功能區(qū)人大工作探索與實踐
——以揭陽產業(yè)園和空港經濟區(qū)探索設立人大工作機構為例

文 黃徐桂 黃澤斌

黨的十九大報告中指出：“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善。”人民代表大會制度是一個在中國全覆蓋的根本政治制度，監(jiān)督 “一府兩院”派出機關和機構依法規(guī)范行使職權，保障這一區(qū)域憲法法律的有效貫徹實施，是人民代表大會制度賦予的神圣使命，是加強社會主義民主法治建設的應有之義。近年來，揭陽市人大常委會在市委的堅強領導下，認真學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，貫徹落實省委、市委人大工作會議精神，深入開展“推進縣鄉(xiāng)人大工作年”活動，不斷加強對縣鄉(xiāng)人大工作和建設的指導服務監(jiān)督，持續(xù)夯實基礎基層工作，激發(fā)縣鄉(xiāng)人大工作活力，全市縣鄉(xiāng)人大工作和建設不斷邁上新臺階。2013年2月，揭陽市設立揭陽產業(yè)園、空港經濟區(qū)兩個功能區(qū)，近年來迅速發(fā)展成為相對獨立的經濟社會區(qū)域。兩個功能區(qū)與其所在行政區(qū)在開展人大工作方面進行積極探索，在多方努力下，2020年5月和6月份，揭陽市揭東區(qū)人民代表大會常務委員會揭陽產業(yè)園工作辦公室和榕城區(qū)人大常委會空港經濟區(qū)工作辦公室相繼成立，標志著功能區(qū)在加強基層民主法治建設、規(guī)范和完善人大機構設置上邁出了重要一步。本文立足揭陽產業(yè)園、空港經濟區(qū)兩個功能區(qū)的實際，分析功能區(qū)人大工作存在的突出問題，闡述揭陽市實踐中的做法以及經驗啟示。

功能區(qū)人大工作存在主要問題

揭陽市在榕城區(qū)的行政區(qū)劃內設立空港經濟區(qū)、在揭東區(qū)的行政區(qū)劃內設立揭陽產業(yè)園。揭陽產業(yè)園、空港經濟區(qū)均為功能區(qū)，沒有專門的人大工作機構，兩個功能區(qū)與所在行政區(qū)雖然能夠溝通協(xié)同，但在實際運作上仍然存在一些突出問題，導致人大監(jiān)督出現(xiàn)“盲區(qū)”，功能區(qū)人大工作缺位嚴重。

（一）監(jiān)督主體缺失。功能區(qū)在憲法、地方組織法為主的法律體系層面不具有地方一級政府的地位，但實際上又行使著地方一級政府的權力和職能，承擔著教育、醫(yī)療、社會保障等重要的社會職能。由于地方組織法的規(guī)定比較原則，對功能區(qū)人大工作機構的產生、定位和職責沒有作出明確規(guī)范，揭陽產業(yè)園、空港經濟區(qū)兩個功能區(qū)自2013年成立之后一直未設立人大工委，人大工作的開展缺少必要的組織實施機構，導致功能區(qū)工作游離于人大監(jiān)督之外。例如，在開展監(jiān)督特別是執(zhí)法檢查方面，榕城區(qū)、揭東區(qū)人大開展執(zhí)法檢查沒有覆蓋揭陽產業(yè)園、空港經濟區(qū)，揭陽產業(yè)園、空港經濟區(qū)沒有人大工作機構，導致自身又無法組織代表履行法定職責開展執(zhí)法檢查，人大監(jiān)督在揭陽產業(yè)園、空港經濟區(qū)兩個功能區(qū)出現(xiàn)空白地帶。

（二）工作體制不順。揭陽產業(yè)園、空港經濟區(qū)兩個功能區(qū)在法律上是非建制區(qū)，是地方政府自行劃分出來的，但在實際工作中大多數都有獨立的財政運行體制和行政管理機構，事實上成了一級政府。由于工作體制不順暢，功能區(qū)與所在的行政區(qū)各項工作基本上不關聯(lián)，對各自的情況也較少了解，導致行政區(qū)人大對功能區(qū)的監(jiān)督工作缺乏底氣，監(jiān)督效果也受到很大影響，反之，功能區(qū)人大代表對行政區(qū)工作也難以提出有針對性的意見建議。比如在榕城區(qū)、揭東區(qū)召開人代會期間，由于揭陽產業(yè)園、空港經濟區(qū)兩個功能區(qū)未設區(qū)級人大工作機構，聯(lián)絡服務功能區(qū)轄區(qū)內人大代表不夠及時、容易脫節(jié)，且兩個功能區(qū)轄區(qū)內人大代表由于平時對所屬行政區(qū)情況了解較少，難以提出有針對性的意見建議，而針對功能區(qū)相關部門提出的意見建議又需由所屬行政區(qū)人大收集后再轉辦功能區(qū)管委會，辦理效率偏低、質量不高，難以落地見效、督辦乏力。

