論農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行的法律規(guī)制對策

孫 穎

（湖南理工學院 政治與法學學院，湖南 岳陽 414000）

農(nóng)村信用社是基于我國特殊國情下的產(chǎn)物。新中國成立至改革開放后，農(nóng)業(yè)作為國家最基礎(chǔ)也是最龐大的產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)濟建設(shè)中占有重要席位。隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟逐步登上金融舞臺。農(nóng)村信用社作為農(nóng)村金融的“主干”，引起了國家和社會的廣泛關(guān)注。然而，近年來農(nóng)村信用社問題日益凸顯。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)問題首當其沖，成為影響農(nóng)信社存續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。此外，農(nóng)信社自成立以來就缺乏一套明確具體且清晰可行的管理制度，內(nèi)部治理混亂，“三會”之間職責冗合，缺乏互相制約與監(jiān)督，存在很高的法律風險。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，為加深“三農(nóng)”支持力度，2014年國務(wù)院發(fā)布《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于推進農(nóng)村商業(yè)銀行組建工作的通知》，通知的主要精神為深化農(nóng)信社改革，組建農(nóng)村商業(yè)銀行。通過改制，可以拔除原農(nóng)信社的沉疴痼疾，提高自身的存續(xù)和競爭力。根據(jù)中國銀保監(jiān)會年報數(shù)據(jù)顯示，截至2015年，全國農(nóng)信系統(tǒng)法人機構(gòu)共有2303個，占被銀監(jiān)會監(jiān)管的銀行業(yè)金融機構(gòu)的54%。其中農(nóng)信社1373家，農(nóng)商行859家，農(nóng)合行71家。到2018年末農(nóng)商銀行數(shù)量增長至1423家；農(nóng)信社向農(nóng)商行的改制可謂大刀闊斧、雷厲風行。這種改制的法治價值如何？改制過程是否一帆風順，存在哪些法律困境？是否有相應(yīng)解決對策？筆者將在下文展開探究。

1 農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行的法律規(guī)制價值

1.1 有利于平衡主體利益

產(chǎn)權(quán)改革是農(nóng)村信用社改革的關(guān)鍵與核心問題。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定股權(quán)歸屬和利益分配，關(guān)系農(nóng)村信用社的組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部治理體系和經(jīng)營架構(gòu)等一系列影響存續(xù)和發(fā)展的因素。明確產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，是解決其他一切問題的前提。

農(nóng)村信用社成立之初，由農(nóng)戶認繳出資成為股東，獲得社員身份，享有所有權(quán)。隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展與復(fù)雜化，簡單的組織結(jié)構(gòu)已無法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多樣需求，農(nóng)信社幾經(jīng)變革，通過吸收社會資本、提取公積金等方式實現(xiàn)增資和擴張，導致目前經(jīng)營管理主體眾多，股權(quán)分散，農(nóng)戶作為所有者被排除在權(quán)利之外[1]，農(nóng)信社實際由地方行政部門和內(nèi)部的利益集團掌控。所有者的缺失和其他主體的越位，是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)混亂的源頭。農(nóng)村商業(yè)銀行有明確的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，所有權(quán)與管理權(quán)分離。農(nóng)戶作為投資者是企業(yè)的股東，享有法定所有權(quán)。管理層可以由專業(yè)團隊運作，股東作為法定所有者有權(quán)通過股東大會決定管理人員的任免，從而防止管理層濫用職權(quán)，侵害所有者權(quán)益?！掇r(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》第四條明文規(guī)定了農(nóng)商行作為獨立企業(yè)法人的地位和權(quán)利。農(nóng)商行可以依法獨立管理，解決農(nóng)信社時期政府和內(nèi)部利益集團掌握實際控制權(quán)的弊病。各方主體利益達到平衡，企業(yè)才能獲得可持續(xù)發(fā)展的能力。

1.2 有利于提高經(jīng)營效益

企業(yè)的經(jīng)營效益一般取決于資產(chǎn)的安全性、穩(wěn)定性和營利性。而上述三性由資金結(jié)構(gòu)決定，歸根結(jié)底由資金來源決定。農(nóng)村信用社的經(jīng)營收益主要來源于三類業(yè)務(wù)：貸款、投資和其他業(yè)務(wù)。其中，貸款收益是主要資金來源。合理把控貸款的流程和比例，保證貸款資金的合法運用和回收，能夠為農(nóng)信社帶來持久活力。然而，目前農(nóng)信社資金結(jié)構(gòu)混亂、不良貸款業(yè)務(wù)頻發(fā)，呆帳、壞賬大量存在，嚴重影響了農(nóng)村信用社的資金結(jié)構(gòu)。同時，其他商業(yè)銀行也陸續(xù)出臺相關(guān)規(guī)定，搶占農(nóng)戶貸款市場，如中國農(nóng)業(yè)銀行2018年開始試行的“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法”，針對承包農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶，通過降低貸款利益，吸引了部分農(nóng)戶，導致農(nóng)信社貸款業(yè)務(wù)量萎縮，經(jīng)營效益下降。農(nóng)信社通過改制可以增強市場競爭力，獲得與其他商業(yè)銀行抗衡的能力與實力。

