新形勢下農(nóng)村宅基地管理存在的問題及對策

安 銀

（甘肅省定西市農(nóng)業(yè)經(jīng)營指導站，甘肅定西743000）

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村村民基于本集體經(jīng)濟組織成員身份而享有的，可用于建造住宅及其附屬設施的集體建設用地。農(nóng)村宅基地屬于本集體成員集體所有，符合農(nóng)村宅基地申請條件的農(nóng)村居民可向集體經(jīng)濟組織申請獲得宅基地使用權，用于建造農(nóng)房及附屬生產(chǎn)生活設施。農(nóng)村宅基地制度是我國農(nóng)村社會的一項基礎性制度，加強農(nóng)村宅基地管理，對于保障農(nóng)民安居樂業(yè)、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有十分重要的意義。2019 年8 月，新修正頒布的《中華人民共和國土地管理法》明確了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責農(nóng)村宅基地改革、管理及行政執(zhí)法，宅基地由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準，標志著我國農(nóng)村宅基地管理從管理機構、制度設計到政策指導、監(jiān)督檢查均進入了規(guī)范管理的新時期。

1 當前農(nóng)村宅基地管理存在的問題

1.1 農(nóng)村宅基地閑置浪費現(xiàn)象嚴重

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展和人口結構的變化，大量農(nóng)民進城務工；農(nóng)民子女升學或進城工作；20世紀80 年代國家實施了嚴格的計劃生育政策，農(nóng)村人口出生率降低等導致農(nóng)村宅基地長期閑置現(xiàn)象普遍存在。從甘肅省2020 年8 月份調(diào)查統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來看，以2 年以上無人居住或長期無人居住為標準，全省閑置宅基地（包括閑置農(nóng)房）共計20.8 萬宗，占宅基地總量的4.14%；尤其是河西地區(qū)，許多村（鎮(zhèn)）進城買房的農(nóng)村居民所占比例高達60%，農(nóng)民夏季回村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，冬季進城生活，農(nóng)房季節(jié)性閑置達50%以上，長期閑置宅基地占比6%～10%。

1.2 “一戶多宅”和超標準建房現(xiàn)象普遍存在

隨著農(nóng)村生活環(huán)境的改善和農(nóng)民收入的不斷增加，受傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念的影響，農(nóng)民改善居住條件的積極性日益高漲，農(nóng)村建房熱持續(xù)不斷。由于農(nóng)村宅基地審批環(huán)節(jié)多、周期長，不適應農(nóng)民建房隨時性和零散性的特征，致使農(nóng)民建房邊報邊建、未批先建、亂占濫用等現(xiàn)象時有發(fā)生，占用基本農(nóng)田建房、“一戶多宅”和超面積建房等現(xiàn)象較為普遍，圍繞公路集鎮(zhèn)建房、為了城市拆遷補償建房等無序建房問題突出。同時，近年來開展了移民搬遷、集中搬遷、插花搬遷等，農(nóng)戶搬遷后舊宅不拆除的現(xiàn)象普遍存在，導致違法用地與宅基地閑置并存，農(nóng)村宅基地“一戶多宅”和超標準建房現(xiàn)象普遍存在。

1.3 農(nóng)村宅基地缺乏有效退出機制

近年來，針對農(nóng)村宅基地和農(nóng)房閑置問題，國家出臺政策鼓勵農(nóng)民將閑置宅基地有償退出或盤活利用，但由于宅基地退出的政策性、程序性和原則性太強，且各地缺乏具體的補償標準，農(nóng)民退出宅基地的意愿不強烈、積極性不高、可操作性不強。雖然部分地區(qū)以農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度3 項改革試點為契機，積極開展宅基地退出補償試點，但由于國家層面缺乏相關配套政策與規(guī)范，試點范圍非常有限，多數(shù)農(nóng)民處于觀望狀態(tài)，大量宅基地處于閑置與低效率利用狀態(tài)。農(nóng)村社會保障體系尚未充分建立，城鎮(zhèn)住房保障體系覆蓋不到，是農(nóng)民宅基地退出意愿低的重要原因之一。