（三）代表履職缺乏平臺。由于功能區(qū)未設置人大機構，功能區(qū)轄區(qū)內雖然有較高比例的人大代表，但由于缺乏組織機構，導致代表履職缺乏平臺，在服務代表履職方面存在先天不足、制約較多的情況，導致人大代表工作開展不順、不暢、不到位，代表的作用難以得到充分發(fā)揮。從揭陽市、區(qū)兩級人大代表數量看，榕城區(qū)、空港經濟區(qū)市級人大代表分別為41名和19名，區(qū)級人大代表分別為213名和97名；揭東區(qū)、揭陽產業(yè)園市級人大代表分別為42名和19名，區(qū)級人大代表分別為204名和93名，功能區(qū)轄區(qū)內人大代表數量比例高，但履職渠道不暢、缺乏平臺和保障的問題十分突出，在開展專題調研、視察活動時，主題往往是圍繞行政區(qū)中心工作，導致功能區(qū)轄區(qū)內人大代表參與活動、建言獻策缺乏積極性。

推進功能區(qū)人大工作的“揭陽做法”

揭陽市人大常委會深入貫徹落實省人大常委會關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的決策部署，著眼于解決長期以來制約揭陽市縣鄉(xiāng)人大工作發(fā)展的難題，把全力做好功能區(qū)人大工作作為重要抓手，通過還欠賬、補短板、增活力，推動縣鄉(xiāng)人大工作與時俱進、完善發(fā)展。

（一）積極主動爭取黨委支持。黨委對人大工作的重視和支持是推進功能區(qū)人大工作的前提。市人大常委會主動及時向市委請示匯報，提出理順功能區(qū)人大工作機制的建議。為協(xié)助市委籌備開好市委人大工作會議，市人大常委會就推動功能區(qū)人大工作組織開展了深度調研，并多次向市委匯報，把推動功能區(qū)人大工作融入到《全市人大工作大調研報告》中，獲得市委的高度重視、充分肯定和大力支持；并針對揭陽產業(yè)園、空港經濟區(qū)人大工作缺位的問題，積極開展探索，研究設立專門人大工作機構，推動功能區(qū)人大工作盡早入軌、發(fā)揮作用。市人大常委會起草了《關于加強和改進功能區(qū)人大工作的意見（稿）》，并經市委同意，按照有關要求，推進功能區(qū)設立人大工作機構。

（二）設立功能區(qū)人大工作機構。根據地方組織法第五十三條規(guī)定：“常務委員會根據工作需要，設立辦事機構或其他工作機構?！币虼耍诠δ軈^(qū)設立人大工作機構，既有法律依據又有理論政策依據。揭陽市委高度重視功能區(qū)人大工作，專門出臺相關指導性意見，指導規(guī)范功能區(qū)設立人大工作機構，明確其職責范圍，并加強統(tǒng)籌協(xié)調，推動其充分發(fā)揮職能作用，有效解決功能區(qū)人大工作在運作程序、開展工作監(jiān)督、聯(lián)絡服務代表等方面存在的一些不足和薄弱環(huán)節(jié)，促進新時代功能區(qū)人大工作創(chuàng)新發(fā)展。配備專職工作人員，負責聯(lián)系功能區(qū)轄區(qū)內人大代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理所屬區(qū)劃內人大常委會交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向所屬行政區(qū)人大常委會報告工作。

（三）建立健全機制體制。根據理順工作機制、妥善解決功能區(qū)人大工作長期缺位問題的需要，在揭陽產業(yè)園、空港經濟區(qū)設立專門人大工作機構即功能區(qū)人大辦。功能區(qū)人大辦在功能區(qū)黨委的領導下開展工作，分別協(xié)助榕城區(qū)、揭東區(qū)人大常委會履行其在功能區(qū)內的人大工作職責。功能區(qū)人大辦必須堅持請示報告制度，重大活動、重要工作要向功能區(qū)黨委、行政區(qū)人大常委會請示報告，經同意后組織實施。功能區(qū)人大辦主任列席功能區(qū)黨委會議。功能區(qū)人大辦為功能區(qū)內的代表執(zhí)行代表職務服務，為行政區(qū)人大常委會行使職權服務，對行政區(qū)人大常委會負責并報告工作。榕城區(qū)、揭東區(qū)召開人民代表大會時，榕城區(qū)、揭東區(qū)人大常委會工作報告要包含功能區(qū)人大工作；功能區(qū)管委會要將五年規(guī)劃、工作報告及計劃、預算報告書面提交大會審議，并聽取代表意見建議。功能區(qū)人大辦要適時組織功能區(qū)內的代表聽取功能區(qū)管委會工作情況匯報。功能區(qū)人大辦要將代表提出的意見建議，收集匯總后交由行政區(qū)人大常委會研究處理，并抄送功能區(qū)黨委；其中，屬于功能區(qū)管委會職權范圍的，由行政區(qū)人大常委會轉交功能區(qū)管委會；功能區(qū)管委會應當及時將研究辦理情況書面報送榕城區(qū)、揭東區(qū)人大常委會，并抄送功能區(qū)人大辦，由功能區(qū)人大辦反饋給代表。功能區(qū)人大辦應當加強與榕城區(qū)、揭東區(qū)人大專門委員會和常委會辦事機構、工作機構的聯(lián)系，共同推動相關工作。