1.3 有利于促進鄉(xiāng)村法治建設(shè)

自習總書記于2017年十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，國家愈發(fā)重視農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)村信用社作為農(nóng)村金融的主力軍，理所當然在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中居于重要地位。目前農(nóng)信社內(nèi)外部治理問題突出，對法律風險的識別和化解能力弱，員工法律素質(zhì)普遍不高。為了回應(yīng)新戰(zhàn)略提出的新要求，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，需要通過進一步深化改革，加快組建農(nóng)村商業(yè)銀行步伐，擴大業(yè)務(wù)范圍，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，從廣度和深度上加大對地方經(jīng)濟的支持力度，更加有效地提高服務(wù)“三農(nóng)”水平，幫助建設(shè)全面小康社會目標的快速實現(xiàn)。

2 農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行面臨的法律規(guī)制困境

2.1 規(guī)范缺乏權(quán)威性困境

我國深化農(nóng)村信用社改革的步伐一直在路上。國務(wù)院、銀保監(jiān)會作為主要牽頭人，已發(fā)布多項通知和工作方案，如2003年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》，要求相關(guān)政府積極工作，確保改革試點工作積極穩(wěn)妥地進行，此后的農(nóng)信社改革大多以此為改革指導方案，貫徹執(zhí)行。2014年銀保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導民間資本參與農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革工作的通知》，細化規(guī)定了農(nóng)村信用社改革過程中關(guān)于產(chǎn)權(quán)安排的措施。到目前為止，關(guān)于農(nóng)村信用社改革的規(guī)定多為政策或行政性規(guī)定，由政府主導，缺乏制定完備、行之有效、具有權(quán)威性的法律[4]，對改革過程中發(fā)生的違法違規(guī)行為，缺乏有效的法律規(guī)制，這是農(nóng)村信用社改制的法律法規(guī)基礎(chǔ)困境。

2.2 營利性與公益性沖突困境

農(nóng)村信用社是扎根于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，為“三農(nóng)”提供服務(wù)的金融機構(gòu)，其主要的任務(wù)就是為社員提供信貸支持，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常開展，不因缺少田畝費、種子農(nóng)藥費等而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中斷。國家一直致力于農(nóng)信社改革，其落腳點也在于更好的服務(wù)“三農(nóng)”，更好的為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保駕護航，提升農(nóng)民收入。

改制后的農(nóng)村商業(yè)銀行在宏觀層面也具有服務(wù)“三農(nóng)”的政策性特征。其支農(nóng)、惠農(nóng)的政策性質(zhì)在法律上也得到了認定。但眾所周知，商業(yè)銀行首先以盈利為先，農(nóng)村商業(yè)銀行亦是。在改革實踐中，承擔著服務(wù)“三農(nóng)”責任的農(nóng)商行往往會出現(xiàn)政策性目標與商業(yè)化目標沖突的現(xiàn)象。例如一筆大額貸款是出借給享受利息優(yōu)惠政策的農(nóng)民，還是利息相對較高的企業(yè)。這種情況下政策和盈利的抉擇，可能會偏離農(nóng)信社最初的目的。另外，農(nóng)商行的投資者眾多，農(nóng)民的占比降低，在經(jīng)營管理中的話語權(quán)也被削弱，加上農(nóng)民大多受教育水平不高，在管理階層可能會被邊緣化。如何尋求兩者之間的平衡，是農(nóng)信社改制中的難題。

2.3 治理結(jié)構(gòu)困境

農(nóng)村信用社社員即股東，對信用社享有所有權(quán)，并基于所有權(quán)參與農(nóng)信社經(jīng)營管理。改制后，商業(yè)銀行通過全體股東出資，統(tǒng)一使用、自主經(jīng)營，產(chǎn)權(quán)都是股東所有，目的是實現(xiàn)利潤的最大化[2]。股東構(gòu)成也呈現(xiàn)多樣化趨勢，除了原農(nóng)信社社員外，還增加了社會資本投資者，這勢必涉及權(quán)利義務(wù)的重新分配，如何在各方投資者的利益劃分中堅持公平原則，合理界定原社員的股權(quán)轉(zhuǎn)制，保障其合法利益，是改制過程中面臨的治理困境。