1.4 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門宅基地管理力量薄弱

新一輪機構改革后，農(nóng)村宅基地由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理，具體工作由農(nóng)村經(jīng)營管理部門承擔。從全國大部分地方來看，機構改革之前市縣自然資源部門（原國土資源部門）承擔農(nóng)村宅基地管理職能的包括確權登記、用途管制、空間規(guī)劃編制和監(jiān)督、行政審批服務、法制執(zhí)法等多個科室（股室），且鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級有自然資源所。但近年來市縣鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)營管理部門持續(xù)弱化，尤其是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級沒有農(nóng)村經(jīng)營管理機構和人員。機構改革后，大部分地區(qū)只是將農(nóng)村宅基地管理與改革職能從自然資源部門劃轉到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，但并沒有編制和人員的劃轉，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門承接農(nóng)村宅基地管理與改革工作面臨著機構不健全、人員不穩(wěn)定、專業(yè)能力不足等突出問題。

2 做好當前農(nóng)村宅基地管理工作的對策與建議

2.1 突出鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的統(tǒng)攬作用

長期以來，由于城鄉(xiāng)“二元結構”的割裂，鄉(xiāng)村規(guī)劃嚴重滯后，隨意開發(fā)和無序建房導致了土地資源的閑置和浪費，制約了鄉(xiāng)村人居環(huán)境的改善和人民生活水平的提升。因此，要以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機，提升鄉(xiāng)村建設規(guī)劃編制的前瞻性、適用性和預見性，科學劃定功能區(qū)域，合理布局農(nóng)業(yè)空間，有序確定開發(fā)時序，嚴格控制無序開發(fā)和隨意建房，推進“多規(guī)合一”的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制與實施，以“一張規(guī)劃”為藍圖統(tǒng)攬村莊建設和發(fā)展。同時要加快農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權登記，落實國家農(nóng)村亂占耕地建房專項整治行動，妥善解決宅基地歷史遺留問題，為進一步深化農(nóng)村宅基地制度改革奠定基礎。

2.2 突出村集體經(jīng)濟組織宅基地管理主體

《中央農(nóng)村工作領導小組辦公室農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》指出，要建立市縣主導、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主責、村級主體的宅基地管理機制，村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使宅基地所有權。長期以來，在農(nóng)村普遍由村委會代行村集體經(jīng)濟組織職能，沒有建立真正意義上的村集體經(jīng)濟組織，管理體系不健全，在農(nóng)村宅基地管理方面發(fā)揮的作用有限，約束力不強，管理缺位。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的推進，集體成員身份得到全面確認，村級逐步建立了集體經(jīng)濟組織。因此，做好農(nóng)村宅基地管理工作，就是要充分依托農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革成果，由集體經(jīng)濟組織代表集體行使宅基地所有權。集體成員身份是申請宅基地的重要依據(jù)，鼓勵村集體經(jīng)濟組織采取自營、出租、入股、合作等多種方式對閑置宅基地和閑置住宅進行統(tǒng)一盤活利用。使土地集體所有制真正成為村組織凝聚人心、維系權威、履行管理職責的重要手段，進一步提高村集體經(jīng)濟組織公開、公平、公正管理宅基地的能力。

2.3 加快農(nóng)村閑置宅基地盤活利用

農(nóng)村宅基地是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要資源，也是農(nóng)民的基本生活資料和重要財產(chǎn)。盤活并利用好農(nóng)村閑置宅基地，是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、提高土地利用率、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力的重要手段。要通過政策引導、項目扶持，重點利用集中連片或整村閑置的住宅，發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點的民宿文化、鄉(xiāng)土風情、農(nóng)事體驗等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，引導社會多方參與、合作共贏。鼓勵宅基地閑置的農(nóng)戶采取自主開發(fā)、出租利用、合作經(jīng)營等方式將其盤活利用。發(fā)揮基層首創(chuàng)精神，支持地方大膽創(chuàng)新，探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的好經(jīng)驗、好做法，為政策措施的完善提供實踐支撐，進一步激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。

2.4 加強基層農(nóng)經(jīng)體系隊伍建設

從目前工作形勢來看，抓好農(nóng)村經(jīng)營管理隊伍建設，是做好農(nóng)村宅基地管理工作的前提和保障。建議從人員保障和能力提升兩個方面，切實保障工作力量。人員保障方面，可以采取從自然資源部門劃轉一定數(shù)量的工作人員作為當前農(nóng)村宅基地管理工作的中堅力量，同時加強市縣鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)機構隊伍建設?？蓞⒖冀梃b陜西省《加快健全農(nóng)村經(jīng)營管理體系的十條措施》，重建基層農(nóng)經(jīng)機構，明確工作職責，保障工作運轉，確保農(nóng)村宅基地管理工作力量不減、隊伍不散、履職順暢、運轉高效，確保事有人干、責有人負，為接續(xù)做好農(nóng)村宅基地管理與改革提供堅強保障。