（四）明確功能區(qū)人大職責范圍。功能區(qū)人大工作是行政區(qū)人大常委會工作的組成部分，功能區(qū)人大辦要結合功能區(qū)實際情況，提出年度工作計劃，并及時向行政區(qū)人大常委會報告，列入行政區(qū)人大常委會年度工作要點。功能區(qū)人大要在轄區(qū)內宣傳貫徹憲法、法律、法規(guī)和人民代表大會及其常務委員會的決議、決定，協(xié)助行政區(qū)人大常委會保證憲法、法律、法規(guī)和人民代表大會及其常務委員會的決議、決定在轄區(qū)內的遵守和執(zhí)行；推動功能區(qū)民主法治建設，做好法律、法規(guī)和地方性法規(guī)草案的意見征集工作。聯(lián)系轄區(qū)內的代表，定期走訪代表及其所在單位，幫助代表解決執(zhí)行代表職務中遇到的問題和困難，建立代表履職檔案，如實記錄代表履職情況；組織代表開展學習培訓，強化履職意識，提高履職能力。組織轄區(qū)內的代表圍繞經濟社會發(fā)展和關系人民群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題開展視察和專題調研；組織代表進社區(qū)（村）聯(lián)系選民和群眾，自覺接受選民和群眾的監(jiān)督。根據行政區(qū)人大常委會的安排，組織轄區(qū)內的代表對法律、法規(guī)的實施情況開展執(zhí)法檢查；對有關機關和單位的工作進行評議；對轄區(qū)內落實民生實事等工作情況開展監(jiān)督。為轄區(qū)內的代表出席人民代表大會會議、參加閉會期間活動提供服務保障，協(xié)助代表提出議案與建議、批評和意見；聽取并反映代表的建議、批評和意見，督促有關機關和單位認真辦理代表提出的建議、批評和意見。加強代表履職平臺建設，負責轄區(qū)內代表聯(lián)絡站的組織管理和服務保障，將代表聯(lián)絡站作為閉會期間代表活動的主陣地，做好代表聯(lián)絡站的規(guī)范化建設、制度完善、活動組織、意見處理等工作，充分發(fā)揮代表聯(lián)絡站的功能作用。深入貫徹落實中央和省、市有關文件精神，加強對功能區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大規(guī)范化建設的指導。協(xié)助行政區(qū)人大常委會辦理轄區(qū)內代表的選舉、罷免、補選等有關工作。圍繞轄區(qū)內事關改革發(fā)展穩(wěn)定全局的重大問題、人民群眾普遍關注的熱點難點問題，以及列入行政區(qū)人大常委會會議審議的議題，開展調查研究，向行政區(qū)人大常委會提出意見和建議。加強制度建設，建立健全會議制度、聯(lián)系代表制度、意見建議交辦制度、代表向選民報告履職情況制度等，推動轄區(qū)內人大工作的制度化和規(guī)范化。辦理行政區(qū)人大常委會及其主任會議交辦的其他工作。

（五）加強功能區(qū)人大自身建設。加強自身建設，是做好功能區(qū)人大工作的重要保障。功能區(qū)人大辦由行政區(qū)人大常委會依法提出設立，為正科級單位，設主任1名，常務副主任1名（正科級），配備專職工作人員2至3名；其中，主任由行政區(qū)人大常委會副主任兼任，常務副主任及專職工作人員由功能區(qū)黨委按干部管理權限任免。功能區(qū)人大辦主任行政關系應當在功能區(qū)，專職負責功能區(qū)人大工作，原則上不承擔或者分管其他工作。落實經費保障，功能區(qū)人大辦的工作經費，列入功能區(qū)財政預算。

推進功能區(qū)人大工作幾點體會

在功能區(qū)設立人大工作機構、建立健全人大工作制度，是堅持和完善人民代表大會制度的內在要求，是推進我國國家治理體系現(xiàn)代化、國家治理能力現(xiàn)代化的迫切需要，是推動新時代功能區(qū)經濟社會發(fā)展和民主法治建設的重要保障。在探索、完善、鞏固、提升的過程中總結經驗、淬煉啟示對于如何更好地做好功能區(qū)人大工作至關重要。

