二階段偏重于強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的保障支持，注重農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)設(shè)施用地保障。這種帶有階段性特征的更加精準(zhǔn)化的土地支持政策，助力彭山在配套政策支持下實(shí)現(xiàn)高效、穩(wěn)定的用地保障，實(shí)現(xiàn)同產(chǎn)業(yè)升級(jí)一體化的用地保障。

4.3 構(gòu)建長(zhǎng)效化的增收機(jī)制

受傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)管理模式影響，農(nóng)民與集體利益聯(lián)結(jié)較為松散，致使相當(dāng)數(shù)量的村民對(duì)集體資產(chǎn)資源的規(guī)模結(jié)構(gòu)和具體經(jīng)營等缺乏了解，對(duì)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)既信心不足又缺乏主動(dòng)參與。彭山區(qū)通過采取集體土地入股的方式，進(jìn)一步加強(qiáng)了農(nóng)民與集體的利益聯(lián)結(jié)，構(gòu)建了長(zhǎng)效化的土地利用增收機(jī)制。如公義鎮(zhèn)新橋村村委會(huì)及村民、貧困戶等通過現(xiàn)金、土地入股眉山市彭山區(qū)農(nóng)產(chǎn)品集配中心，探索建立了聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)、扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)與脫貧攻堅(jiān)共同發(fā)展機(jī)制，通過“村集體+公司+業(yè)主+社員”，形成緊密的利益共同體，多方共享產(chǎn)業(yè)鏈延伸的增值紅利。創(chuàng)新土地利用增收長(zhǎng)效機(jī)制，是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)方式的重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了從集體土地傳統(tǒng)轉(zhuǎn)讓方式到集體土地入股方式的轉(zhuǎn)變，帶來了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展依托土地供給實(shí)現(xiàn)持續(xù)增收，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分享了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)增值帶來的發(fā)展紅利。