另一方面，農(nóng)信社外部治理因法人地位不明，受到行政部門和省社聯(lián)的干預(yù)[3]。農(nóng)村信用社制度的產(chǎn)生和變革向來由政府主導， 社區(qū)政府、行業(yè)主管部門、上級聯(lián)社都可以插手農(nóng)信社內(nèi)部事務(wù)，不同程度侵犯農(nóng)村信用社的自主權(quán)。根據(jù)國務(wù)院政策和銀保監(jiān)會的指示，農(nóng)信社的改制工作主要由行政部門主導推進，更加強化了政府的存在和影響，改制后的農(nóng)村商業(yè)銀行如何擺脫政府過度干預(yù)，實現(xiàn)獨立經(jīng)營管理，也是需要注意的問題。

2.4 風險規(guī)制困境

2.4.1 缺乏嚴格有效的監(jiān)督管理機制

我國《商業(yè)銀行信息披露辦法》（簡稱《辦法》）中規(guī)定了適用主體，并列舉了銀行范圍。農(nóng)商行并未被包含在內(nèi)，可見其缺乏強制的信息披露機制，外部監(jiān)督管理處于虛位。另外，《辦法》第六條規(guī)定“資產(chǎn)規(guī)模少于10億元人民幣的農(nóng)村信用社可不經(jīng)會計師事務(wù)所審計。”廣泛的縣級農(nóng)商行規(guī)模較小，資產(chǎn)較少，外部審計較之其他商業(yè)銀行相對寬松[5]，審計活動專業(yè)度不夠，缺乏獨立性，這也是造成農(nóng)商行信息管理不對稱，無法有效披露的因素之一。有效監(jiān)督的缺失是腐敗滋生的溫床，在農(nóng)信社改制過程中，如果不建立嚴格有效的監(jiān)督管理機制，預(yù)估面臨的法律風險形勢不佳。

2.4.2 法律風險管理體系有待完善

法律風險的發(fā)生流通于商業(yè)銀行業(yè)務(wù)管理的各個環(huán)節(jié)，僅構(gòu)建風險合規(guī)部門解決已發(fā)生的風險遠遠不夠。目前新改制的農(nóng)村商業(yè)銀行受原農(nóng)信社傳統(tǒng)的管理模式影響，法律風險管理體系不完善，風險合規(guī)人員及營業(yè)管理人員的法律素養(yǎng)有待加強，風險管理職責集中于合規(guī)部門，且針對業(yè)務(wù)局限于信貸，涉及面不廣，無法為農(nóng)商行提供全面規(guī)范的法律風險規(guī)制。

3 農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行法律規(guī)制對策

3.1 建立多元的法律規(guī)制目標

3.1.1 投資主體限制，避免公益性偏好傾斜。

原農(nóng)信社主體絕大部分社員為農(nóng)戶，對于“支農(nóng)、惠農(nóng)”的政策性要求自然支持，改制后的農(nóng)商行因吸收社會資本，投資者性質(zhì)改變，造成主體多元化，在日后經(jīng)營管理中對“惠農(nóng)”偏好可能會下降。這種擔憂并非沒有解決辦法。在農(nóng)商行引進資本時，可以對主體加以限制，規(guī)定投資主體涉農(nóng)化，促進股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣，股本構(gòu)成民營化，從而避免被商業(yè)投資者控制銀行，轉(zhuǎn)變公益性質(zhì)。

3.1.2 明確農(nóng)商行是服務(wù)“三農(nóng)”金融機構(gòu)的法律地位

首先建立正確的原則導向，并以此貫穿改革全過程。其次由國家相關(guān)部門制定完善的法律制度，明確農(nóng)民的優(yōu)惠主體地位，規(guī)定改制后的農(nóng)村商業(yè)銀行不得以營利性為唯一目的或主要經(jīng)營目標，農(nóng)商行根據(jù)法律制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，明確價值沖突時以農(nóng)民利益為先。

3.1.3 將農(nóng)村商業(yè)銀行與農(nóng)村普惠金融制度建設(shè)相結(jié)合

農(nóng)村普惠金融目的在于將金融服務(wù)惠及到農(nóng)村所有群體，特別是貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、偏遠地區(qū)以及殘疾人和其他弱勢群體[6]。將二者相結(jié)合，就是說農(nóng)村商業(yè)銀行不能效仿其他商業(yè)銀行，以城市為目標對象。農(nóng)商行雖然是商業(yè)銀行，但是其法律性質(zhì)的特殊性決定了目標人群主要是農(nóng)村人口。在日常業(yè)務(wù)辦理和規(guī)定實施中，不僅在營業(yè)網(wǎng)點辦理業(yè)務(wù)，農(nóng)信社背包下鄉(xiāng)的優(yōu)良傳統(tǒng)也不能丟。以往農(nóng)村信用社工作人員不辭辛勞、犧牲星期天和節(jié)假日，背包下鄉(xiāng)、走村串巷，為轄區(qū)農(nóng)牧民提供可靠的存貸款、結(jié)算服務(wù)，使得偏遠地區(qū)、弱勢群體也能受普惠金融的福利。改制后的農(nóng)商行，也要堅持這一傳統(tǒng)，切實發(fā)揮政策性金融的作用。