（一）必須堅持黨的領導。人大是國家權力機關，也是黨領導下的重要政治機關，堅持正確的政治方向是做好人大工作的根本保證。要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導實踐、推動工作，牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”。深入學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想和對地方人大及其常委會工作的重要指示精神，認真落實中央18號文、省委13號文和省委、市委人大工作會議以及有關縣鄉(xiāng)人大工作的決定精神，推動縣鄉(xiāng)人大工作不斷深入開展。自覺維護黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署，嚴格執(zhí)行重大事項向市委請示報告制度，積極爭取市委的重視和支持。例如，五年來，揭陽市人大常委會積極爭取市委支持，推進功能區(qū)人大工作得到連續(xù)三任市委書記的大力支持。在市委的堅強領導和大力支持下，對于補上功能區(qū)人大工作短板，破解功能區(qū)人大工作“缺位”難題，揭陽市人大常委會迎難而上，始終保持著堅定的決心，先后開展4次專題調研，召開多場座談會，市人大常委會領導多次深入一線聽取干部群眾意見；《加強和改進功能區(qū)人大工作的意見》起草期間，進行了大大小小20多次集中研究討論、30多次修改完善，征求了省、市、區(qū)多個部門意見，就有關條款多次對接協(xié)調有關區(qū)委、區(qū)人大和市紀委監(jiān)委、組織部、編委辦、財政等部門，全力推動《意見》得以落地實施。

（二）必須堅持依法依規(guī)。依法依規(guī)是堅持和完善人民代表大會制度的應有之義。市人大常委會在啟動《加強和改進功能區(qū)人大工作的意見》起草工作時就特別強調：“起草工作的第一準則，必須是于法有據?！逼鸩菪〗M依據地方組織法第五十三條“常務委員會根據工作需要，設立辦事機構或其他工作機構”的規(guī)定，提出由市人大常委會或功能區(qū)所在行政區(qū)人大常委會在功能區(qū)設立人大工作機構。根據地方組織法規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內行使職權，而設立功能區(qū)人大工作機構其中一個重要目的就是為代表搭建履職平臺，兩個功能區(qū)區(qū)級代表所占比例高，由市人大常委會直接聯(lián)系組織人大代表開展活動不合適。因此，《意見》提出功能區(qū)人大工作機構由所對應行政區(qū)人大常委會提出設立，并作出“功能區(qū)人大工作機構協(xié)助行政區(qū)人大常委會履行其在功能區(qū)內的人大工作職責”“重大活動、重要工作要向功能區(qū)黨委、行政區(qū)人大常委會請示報告”“功能區(qū)人大工作是行政區(qū)人大常委會工作的組成部分，列入行政區(qū)人大常委會年度工作要點”等明確規(guī)定。

（三）必須堅持探索創(chuàng)新。在功能區(qū)探索建設與時代發(fā)展相適應的人大運行制度和機構，作為人民代表大會制度在基層民主法治建設中的有效補充，沒有現(xiàn)成的路可走。揭陽市人大常委會從推動人大工作高質量發(fā)展的高度出發(fā)，深刻認識到推進功能區(qū)人大工作的理論意義和現(xiàn)實意義，堅持善用智慧破難題，因地制宜、因時制宜、因需制宜，積極推進人民代表大會制度在功能區(qū)的落實，從加強和改進黨對功能區(qū)人大工作的領導、支持功能區(qū)人大依法履職、加強制度設計、發(fā)揮代表作用等方面進行了有益的探索創(chuàng)新實踐，搭建了新平臺，創(chuàng)新了新模式，建立了新機制，促進了我市功能區(qū)人大工作步入規(guī)范化軌道。

（四）必須堅持建章立制。功能區(qū)是特定時期的產物，長期以來，雖然與行政區(qū)在推動人大工作方面能夠主動協(xié)調溝通、共同推進，但效果不明顯，亟需從整體設計角度來思考和把握，從具體制度上來突破和推進。因此，《加強和改進功能區(qū)人大工作的意見》從機構設置、領導體制、運行機制、職責范圍、機構人員配備和經費保障六個方面做了非常具體的規(guī)定，特別是明確行政區(qū)召開人民代表大會時，功能區(qū)管委會要將五年規(guī)劃、工作報告及計劃、預算報告書面提交大會審議，并聽取代表意見建議；明確功能區(qū)人大辦主任必須由行政區(qū)人大常委會副主任兼任，且行政關系應當在功能區(qū)，專職負責功能區(qū)人大工作，并列席功能區(qū)黨委會議，確保通過《意見》的落地實施，有效解決功能區(qū)人大工作在運作程序、開展工作監(jiān)督、聯(lián)絡服務代表等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)，促進新時代功能區(qū)人大工作創(chuàng)新發(fā)展。