3.2 完善立法規(guī)制體系

制定完備的法律使得整個社會有章可循。美國農(nóng)村合作金融相當發(fā)達，其成功的基礎(chǔ)在于《聯(lián)邦信用社法》以及各州針對自身情況陸續(xù)頒布的信用社法案。橫向比較之下，西方發(fā)達國家大都制定了農(nóng)村合作金融法律，我國雖然也有相關(guān)規(guī)定，但尚不成熟。就農(nóng)村信用社改制規(guī)定缺乏的窘境，可以針對性制定《農(nóng)村金融改革法》，對農(nóng)村信用社改制的條件、過程中的各項轉(zhuǎn)變作出明確具體的規(guī)定，確立改制后農(nóng)村商業(yè)銀行的法律地位。

3.3 健全治理結(jié)構(gòu)法律規(guī)制

農(nóng)信社向農(nóng)商行的改制不是單純的按照現(xiàn)有農(nóng)商行依葫蘆畫瓢，在改制過程中可以選擇性變更。首先，關(guān)于改制后原農(nóng)信社社員的股權(quán)保障問題，可以由原社員在改制前達成合意，確定股權(quán)比例，然后根據(jù)原股東權(quán)益及增資的金額確定增資后股東的股權(quán)比例。保證原股東利益的轉(zhuǎn)化，同時增資后新加入的投資主體利益分配問題也要明確規(guī)定，尋求多樣性主體間的利益公平。其次，改制中提前確立治理主體的權(quán)責。發(fā)揮股東大會、理事會、監(jiān)事會和高級管理層（簡稱“三會一層”）的權(quán)責分配[7]，以公司章程為基礎(chǔ)，按照公司治理規(guī)章改革農(nóng)商行的現(xiàn)有治理體系。

3.4 建立農(nóng)商行信息披露機制和風險法律規(guī)制。

農(nóng)村商業(yè)銀行作為獨立的企業(yè)法人，應(yīng)當對投資者和公眾負責。筆者搜索了湖南省農(nóng)村信用社聯(lián)合社、岳陽農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司官網(wǎng)，均未看到相關(guān)信息披露。對此，有關(guān)部門應(yīng)該通過立法活動，要求改制后的農(nóng)商行建立完整的信息披露機制，公布年度經(jīng)營狀況、存款準備金、呆賬壞賬情況、資本充足率、不良貸款率等，保證投資者和公眾對農(nóng)商行的有效監(jiān)督。

法律風險規(guī)制體系的建立是改制后的農(nóng)商行風險防控的最關(guān)鍵舉措。一方面，打造法律風險規(guī)制專家隊伍，招聘兼具法律與金融知識的專業(yè)人才[8]，能夠幫助銀行判斷、識別和化解法律風險，順應(yīng)經(jīng)濟和金融的發(fā)展潮流，提升改制后農(nóng)商行的存續(xù)力和競爭力。另一方面，構(gòu)建全流程風險防控體系，做到事前預(yù)防、事中管理、事后解決的一體化機制。法律風險規(guī)制職能不應(yīng)全部集中于合規(guī)部門，而是覆蓋農(nóng)商行全部經(jīng)營管理活動，落實追責制度，全體農(nóng)商行員工都要參與到其中，規(guī)范自身工作行為，提高風險防范意識。

4 結(jié)語

農(nóng)村信用社是鄉(xiāng)村振興背景下服務(wù)于“三農(nóng)”政策的有力手段，是農(nóng)村金融的主力軍。但其問題突出，主要體現(xiàn)為內(nèi)部治理混亂、產(chǎn)權(quán)歸屬模糊、信貸質(zhì)量堪憂、法律風險承擔能力差等。為適應(yīng)金融市場和“三農(nóng)”問題的復(fù)雜化趨勢，政府主導對農(nóng)信社進行改革。除了已經(jīng)被國家叫停的農(nóng)村銀行合作模式，其最主要的方向就是改制為股份制農(nóng)村商業(yè)銀行。農(nóng)村商業(yè)銀行的改制能夠有效解決農(nóng)信社存在的絕大部分弊端和問題。明確產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，平衡主體利益，依法獨立管理，增強可持續(xù)能力。提高法務(wù)合規(guī)部門及其他營業(yè)人員法律素養(yǎng)，營造全民守法的法治氛圍。加強鄉(xiāng)村法治，完善農(nóng)村金融市場，有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。然而因現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)不完善、商業(yè)銀行的逐利性與公益性之間的沖突、商業(yè)銀行內(nèi)部管理弊病和法律風險規(guī)制不足等原因，改制過程也是困難重重，筆者也在上文提出了一些建議和辦法，當然可行性和實操性仍有待深入探究。